《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái)，全國(guó)各級(jí)人民政府在法律框架內(nèi)推進(jìn)政府采購(gòu)制度建設(shè)，大多能按照法律規(guī)定實(shí)施本級(jí)政府采購(gòu)事務(wù)的監(jiān)督管理工作，并摸索出了結(jié)合本地實(shí)際的監(jiān)督管理模式。但是，也有極少數(shù)地方政府在監(jiān)督管理上出現(xiàn)了不規(guī)范現(xiàn)象，在安排下屬部門的政府采購(gòu)監(jiān)管職責(zé)分工時(shí)，出現(xiàn)權(quán)力錯(cuò)配或職責(zé)錯(cuò)誤的現(xiàn)象。筆者羅列如下政府采購(gòu)監(jiān)管權(quán)錯(cuò)位或錯(cuò)配現(xiàn)象，希望促進(jìn)業(yè)內(nèi)同仁對(duì)此問(wèn)題的探討，并尋求好的解決辦法。
違規(guī)增設(shè)采購(gòu)計(jì)劃審批環(huán)節(jié)
《政府采購(gòu)法》第十三條規(guī)定"各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)"。因此，采購(gòu)人年度的采購(gòu)計(jì)劃，是按照隨年度部門預(yù)算編制并由同級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)后的政府采購(gòu)預(yù)算來(lái)編制執(zhí)行的。按《政府采購(gòu)法》規(guī)定，同級(jí)財(cái)政部門是政府采購(gòu)的監(jiān)管部門，同級(jí)預(yù)算單位的采購(gòu)計(jì)劃在實(shí)施前的審批權(quán)，應(yīng)當(dāng)由同級(jí)財(cái)政部門依法行使，這是無(wú)庸質(zhì)疑的。
但是，有的地方的政府采購(gòu)計(jì)劃審批程序并非按照法律規(guī)定由同級(jí)財(cái)政部門審批后直接由采購(gòu)人按照審批方式依法委托代理機(jī)構(gòu)或者自行組織實(shí)施，而是將其審批權(quán)限擴(kuò)大到財(cái)政部門以外的部門，由其再進(jìn)行一些無(wú)關(guān)緊要、又沒(méi)有法定依據(jù)的審批后才能由采購(gòu)人實(shí)施。比如：招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，由財(cái)政部門依法審批后，還必須經(jīng)公共資源交易管理辦公室或招標(biāo)投標(biāo)管理局審批后再報(bào)政府領(lǐng)導(dǎo)審批，然后再由財(cái)政部門下達(dá)采購(gòu)計(jì)劃。
這樣的審批程序顯然是人為的、既攬權(quán)又錯(cuò)位的做法。按《行政許可法》規(guī)定，財(cái)政部門依法進(jìn)行行政許可范圍內(nèi)的各項(xiàng)審批項(xiàng)目，無(wú)需再由其他無(wú)關(guān)部門進(jìn)行重復(fù)審批，否則就是人為增加了行政審批環(huán)節(jié)，嚴(yán)重違背了《行政許可法》和國(guó)務(wù)院關(guān)于減少行政審批事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定。
日常采購(gòu)監(jiān)管權(quán)錯(cuò)配
《政府采購(gòu)法》不僅在第十三條中明確規(guī)定了各級(jí)財(cái)政部門是政府采購(gòu)的監(jiān)管部門，而且在第六十八條和六十七條中，還明確規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)各自在政府采購(gòu)活動(dòng)中的相關(guān)監(jiān)督職責(zé)。
但是，有的地方由上級(jí)統(tǒng)一出臺(tái)規(guī)定，明確政府采購(gòu)的監(jiān)督管理日常工作由公共資源交易管理辦公室或招標(biāo)投標(biāo)管理局負(fù)責(zé)，且已執(zhí)行到縣級(jí)以上政府。這種管理模式與政府采購(gòu)相關(guān)法律、法規(guī)明顯不相符，致使這些地方的法定財(cái)政監(jiān)管部門不能依法對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管，導(dǎo)致在政府采購(gòu)行為的監(jiān)督管理上出現(xiàn)了多頭監(jiān)管、錯(cuò)位監(jiān)管的混亂局面。
財(cái)政部早在2009年《關(guān)于2009年會(huì)同國(guó)家預(yù)防腐敗局開(kāi)展有關(guān)工作的報(bào)告》上就指出，"招投標(biāo)管理局"負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的監(jiān)督管理工作，不符合法律規(guī)定并與相關(guān)法律、法規(guī)相抵觸，與國(guó)家施行政府采購(gòu)制度必須實(shí)行管采分離的原則不相符。與此相同，公共資源交易管理辦公室如果不是設(shè)在財(cái)政部門，其承擔(dān)政府采購(gòu)監(jiān)督管理職責(zé)的做法也是違背國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定的。
監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系顛倒
《政府采購(gòu)法》第十六條規(guī)定"集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)"。第六十條第二款規(guī)定"采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系"。按照法律規(guī)定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民政府依法設(shè)立的非營(yíng)利性質(zhì)的事業(yè)法人，是各級(jí)人民政府依法設(shè)立的公共事業(yè)服務(wù)平臺(tái)，受采購(gòu)人委托辦理相關(guān)采購(gòu)事宜，不具有任何法定監(jiān)督、管理職能。
但是，有的地方政府，在政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)立上，卻沒(méi)有嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行設(shè)置，設(shè)立的機(jī)構(gòu)并非獨(dú)立的事業(yè)法人機(jī)構(gòu)，不僅直接隸屬于行政服務(wù)中心或招標(biāo)投標(biāo)管理局或公共資源交易管理辦公室，還賦予其有對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督、管理職能，且上述部門的領(lǐng)導(dǎo)職位，也由同級(jí)人民政府辦公室的副職兼任。因此，從表面上就給法定的監(jiān)管部門和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間，在監(jiān)督與被監(jiān)督的問(wèn)題上，形成了到底該誰(shuí)服從誰(shuí)的管理的尷尬局面，從而最終導(dǎo)致法定財(cái)政監(jiān)管部門不能依法行政，而非法定的非職能部門出現(xiàn)亂作為的現(xiàn)象。這種錯(cuò)位，導(dǎo)致"管"、"采"重新合一，將施行十多年的政府采購(gòu)制度改革"拉回原點(diǎn)"，并且為暗箱操作等腐敗行為的滋生提供了土壤。
對(duì)評(píng)審專家的監(jiān)管權(quán)錯(cuò)位
政府采購(gòu)項(xiàng)目法定的"貨物、工程和服務(wù)"三大類，其評(píng)審工作具有特殊性、專業(yè)性和權(quán)威性，項(xiàng)目極多，很多項(xiàng)目的采購(gòu)需求復(fù)雜多變，需要專業(yè)的評(píng)審專家嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行評(píng)審。
為此，財(cái)政部和監(jiān)察部根據(jù)《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定，就政府采購(gòu)評(píng)審專家的管理問(wèn)題作了具體詳細(xì)的規(guī)定，制定下發(fā)了《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》（財(cái)庫(kù)[2003]119號(hào)），辦法中細(xì)化了政府采購(gòu)評(píng)審專家的資格管理、權(quán)利和義務(wù)、管理與使用、違規(guī)處罰等相關(guān)事宜。
該辦法第四條規(guī)定："評(píng)審專家資格由財(cái)政部門管理"；第十八條規(guī)定："評(píng)審專家的管理與使用要相對(duì)分離。財(cái)政部門要建立專家?guī)炀S護(hù)管理與抽取使用相互制約的管理制度，即政府采購(gòu)專家?guī)斓木S護(hù)管理與使用抽取工作分離。"因此，政府采購(gòu)的評(píng)審專家，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門依照相關(guān)法律法規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查后，作出是否具備"評(píng)審專家"資格并準(zhǔn)許納入評(píng)審專家?guī)旃芾淼臎Q定，再交由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常抽取使用。
但是，有些地方并沒(méi)有嚴(yán)格按照律規(guī)定來(lái)加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家的監(jiān)督、管理，而是人為將法定的評(píng)審專家管理職能轉(zhuǎn)交給承擔(dān)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)職責(zé)的招投標(biāo)中心或公共資源交易中心，致使上述機(jī)構(gòu)在確定評(píng)審專家資格過(guò)程中裁量權(quán)太大而規(guī)避了必要的監(jiān)督。
這種錯(cuò)配的監(jiān)管權(quán)，大大增強(qiáng)了招標(biāo)投標(biāo)中心或公共資源交易中心在評(píng)標(biāo)活動(dòng)中的話語(yǔ)權(quán)，而且還使評(píng)審專家在評(píng)標(biāo)過(guò)程中往往聽(tīng)取采購(gòu)操作機(jī)構(gòu)相關(guān)人的話語(yǔ)或揣摩其想法進(jìn)行評(píng)審，從而導(dǎo)致評(píng)審過(guò)程流于形式，極易產(chǎn)生暗箱操作。
招標(biāo)采購(gòu)文書(shū)定稿權(quán)錯(cuò)位
按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)受采購(gòu)人委托辦理采購(gòu)操作事宜。因此，招標(biāo)采購(gòu)文件的應(yīng)當(dāng)由受委托的代理機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)和采購(gòu)項(xiàng)目的需求，依法代擬起草并送委托人確認(rèn)后再進(jìn)行采購(gòu)操作。
但是，有的地方承擔(dān)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)職能的操作機(jī)構(gòu)如招標(biāo)投標(biāo)中心或公共資源交易中心，對(duì)于采購(gòu)人已經(jīng)由采購(gòu)人領(lǐng)導(dǎo)簽字并蓋單位公章確認(rèn)的招標(biāo)采購(gòu)文件，還要按自己的意思強(qiáng)行進(jìn)行修改；同時(shí)，為了規(guī)避自己的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)已經(jīng)由采購(gòu)人確認(rèn)的招標(biāo)采購(gòu)文件，還要求其必須再送財(cái)政、紀(jì)檢、監(jiān)察等相關(guān)部門再會(huì)簽，然后再送縣（市）政府領(lǐng)導(dǎo)最后簽發(fā)。
這種權(quán)力錯(cuò)位現(xiàn)象一方面人為延長(zhǎng)了采購(gòu)周期，另一方面，如果招標(biāo)采購(gòu)文件出現(xiàn)差錯(cuò)，操作機(jī)構(gòu)可隨便把自身的責(zé)任推得一干二凈，明顯是一種又想攬權(quán)、又不愿承擔(dān)責(zé)任的做法。
糾正錯(cuò)誤 理順政采監(jiān)管關(guān)系
上述種種現(xiàn)象，都明顯違背了政府采購(gòu)法律法規(guī)的規(guī)定，不利于政府采購(gòu)事業(yè)的健康發(fā)展，必須予以改正。
筆者認(rèn)為，存在上述問(wèn)題的地方首先應(yīng)當(dāng)敢于正視問(wèn)題、糾正問(wèn)題，依照相關(guān)法律、法規(guī)理順機(jī)構(gòu)職能設(shè)置，依法明確有關(guān)部門相關(guān)監(jiān)督、管理職責(zé)。同時(shí)，這些地方應(yīng)制定相關(guān)管理辦法，完善相關(guān)管理制度，規(guī)范政府采購(gòu)監(jiān)督、管理秩序。最后，要特別注意完善干部管理制度和責(zé)任追究制度，依法管理好公共資源交易中心或者招標(biāo)投標(biāo)中心的工作人員，使其集中精力做好采購(gòu)操作相關(guān)業(yè)務(wù)，而不是錯(cuò)誤地從事越位的監(jiān)管工作。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：陳耀勝 別芝全
