“兩法”沖突：一個(gè)被過(guò)度放大的命題
http://www.scshapp.com
發(fā)布日期：2013年10月11日
——《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)系再考量
■ 趙會(huì)平
隨著政府采購(gòu)范圍拓展和規(guī)模提升，工程類(lèi)項(xiàng)目在政府采購(gòu)總體規(guī)模中占比越來(lái)越高。但在部分地區(qū)，工程類(lèi)采購(gòu)還僅僅是納入政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)范圍，游離于政府采購(gòu)體制之外，財(cái)政部門(mén)并未實(shí)施實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。對(duì)于工程類(lèi)采購(gòu)監(jiān)管乏力的現(xiàn)狀，許多人簡(jiǎn)單地歸因于《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩法”）的沖突及由此導(dǎo)致的監(jiān)管體制矛盾。那么，“兩法”關(guān)系因何而生？“兩法”沖突可否調(diào)和？實(shí)踐中的種種問(wèn)題如何有效解決？打破從現(xiàn)實(shí)矛盾出發(fā)倒追法律缺陷的原有思路，回歸從法律本位思考實(shí)踐問(wèn)題的視角，或許會(huì)有不一樣的啟示。
“兩法”沖突客觀(guān)存在
首先，在法律關(guān)系方面，“兩法”的適用對(duì)象在政府采購(gòu)工程招標(biāo)方面存在重疊交叉，具備了沖突的前提條件。
其次，“兩法”在規(guī)范內(nèi)容方面，對(duì)政府采購(gòu)工程招標(biāo)活動(dòng)中的代理機(jī)構(gòu)資格條件、行政監(jiān)管部門(mén)、評(píng)審委員會(huì)組成、中標(biāo)結(jié)果公示、投標(biāo)供應(yīng)商不足3家時(shí)的處理以及供應(yīng)商違法行為處理等方面確有不一致的規(guī)定，存在“相互打架”的現(xiàn)象。
最后，由于“兩法”規(guī)則的不同，對(duì)政府采購(gòu)工程招標(biāo)中的同一事項(xiàng)，如果在處理中分別適用《政府采購(gòu)法》或者《招標(biāo)投標(biāo)法》的相應(yīng)規(guī)定，客觀(guān)上可能導(dǎo)致不同的法律后果。由此可見(jiàn)，在政府采購(gòu)工程招標(biāo)領(lǐng)域，“兩法”關(guān)系符合法律沖突的基本條件，法律沖突客觀(guān)存在。
“兩法”不可相互替代
從政府采購(gòu)工程招標(biāo)流程看，一方面，政府采購(gòu)活動(dòng)始于采購(gòu)預(yù)算的編制，止于采購(gòu)資金的支付。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第2條的規(guī)定，包括以招標(biāo)方式實(shí)施的所有政府采購(gòu)工程，其預(yù)算編制、采購(gòu)組織、采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)管、采購(gòu)政策執(zhí)行、采購(gòu)合同簽訂和資金支付等全流程，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《政府采購(gòu)法》的各項(xiàng)規(guī)定。另一方面，招標(biāo)投標(biāo)流程只是采購(gòu)流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，始于招標(biāo)文件的制作，止于中標(biāo)供應(yīng)商的確定。因?yàn)椤墩少?gòu)法》本身沒(méi)有具體規(guī)定政府采購(gòu)工程招標(biāo)投標(biāo)的行為模式，而是通過(guò)準(zhǔn)用性法律規(guī)范（即《政府采購(gòu)法》第4條“政府采購(gòu)工作進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”），使《招標(biāo)投標(biāo)法》在操作程序上成為《政府采購(gòu)法》的必要補(bǔ)充。
從法律規(guī)范的具體內(nèi)容看，基于立法的價(jià)值取向，《招標(biāo)投標(biāo)法》確立的招標(biāo)投標(biāo)制度，規(guī)定了詳細(xì)的招標(biāo)投標(biāo)程序，為政府采購(gòu)工程招標(biāo)提供具體操作規(guī)范，有利于保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)順利進(jìn)行，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，主要強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)效益。除追求上述經(jīng)濟(jì)目標(biāo)外，作為公共財(cái)政支出管理的重要手段，以《政府采購(gòu)法》為法律基礎(chǔ)確立的政府采購(gòu)制度，還要考慮政府采購(gòu)的社會(huì)效益，擔(dān)負(fù)著加強(qiáng)財(cái)政資金管理、規(guī)范采購(gòu)人行為、促進(jìn)廉政建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)等政策目標(biāo)的政策功能。工程采購(gòu)作為政府采購(gòu)的重要組成部分，其采購(gòu)主體和資金來(lái)源不同于一般的社會(huì)工程，必須貫徹政府采購(gòu)政策功能的各項(xiàng)要求，這是《招標(biāo)投標(biāo)法》無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。在政策目標(biāo)和社會(huì)效益方面，《政府采購(gòu)法》彌補(bǔ)了《招標(biāo)投標(biāo)法》的不足。
因此，在政府采購(gòu)工程招標(biāo)領(lǐng)域，“兩法”的作用不可分割或替代：離開(kāi)《政府采購(gòu)法》，政府采購(gòu)工程招標(biāo)的整個(gè)流程將失去基本的法律依據(jù)和政策導(dǎo)向；離開(kāi)《招標(biāo)投標(biāo)法》，政府采購(gòu)工程的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)將因缺乏程序規(guī)則而無(wú)法實(shí)施。但同時(shí)需要澄清的是，不能據(jù)此認(rèn)為《政府采購(gòu)法》是實(shí)體法、《招標(biāo)投標(biāo)法》是程序法、后者應(yīng)為前者的順利實(shí)施提供程序保障，因?yàn)椤皟煞ā弊鳛榻?jīng)濟(jì)法部門(mén)不同的法律規(guī)范，都具有經(jīng)濟(jì)法公私交融、實(shí)體與程序相結(jié)合的基本特征，分別獨(dú)立地調(diào)整國(guó)家干預(yù)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的法律關(guān)系，既規(guī)范平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系，又規(guī)范國(guó)家行政管理過(guò)程中產(chǎn)生的行政法律關(guān)系，“兩法”在各自調(diào)整范圍內(nèi)發(fā)揮作用并相互補(bǔ)充、缺一不可。
若干實(shí)踐問(wèn)題的解決
“兩法”沖突客觀(guān)存在，但這種沖突是局部而非全面沖突，范圍上僅僅存在于政府采購(gòu)工程招標(biāo)領(lǐng)域，操作流程上主要集中于工程采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)。在法律適用層面，“兩法”關(guān)系的主要方面是互補(bǔ)而非沖突?；谶@一結(jié)論，避免將“兩法”沖突過(guò)度放大，分析政府采購(gòu)工程招標(biāo)實(shí)踐中的一些難點(diǎn)問(wèn)題，似乎更容易找到答案。
（一）對(duì)政府采購(gòu)工程招標(biāo)應(yīng)依法實(shí)施政府采購(gòu)監(jiān)管
實(shí)踐中，大量政府采購(gòu)工程項(xiàng)目?jī)H僅納入政府采購(gòu)規(guī)模統(tǒng)計(jì)的范圍，財(cái)政部門(mén)對(duì)工程項(xiàng)目監(jiān)管缺位的現(xiàn)象比較普遍。原因在于，有些地方財(cái)政部門(mén)與招投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)之間達(dá)成一種默契：財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以下的政府采購(gòu)工程，規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以上工程采購(gòu)由其他行政監(jiān)督部門(mén)實(shí)施行政監(jiān)管。這種部門(mén)之間的行政職權(quán)妥協(xié)，貌似保持了一種平衡，“井水不犯河水”，實(shí)質(zhì)是對(duì)《政府采購(gòu)法》在工程采購(gòu)領(lǐng)域適用效力的架空，也是將“兩法”沖突過(guò)度放大的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。因此，首先必須明確財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)的法定監(jiān)管部門(mén)，依法對(duì)政府采購(gòu)工程實(shí)施監(jiān)督管理有法有據(jù)，這既是財(cái)政部門(mén)的行政權(quán)力也是法律義務(wù)，涵蓋政府采購(gòu)預(yù)算編制、招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、資金支付全過(guò)程。
財(cái)政部門(mén)迫切需要《政府采購(gòu)法》為依據(jù)、以工程資金管理為抓手，通過(guò)整合部門(mén)內(nèi)部工程采購(gòu)資金預(yù)算和支付、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理等職權(quán)形成監(jiān)管合力，最終將政府采購(gòu)工程招標(biāo)納入政府采購(gòu)的籠子。
（二）政府采購(gòu)工程招標(biāo)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)應(yīng)符合雙重要求
政府采購(gòu)工程招標(biāo)是“兩法”共同適用對(duì)象、同時(shí)接受“兩法”調(diào)整，既要執(zhí)行《政府采購(gòu)法》的總體要求，又要遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》的程序規(guī)定。因此，政府采購(gòu)工程招標(biāo)的組織實(shí)施主體，理應(yīng)同時(shí)掌握“兩法”的有關(guān)內(nèi)容?！皟煞ā睂?duì)代理機(jī)構(gòu)分別提出了不同的資格條件，而取得兩種資格條件的實(shí)質(zhì)要求特別是專(zhuān)業(yè)知識(shí)標(biāo)準(zhǔn)并不相同、不可替代，代理機(jī)構(gòu)同時(shí)具備招標(biāo)代理資格和政府采購(gòu)代理資格，正是“兩法”互補(bǔ)關(guān)系的要求和具體體現(xiàn)。
實(shí)際工作中，需要進(jìn)一步明確法律要求，完善有關(guān)制度，將取得政府采購(gòu)代理資格作為社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理政府采購(gòu)工作招標(biāo)項(xiàng)目的基本要求，并加強(qiáng)其業(yè)務(wù)監(jiān)管，以促進(jìn)《政府采購(gòu)法》各項(xiàng)規(guī)定在政府采購(gòu)工程領(lǐng)域的貫徹。
（三）工程類(lèi)政府采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行分散采購(gòu)管理
近年來(lái)，有些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)呼吁有關(guān)部門(mén)準(zhǔn)許其進(jìn)入工程招標(biāo)代理市場(chǎng)，也有財(cái)政部門(mén)將工程類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目納入集中采購(gòu)目錄管理，這些想法和做法從加強(qiáng)政府采購(gòu)工程招標(biāo)項(xiàng)目監(jiān)管的角度有其合理性和正當(dāng)性，但缺乏法律支撐，甚至加劇“兩法”沖突，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)際執(zhí)行的尷尬。
《政府采購(gòu)法》第16條明確：“設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。”《招標(biāo)投標(biāo)法》第14條規(guī)定：“招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系?！鼻罢邚?qiáng)調(diào)集中采購(gòu)機(jī)關(guān)由政府設(shè)立，后者強(qiáng)調(diào)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不得隸屬于行政機(jī)關(guān)，“兩法”的要求正好相反。由此可見(jiàn)，政府依法設(shè)立的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在法律上已經(jīng)完全被禁止取得招標(biāo)代理的資格，進(jìn)一步說(shuō)就是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不能代理工程招標(biāo)項(xiàng)目。同時(shí)，《政府采購(gòu)法》第18條規(guī)定：“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)?！惫こ滩少?gòu)項(xiàng)目納入集中采購(gòu)目錄之后，依《政府采購(gòu)法》必須由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，而依《招標(biāo)投標(biāo)法》集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不能代理工程招標(biāo)項(xiàng)目，其結(jié)果必然導(dǎo)致當(dāng)事人違法：采購(gòu)人依照《招標(biāo)投標(biāo)法》將項(xiàng)目委托工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)代理，違反《政府采購(gòu)法》；或者集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)依照《政府采購(gòu)法》接受委托代理工程招標(biāo)項(xiàng)目，違反《招標(biāo)投標(biāo)法》。
面對(duì)“兩法”有關(guān)規(guī)定不一致的現(xiàn)實(shí)，科學(xué)的做法不是從本部門(mén)利益出發(fā)采取措施加劇法律沖突，而是選擇一種務(wù)實(shí)的制度有效減輕或者化解業(yè)已存在的沖突。在現(xiàn)有法律框架下，財(cái)政部門(mén)將工程類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目作為分散采購(gòu)管理，采購(gòu)人可以自行組織招標(biāo)采購(gòu)或者委托具有政府采購(gòu)代理資格和招標(biāo)代理資格的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，使政府采購(gòu)工程招標(biāo)活動(dòng)同時(shí)符合“兩法”的要求，避免集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)違法代理工程采購(gòu)項(xiàng)目，不失為一種更加合理的選擇。
（四）依行政法一般原則處理政府采購(gòu)工程招標(biāo)多頭監(jiān)管
公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用，是“兩法”共同強(qiáng)調(diào)的基本原則。為保證這些原則貫徹到招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，“兩法”分別規(guī)定了招標(biāo)采購(gòu)當(dāng)事人的違法情形和法律責(zé)任，當(dāng)事人在政府采購(gòu)工程招標(biāo)活動(dòng)中的同一違法行為可能同時(shí)違反“兩法”的規(guī)定，產(chǎn)生“多頭監(jiān)管”的問(wèn)題。
如政府采購(gòu)工程招標(biāo)活動(dòng)中，對(duì)于供應(yīng)商（投標(biāo)人）提供虛假材料謀取中標(biāo)的，“兩法”規(guī)定的處罰種類(lèi)不盡一致。此種情況下，財(cái)政部門(mén)可根據(jù)《政府采購(gòu)法》依法處理，招投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)也可根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》依法處理，但應(yīng)遵守行政處罰一事不再罰原則。
由此可見(jiàn)，財(cái)政部門(mén)和招投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)共同配合，綜合運(yùn)用各自法律依據(jù)加強(qiáng)監(jiān)管，同樣能產(chǎn)生互補(bǔ)作用，無(wú)疑有利于共同維護(hù)政府采購(gòu)工程招標(biāo)的規(guī)范有序。
（作者單位：江蘇省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
■ 趙會(huì)平
隨著政府采購(gòu)范圍拓展和規(guī)模提升，工程類(lèi)項(xiàng)目在政府采購(gòu)總體規(guī)模中占比越來(lái)越高。但在部分地區(qū)，工程類(lèi)采購(gòu)還僅僅是納入政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)范圍，游離于政府采購(gòu)體制之外，財(cái)政部門(mén)并未實(shí)施實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。對(duì)于工程類(lèi)采購(gòu)監(jiān)管乏力的現(xiàn)狀，許多人簡(jiǎn)單地歸因于《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩法”）的沖突及由此導(dǎo)致的監(jiān)管體制矛盾。那么，“兩法”關(guān)系因何而生？“兩法”沖突可否調(diào)和？實(shí)踐中的種種問(wèn)題如何有效解決？打破從現(xiàn)實(shí)矛盾出發(fā)倒追法律缺陷的原有思路，回歸從法律本位思考實(shí)踐問(wèn)題的視角，或許會(huì)有不一樣的啟示。
“兩法”沖突客觀(guān)存在
首先，在法律關(guān)系方面，“兩法”的適用對(duì)象在政府采購(gòu)工程招標(biāo)方面存在重疊交叉，具備了沖突的前提條件。
其次，“兩法”在規(guī)范內(nèi)容方面，對(duì)政府采購(gòu)工程招標(biāo)活動(dòng)中的代理機(jī)構(gòu)資格條件、行政監(jiān)管部門(mén)、評(píng)審委員會(huì)組成、中標(biāo)結(jié)果公示、投標(biāo)供應(yīng)商不足3家時(shí)的處理以及供應(yīng)商違法行為處理等方面確有不一致的規(guī)定，存在“相互打架”的現(xiàn)象。
最后，由于“兩法”規(guī)則的不同，對(duì)政府采購(gòu)工程招標(biāo)中的同一事項(xiàng)，如果在處理中分別適用《政府采購(gòu)法》或者《招標(biāo)投標(biāo)法》的相應(yīng)規(guī)定，客觀(guān)上可能導(dǎo)致不同的法律后果。由此可見(jiàn)，在政府采購(gòu)工程招標(biāo)領(lǐng)域，“兩法”關(guān)系符合法律沖突的基本條件，法律沖突客觀(guān)存在。
“兩法”不可相互替代
從政府采購(gòu)工程招標(biāo)流程看，一方面，政府采購(gòu)活動(dòng)始于采購(gòu)預(yù)算的編制，止于采購(gòu)資金的支付。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第2條的規(guī)定，包括以招標(biāo)方式實(shí)施的所有政府采購(gòu)工程，其預(yù)算編制、采購(gòu)組織、采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)管、采購(gòu)政策執(zhí)行、采購(gòu)合同簽訂和資金支付等全流程，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《政府采購(gòu)法》的各項(xiàng)規(guī)定。另一方面，招標(biāo)投標(biāo)流程只是采購(gòu)流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，始于招標(biāo)文件的制作，止于中標(biāo)供應(yīng)商的確定。因?yàn)椤墩少?gòu)法》本身沒(méi)有具體規(guī)定政府采購(gòu)工程招標(biāo)投標(biāo)的行為模式，而是通過(guò)準(zhǔn)用性法律規(guī)范（即《政府采購(gòu)法》第4條“政府采購(gòu)工作進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”），使《招標(biāo)投標(biāo)法》在操作程序上成為《政府采購(gòu)法》的必要補(bǔ)充。
從法律規(guī)范的具體內(nèi)容看，基于立法的價(jià)值取向，《招標(biāo)投標(biāo)法》確立的招標(biāo)投標(biāo)制度，規(guī)定了詳細(xì)的招標(biāo)投標(biāo)程序，為政府采購(gòu)工程招標(biāo)提供具體操作規(guī)范，有利于保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)順利進(jìn)行，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，主要強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)效益。除追求上述經(jīng)濟(jì)目標(biāo)外，作為公共財(cái)政支出管理的重要手段，以《政府采購(gòu)法》為法律基礎(chǔ)確立的政府采購(gòu)制度，還要考慮政府采購(gòu)的社會(huì)效益，擔(dān)負(fù)著加強(qiáng)財(cái)政資金管理、規(guī)范采購(gòu)人行為、促進(jìn)廉政建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)等政策目標(biāo)的政策功能。工程采購(gòu)作為政府采購(gòu)的重要組成部分，其采購(gòu)主體和資金來(lái)源不同于一般的社會(huì)工程，必須貫徹政府采購(gòu)政策功能的各項(xiàng)要求，這是《招標(biāo)投標(biāo)法》無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。在政策目標(biāo)和社會(huì)效益方面，《政府采購(gòu)法》彌補(bǔ)了《招標(biāo)投標(biāo)法》的不足。
因此，在政府采購(gòu)工程招標(biāo)領(lǐng)域，“兩法”的作用不可分割或替代：離開(kāi)《政府采購(gòu)法》，政府采購(gòu)工程招標(biāo)的整個(gè)流程將失去基本的法律依據(jù)和政策導(dǎo)向；離開(kāi)《招標(biāo)投標(biāo)法》，政府采購(gòu)工程的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)將因缺乏程序規(guī)則而無(wú)法實(shí)施。但同時(shí)需要澄清的是，不能據(jù)此認(rèn)為《政府采購(gòu)法》是實(shí)體法、《招標(biāo)投標(biāo)法》是程序法、后者應(yīng)為前者的順利實(shí)施提供程序保障，因?yàn)椤皟煞ā弊鳛榻?jīng)濟(jì)法部門(mén)不同的法律規(guī)范，都具有經(jīng)濟(jì)法公私交融、實(shí)體與程序相結(jié)合的基本特征，分別獨(dú)立地調(diào)整國(guó)家干預(yù)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的法律關(guān)系，既規(guī)范平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系，又規(guī)范國(guó)家行政管理過(guò)程中產(chǎn)生的行政法律關(guān)系，“兩法”在各自調(diào)整范圍內(nèi)發(fā)揮作用并相互補(bǔ)充、缺一不可。
若干實(shí)踐問(wèn)題的解決
“兩法”沖突客觀(guān)存在，但這種沖突是局部而非全面沖突，范圍上僅僅存在于政府采購(gòu)工程招標(biāo)領(lǐng)域，操作流程上主要集中于工程采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)。在法律適用層面，“兩法”關(guān)系的主要方面是互補(bǔ)而非沖突?；谶@一結(jié)論，避免將“兩法”沖突過(guò)度放大，分析政府采購(gòu)工程招標(biāo)實(shí)踐中的一些難點(diǎn)問(wèn)題，似乎更容易找到答案。
（一）對(duì)政府采購(gòu)工程招標(biāo)應(yīng)依法實(shí)施政府采購(gòu)監(jiān)管
實(shí)踐中，大量政府采購(gòu)工程項(xiàng)目?jī)H僅納入政府采購(gòu)規(guī)模統(tǒng)計(jì)的范圍，財(cái)政部門(mén)對(duì)工程項(xiàng)目監(jiān)管缺位的現(xiàn)象比較普遍。原因在于，有些地方財(cái)政部門(mén)與招投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)之間達(dá)成一種默契：財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以下的政府采購(gòu)工程，規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以上工程采購(gòu)由其他行政監(jiān)督部門(mén)實(shí)施行政監(jiān)管。這種部門(mén)之間的行政職權(quán)妥協(xié)，貌似保持了一種平衡，“井水不犯河水”，實(shí)質(zhì)是對(duì)《政府采購(gòu)法》在工程采購(gòu)領(lǐng)域適用效力的架空，也是將“兩法”沖突過(guò)度放大的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。因此，首先必須明確財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)的法定監(jiān)管部門(mén)，依法對(duì)政府采購(gòu)工程實(shí)施監(jiān)督管理有法有據(jù)，這既是財(cái)政部門(mén)的行政權(quán)力也是法律義務(wù)，涵蓋政府采購(gòu)預(yù)算編制、招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、資金支付全過(guò)程。
財(cái)政部門(mén)迫切需要《政府采購(gòu)法》為依據(jù)、以工程資金管理為抓手，通過(guò)整合部門(mén)內(nèi)部工程采購(gòu)資金預(yù)算和支付、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理等職權(quán)形成監(jiān)管合力，最終將政府采購(gòu)工程招標(biāo)納入政府采購(gòu)的籠子。
（二）政府采購(gòu)工程招標(biāo)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)應(yīng)符合雙重要求
政府采購(gòu)工程招標(biāo)是“兩法”共同適用對(duì)象、同時(shí)接受“兩法”調(diào)整，既要執(zhí)行《政府采購(gòu)法》的總體要求，又要遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》的程序規(guī)定。因此，政府采購(gòu)工程招標(biāo)的組織實(shí)施主體，理應(yīng)同時(shí)掌握“兩法”的有關(guān)內(nèi)容?！皟煞ā睂?duì)代理機(jī)構(gòu)分別提出了不同的資格條件，而取得兩種資格條件的實(shí)質(zhì)要求特別是專(zhuān)業(yè)知識(shí)標(biāo)準(zhǔn)并不相同、不可替代，代理機(jī)構(gòu)同時(shí)具備招標(biāo)代理資格和政府采購(gòu)代理資格，正是“兩法”互補(bǔ)關(guān)系的要求和具體體現(xiàn)。
實(shí)際工作中，需要進(jìn)一步明確法律要求，完善有關(guān)制度，將取得政府采購(gòu)代理資格作為社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理政府采購(gòu)工作招標(biāo)項(xiàng)目的基本要求，并加強(qiáng)其業(yè)務(wù)監(jiān)管，以促進(jìn)《政府采購(gòu)法》各項(xiàng)規(guī)定在政府采購(gòu)工程領(lǐng)域的貫徹。
（三）工程類(lèi)政府采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行分散采購(gòu)管理
近年來(lái)，有些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)呼吁有關(guān)部門(mén)準(zhǔn)許其進(jìn)入工程招標(biāo)代理市場(chǎng)，也有財(cái)政部門(mén)將工程類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目納入集中采購(gòu)目錄管理，這些想法和做法從加強(qiáng)政府采購(gòu)工程招標(biāo)項(xiàng)目監(jiān)管的角度有其合理性和正當(dāng)性，但缺乏法律支撐，甚至加劇“兩法”沖突，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)際執(zhí)行的尷尬。
《政府采購(gòu)法》第16條明確：“設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。”《招標(biāo)投標(biāo)法》第14條規(guī)定：“招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系?！鼻罢邚?qiáng)調(diào)集中采購(gòu)機(jī)關(guān)由政府設(shè)立，后者強(qiáng)調(diào)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不得隸屬于行政機(jī)關(guān)，“兩法”的要求正好相反。由此可見(jiàn)，政府依法設(shè)立的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在法律上已經(jīng)完全被禁止取得招標(biāo)代理的資格，進(jìn)一步說(shuō)就是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不能代理工程招標(biāo)項(xiàng)目。同時(shí)，《政府采購(gòu)法》第18條規(guī)定：“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)?！惫こ滩少?gòu)項(xiàng)目納入集中采購(gòu)目錄之后，依《政府采購(gòu)法》必須由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，而依《招標(biāo)投標(biāo)法》集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不能代理工程招標(biāo)項(xiàng)目，其結(jié)果必然導(dǎo)致當(dāng)事人違法：采購(gòu)人依照《招標(biāo)投標(biāo)法》將項(xiàng)目委托工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)代理，違反《政府采購(gòu)法》；或者集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)依照《政府采購(gòu)法》接受委托代理工程招標(biāo)項(xiàng)目，違反《招標(biāo)投標(biāo)法》。
面對(duì)“兩法”有關(guān)規(guī)定不一致的現(xiàn)實(shí)，科學(xué)的做法不是從本部門(mén)利益出發(fā)采取措施加劇法律沖突，而是選擇一種務(wù)實(shí)的制度有效減輕或者化解業(yè)已存在的沖突。在現(xiàn)有法律框架下，財(cái)政部門(mén)將工程類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目作為分散采購(gòu)管理，采購(gòu)人可以自行組織招標(biāo)采購(gòu)或者委托具有政府采購(gòu)代理資格和招標(biāo)代理資格的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，使政府采購(gòu)工程招標(biāo)活動(dòng)同時(shí)符合“兩法”的要求，避免集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)違法代理工程采購(gòu)項(xiàng)目，不失為一種更加合理的選擇。
（四）依行政法一般原則處理政府采購(gòu)工程招標(biāo)多頭監(jiān)管
公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用，是“兩法”共同強(qiáng)調(diào)的基本原則。為保證這些原則貫徹到招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，“兩法”分別規(guī)定了招標(biāo)采購(gòu)當(dāng)事人的違法情形和法律責(zé)任，當(dāng)事人在政府采購(gòu)工程招標(biāo)活動(dòng)中的同一違法行為可能同時(shí)違反“兩法”的規(guī)定，產(chǎn)生“多頭監(jiān)管”的問(wèn)題。
如政府采購(gòu)工程招標(biāo)活動(dòng)中，對(duì)于供應(yīng)商（投標(biāo)人）提供虛假材料謀取中標(biāo)的，“兩法”規(guī)定的處罰種類(lèi)不盡一致。此種情況下，財(cái)政部門(mén)可根據(jù)《政府采購(gòu)法》依法處理，招投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)也可根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》依法處理，但應(yīng)遵守行政處罰一事不再罰原則。
由此可見(jiàn)，財(cái)政部門(mén)和招投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)共同配合，綜合運(yùn)用各自法律依據(jù)加強(qiáng)監(jiān)管，同樣能產(chǎn)生互補(bǔ)作用，無(wú)疑有利于共同維護(hù)政府采購(gòu)工程招標(biāo)的規(guī)范有序。
（作者單位：江蘇省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
