從國際視角看政府購買服務(wù)
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發(fā)布日期：2013年10月11日
■ 賈西津
政府購買公共服務(wù)，是將公共財政支出范圍內(nèi)的公共服務(wù)外包給社會主體，以契約形式來完成服務(wù)提供。這種政府外包公共服務(wù)的方式，在國際上大規(guī)模興起于20世紀(jì)80年代后，目前已經(jīng)開展得較為普遍。對于我國即將大力推行的公共服務(wù)購買，應(yīng)當(dāng)了解這種機制的目的、方式、限度和可能出現(xiàn)的問題。
第一，為什么會出現(xiàn)公共服務(wù)購買？公共服務(wù)購買是在福利國家危機尤其財政危機的背景下發(fā)生的，是作為應(yīng)對危機而展開的一種政府改革策略。如美國較早建立了政府采購制度，而將政府采購制度覆蓋到公共服務(wù)卻不過三四十年的歷史。
政府購買公共服務(wù)的目的是引入市場及社會機制，通過兩個優(yōu)勢改善公共財政的服務(wù)績效：效率、專業(yè)化。
第二，政府怎么購買公共服務(wù)？大多數(shù)公共服務(wù)都可以購買，其中弱勢群體福利更是國際社會普遍集中的領(lǐng)域，而非營利性的社會組織成為社會福利的重要提供者。如在英國，公共服務(wù)購買項目覆蓋兒童福利、青年幫助、流浪救助、老兵服務(wù)、戒毒、犯罪預(yù)防、貧困社區(qū)、交通、健康服務(wù)等多領(lǐng)域；阿爾巴尼亞的社會組織服務(wù)則集中在與兒童、婦女、青年相關(guān)的項目上。
與歷史悠久的貨物或工程的政府采購相比，向社會組織購買公共服務(wù)要復(fù)雜得多，主要由于兩方面原因：一是公共服務(wù)缺乏市場指標(biāo)，難以度量；二是社會組織的服務(wù)個性化強，服務(wù)效果難以統(tǒng)一評測。在這種情況下，法律制度框架設(shè)計就顯得更加重要。
幾乎所有開展購買公共服務(wù)的國家都有國家層面上的相關(guān)立法，由于公共服務(wù)的提供主體是地方政府，絕大多數(shù)國家還有相關(guān)的地方立法。國家與地方政策的關(guān)系各國不同，如1998年時任英國首相布萊爾簽署的《政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱《關(guān)系協(xié)定》）是作為全國政策推行，地方政府隨后依該原則制定地方《關(guān)系協(xié)定》；而美國各州的立法情況非常多樣，同時聯(lián)邦的采購政策辦公室設(shè)在預(yù)算管理辦公室之內(nèi)。
公開競標(biāo)是購買流程的慣例。有些國家有強制性招標(biāo)要求，如英國政府1990年的《公共醫(yī)療和社區(qū)關(guān)懷法》明確規(guī)定，中央政府撥付的特殊款項的85%必須以競爭招標(biāo)的方式向私營或非政府組織購買服務(wù)。不過在加拿大，正式招投標(biāo)并非最主要的方式，政府也經(jīng)常采用直接向社會組織提供項目的方法。
結(jié)果監(jiān)管還是過程控制，是兩種有張力的思路。前者給予社會組織充分自主性，最有利于其優(yōu)勢的發(fā)揮；后者使得政府對服務(wù)過程有所把握，但可能會以成本提高及官僚化為代價。例如，美國北卡羅來納州的政府合同就直接依據(jù)結(jié)果給付；而佛羅里達(dá)州的政府合同除結(jié)果目標(biāo)外包含了更多的特定運行指標(biāo)。
第三，政府購買解決和不能解決什么？政府購買主要解決的是公共財政的效率，但國際上對購買的副作用已有反思。購買本身并不能解決腐敗問題，合同監(jiān)管甚至比對政府的監(jiān)管更為困難，如何防止公共資源濫用是一個重要課題；同時，如果財政資源主導(dǎo)性過強，會導(dǎo)致社會組織官僚化、行政依附，削弱其宗旨引領(lǐng)和社會部門活力。
最后應(yīng)注意到，在最早掀起購買改革的發(fā)達(dá)國家，它還伴隨著政府權(quán)力向社區(qū)及地方轉(zhuǎn)移的趨勢，如英、美、加拿大、新西蘭。而其后引入的發(fā)展中及轉(zhuǎn)型國家經(jīng)驗有所不同。如有的國家的社會組織作用非常有限，其購買與通常的地方政府主導(dǎo)情況相反，是國家行為，地方政府反而沒有外包服務(wù)；另外，在一些習(xí)慣于政府主導(dǎo)的社會，發(fā)展基于合同的、供方市場的方式存在困難，雖然預(yù)算法案規(guī)定了購買服務(wù)，地方政府并未在理念上接受新的責(zé)權(quán)模式，并懷疑社會組織能力，而社會組織也寧愿選擇傳統(tǒng)撥款方式，其購買效果不盡如人意。這說明發(fā)展政府購買公共服務(wù)，不僅是建立合同形式的問題，深層體現(xiàn)的是政府的職能定位、權(quán)力邊界，以及政府與社會之間的關(guān)系。
（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院非政府管理研究所）
來源：中國政府采購報
政府購買公共服務(wù)，是將公共財政支出范圍內(nèi)的公共服務(wù)外包給社會主體，以契約形式來完成服務(wù)提供。這種政府外包公共服務(wù)的方式，在國際上大規(guī)模興起于20世紀(jì)80年代后，目前已經(jīng)開展得較為普遍。對于我國即將大力推行的公共服務(wù)購買，應(yīng)當(dāng)了解這種機制的目的、方式、限度和可能出現(xiàn)的問題。
第一，為什么會出現(xiàn)公共服務(wù)購買？公共服務(wù)購買是在福利國家危機尤其財政危機的背景下發(fā)生的，是作為應(yīng)對危機而展開的一種政府改革策略。如美國較早建立了政府采購制度，而將政府采購制度覆蓋到公共服務(wù)卻不過三四十年的歷史。
政府購買公共服務(wù)的目的是引入市場及社會機制，通過兩個優(yōu)勢改善公共財政的服務(wù)績效：效率、專業(yè)化。
第二，政府怎么購買公共服務(wù)？大多數(shù)公共服務(wù)都可以購買，其中弱勢群體福利更是國際社會普遍集中的領(lǐng)域，而非營利性的社會組織成為社會福利的重要提供者。如在英國，公共服務(wù)購買項目覆蓋兒童福利、青年幫助、流浪救助、老兵服務(wù)、戒毒、犯罪預(yù)防、貧困社區(qū)、交通、健康服務(wù)等多領(lǐng)域；阿爾巴尼亞的社會組織服務(wù)則集中在與兒童、婦女、青年相關(guān)的項目上。
與歷史悠久的貨物或工程的政府采購相比，向社會組織購買公共服務(wù)要復(fù)雜得多，主要由于兩方面原因：一是公共服務(wù)缺乏市場指標(biāo)，難以度量；二是社會組織的服務(wù)個性化強，服務(wù)效果難以統(tǒng)一評測。在這種情況下，法律制度框架設(shè)計就顯得更加重要。
幾乎所有開展購買公共服務(wù)的國家都有國家層面上的相關(guān)立法，由于公共服務(wù)的提供主體是地方政府，絕大多數(shù)國家還有相關(guān)的地方立法。國家與地方政策的關(guān)系各國不同，如1998年時任英國首相布萊爾簽署的《政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱《關(guān)系協(xié)定》）是作為全國政策推行，地方政府隨后依該原則制定地方《關(guān)系協(xié)定》；而美國各州的立法情況非常多樣，同時聯(lián)邦的采購政策辦公室設(shè)在預(yù)算管理辦公室之內(nèi)。
公開競標(biāo)是購買流程的慣例。有些國家有強制性招標(biāo)要求，如英國政府1990年的《公共醫(yī)療和社區(qū)關(guān)懷法》明確規(guī)定，中央政府撥付的特殊款項的85%必須以競爭招標(biāo)的方式向私營或非政府組織購買服務(wù)。不過在加拿大，正式招投標(biāo)并非最主要的方式，政府也經(jīng)常采用直接向社會組織提供項目的方法。
結(jié)果監(jiān)管還是過程控制，是兩種有張力的思路。前者給予社會組織充分自主性，最有利于其優(yōu)勢的發(fā)揮；后者使得政府對服務(wù)過程有所把握，但可能會以成本提高及官僚化為代價。例如，美國北卡羅來納州的政府合同就直接依據(jù)結(jié)果給付；而佛羅里達(dá)州的政府合同除結(jié)果目標(biāo)外包含了更多的特定運行指標(biāo)。
第三，政府購買解決和不能解決什么？政府購買主要解決的是公共財政的效率，但國際上對購買的副作用已有反思。購買本身并不能解決腐敗問題，合同監(jiān)管甚至比對政府的監(jiān)管更為困難，如何防止公共資源濫用是一個重要課題；同時，如果財政資源主導(dǎo)性過強，會導(dǎo)致社會組織官僚化、行政依附，削弱其宗旨引領(lǐng)和社會部門活力。
最后應(yīng)注意到，在最早掀起購買改革的發(fā)達(dá)國家，它還伴隨著政府權(quán)力向社區(qū)及地方轉(zhuǎn)移的趨勢，如英、美、加拿大、新西蘭。而其后引入的發(fā)展中及轉(zhuǎn)型國家經(jīng)驗有所不同。如有的國家的社會組織作用非常有限，其購買與通常的地方政府主導(dǎo)情況相反，是國家行為，地方政府反而沒有外包服務(wù)；另外，在一些習(xí)慣于政府主導(dǎo)的社會，發(fā)展基于合同的、供方市場的方式存在困難，雖然預(yù)算法案規(guī)定了購買服務(wù)，地方政府并未在理念上接受新的責(zé)權(quán)模式，并懷疑社會組織能力，而社會組織也寧愿選擇傳統(tǒng)撥款方式，其購買效果不盡如人意。這說明發(fā)展政府購買公共服務(wù)，不僅是建立合同形式的問題，深層體現(xiàn)的是政府的職能定位、權(quán)力邊界，以及政府與社會之間的關(guān)系。
（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院非政府管理研究所）
來源：中國政府采購報
