長期以來，公共服務(wù)能力不足一直是經(jīng)濟社會發(fā)展中的“短板”。近日，國務(wù)院辦公廳正式公布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，要求推進政府向社會力量購買公共服務(wù)，明確將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)等承擔，這意味著政府向社會力量購買服務(wù)邁向制度化。
1、什么能買，什么不能買？
政府向社會力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。政府購買公共服務(wù)改變了公共服務(wù)提供的形式，但政府依然要為公共服務(wù)的提供承擔最終責任。
日前，湖南省邵東縣綜治辦與邵東縣保安服務(wù)有限責任公司簽訂了《夜間治安巡邏協(xié)議書》，將縣城城區(qū)夜間治安防控承包給了保安公司。這在當?shù)匾馉幾h，并引發(fā)了關(guān)于把治安外包是否妥當?shù)挠懻摗?
如今，公共服務(wù)購買模式已是大勢所趨，政府也由公共服務(wù)的直接提供者向公共資源協(xié)調(diào)者的角色轉(zhuǎn)變。而擺在這個協(xié)調(diào)者面前的第一個問題是：“究竟什么樣的公共服務(wù)可以購買，什么樣的不能？”
“之所以引起爭議，一方面是公共服務(wù)購買的范圍缺乏制度上的厘清和規(guī)范，另一方面是人們擔心治安外包會導致公權(quán)力濫用?！鼻迦A大學公共管理學院教授王名表示，2003年，《政府采購法》正式實施，但在采購范圍中，對于服務(wù)的理解僅限于政府自身運作的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)并沒有被列入采購范圍。這讓有心購買公共服務(wù)的一些地方政府無所適從。但一些肩負繁重社會管理和服務(wù)職能的基層政府有強烈的服務(wù)外包意愿，所以它們購買公共服務(wù)的實踐是被“逼”出來的。
深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道就是一個案例。
過去的西鄉(xiāng)，由于轄區(qū)大、流動人口多，加上管理人員缺乏，導致政府執(zhí)法成本高，效率不高，社區(qū)臟亂差，百姓不滿意。無奈之下，西鄉(xiāng)街道政府“被迫”轉(zhuǎn)變思路，向物業(yè)公司購買服務(wù)，委托他們代行城市管理服務(wù)職能。在預算不變的情況下，多了四倍人工，涵蓋五種職能，市民滿意度上升到91%。
雖然成功邁出了第一步，但西鄉(xiāng)在公共服務(wù)購買上仍然小心翼翼。遍布街道的巡查員都知道，自己的權(quán)力就是“提醒、告知或者勸阻”，并沒有執(zhí)法權(quán)。
“執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、立法權(quán)這些權(quán)力不能外包已經(jīng)成為共識?！蓖趺嬖V記者，“政府應‘先易后難’地放開，比如在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、文化服務(wù)、保健服務(wù)等方面，可以率先放開，在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等層面逐漸放開。但一定要有具體時間表，不能模糊，一定要讓人們看到希望，看到?jīng)Q心。”
2、未來還會“兒子買、老子賣”嗎？
購買理論上可分為競爭性購買和非競爭性購買，要確保效果，最好的方式當然是前者。但統(tǒng)計顯示，許多地方政府在實際操作中依然還是以非競爭性購買為主，而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行業(yè)協(xié)會購買，有的甚者自己出資建立行業(yè)協(xié)會，將部分職能轉(zhuǎn)移，變成了“兒子買、老子賣”。
“政府購買公共服務(wù)中最大的問題是什么？是誰能有效提供公共服務(wù)。”王名說，在我國，政府比較“強”，社會組織“弱”，應該鼓勵政府購買公共服務(wù)。但是，并非所有社會組織都能參與承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)，應該在實踐中對承接主體設(shè)置一定的門檻。
“承接主體至少應具備三個條件：公共性、信息公開性和良好的內(nèi)部治理。”王名指出，但我國目前在此方面基礎(chǔ)薄弱極為突出，社會組織發(fā)展滯后，每萬人擁有的社會組織數(shù)量僅為2.7個，而發(fā)達國家在50個以上。比如，實際人口超過1600萬人的廣州市，曾在全國首創(chuàng)“政府購買社會服務(wù)供需見面及展示洽談會”，但當時出席的社工服務(wù)機構(gòu)總共只有34家，供給不足顯而易見。
一位社會組織負責人告訴記者，行業(yè)協(xié)會一直被稱為“二政府”。現(xiàn)在，我國民間社會組織力量還比較薄弱，短時間內(nèi)難以承擔重大購買任務(wù)，而一些依附性的行業(yè)協(xié)會和政府部門會構(gòu)成利益共同體，購買有可能會變成政府命令和指派，這給利益?zhèn)鬏斄粝虏僮骺臻g，導致服務(wù)質(zhì)量難以保證。
“應該大力推進政社分離，建立平等、獨立的良性關(guān)系，推進政府與社會組織在人員、機構(gòu)、職能、財務(wù)、場所、責任上的分開，實現(xiàn)社會組織從政府的附庸轉(zhuǎn)換為平等、獨立的主體。”清華大學公共管理學院政府研究所副所長楊永恒認為，對一些行政化的社會組織，還要逐步進行社會化改革，增強其自治能力，使之真正融入社會。
但是，應該由誰來評價社會組織是否具有“購買能力”呢？王名表示，當前，國外對社會組織的資質(zhì)評價以第三方機構(gòu)為主，我國則由政府主導。這是因為，我國第三方評估機構(gòu)還沒有成長起來。但是，王名認為，由第三方機構(gòu)評估承接公共服務(wù)主體資質(zhì)，“只是時間問題”。
3、怎樣防止政策“跑偏”？
近日，財政部有關(guān)負責人就《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》接受記者采訪時指出，當前政府向社會力量購買服務(wù)工作尚處于探索階段，為了防止向社會力量購買有些明顯不屬于政府職能范圍或只能由政府直接提供的服務(wù)項目，《指導意見》對購買內(nèi)容明確提出了禁止性要求。下一步，將研究細化和完善政府采購有關(guān)規(guī)定，擬定將政府購買服務(wù)納入政府采購的具體條件、程序和監(jiān)督管理辦法，確保政府購買服務(wù)資金的制度化安排和規(guī)范化運行。
深圳西鄉(xiāng)街道向物業(yè)公司購買服務(wù)，委托它們代行城市管理之后，公眾和原有的管理服務(wù)機構(gòu)居委會接觸的幾率大大減少?！艾F(xiàn)在來居委會辦事的人少了許多?！本游瘯ぷ魅藛T率先感受到了這種“冷落”。這不僅僅是感情上的難以適應，在現(xiàn)有體制下，事權(quán)的減少更意味著可支配資源和權(quán)力的減少。
而北京市農(nóng)民工法律援助工作站的工作也曾遭遇不順，因為其承接了相關(guān)農(nóng)民工法律援助案件，客觀上減少了原來北京市法律援助中心的事權(quán)和財權(quán)。
公共服務(wù)購買遭遇利益沖突是一種常態(tài)。王名表示，此次《意見》釋放出非常重要的信號，那就是政府改革和轉(zhuǎn)變職能的決心，其目標和方向就是實現(xiàn)“小政府大社會”，“下一步，各級政府應盡快制定相關(guān)目錄，明確承接主體的資質(zhì)，并建立競爭機制”。
政府購買，自然少不了采購環(huán)節(jié)?！巴七M政府購買公共服務(wù)，還必須防止利益尋租的出現(xiàn)?！眹倚姓W院教授李拓提醒，政府購買公共服務(wù)必須透明、公開，確保參與主體公平競爭，這還需要在制度細節(jié)上進行完善。
“不過，即使能做到公開、公平、公正，沒有價格虛高和腐敗，仍然有很多問題待解?！崩钔刂赋?，比如，地方政府購買公共服務(wù)的錢從何而來？在目前地方債務(wù)壓力較大的情況下，地方政府購買公共服務(wù)后能否及時付款，會不會拖欠，值得關(guān)注。
另外，政府購買的公共服務(wù)，公眾能否公平分享也是個問題。比如因戶籍不同帶來的公共服務(wù)不同，在生活中很常見。如何打破人為設(shè)置的門檻，消除戶籍歧視，也是一道難題。
“尤其是，現(xiàn)行法律沒有為政府購買公共服務(wù)提供保障?！崩钔卣f，盡管《政府采購法》中的“服務(wù)的行為”包括公共服務(wù)，但對于服務(wù)的理解僅僅局限于政府自身運作需要的服務(wù)，而公共服務(wù)購買尚未被納入政府采購范圍?！耙虼耍诹⒎▽用嬉残杓皶r提供保障?！保ū緢笥浾?nbsp;楊 亮）
他山之石
歐盟一律公開招標
歐盟于1992年頒布了《公共服務(wù)采購指令》，將機動車及設(shè)備的維修、電子政務(wù)及相關(guān)服務(wù)、會計和審計、樓房清潔及財產(chǎn)管理、收費或依據(jù)合同的印刷和出版、污水和垃圾處理、人員安置與供應、調(diào)查及安全服務(wù)、健康與社會服務(wù)、休閑、文化及體育等27類公共服務(wù)全部納入向市場購買范圍，凡超過20萬歐元的公共服務(wù)，一律公開招標購買。
英國以競爭求質(zhì)量
英國政府公共部門引入競爭機制的主要方式是強制實行非壟斷化，并極力推動公共部門與私營部門之間以及公共部門之間的競爭。非壟斷化主要針對的是私有化后的公共部門，為了防止或公或私的壟斷，加強競爭，英國政府對私有化后的公共部門的股份持有比例作出了明確規(guī)定。例如政府規(guī)定電力公司私有化后5年內(nèi)單個持股者不得擁有15%以上的股份。對于成本巨大和風險較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，為使?jié)撛诟偁幷吣軌蝽樌M入市場并展開有效競爭，英國政府還以立法的形式要求在指定的領(lǐng)域必須實行公共部門與私營部門的公開競標或合同出租。
美國注重合同出租
美國公共服務(wù)購買采用了許多方式，其中最主要的是合同出租和公私合作。到目前為止，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)與私人公司、研究機構(gòu)和個體顧問簽訂了大約2000萬個合同，每年所涉及的經(jīng)費數(shù)額占聯(lián)邦總開支的14%，國防部通過合同出租支出的資金約占其總支出的2/3，能源部和國家航空航天總局則是聯(lián)邦政府最大的合同簽約者。
澳大利亞推進改革
澳大利亞政府將原隸屬于就業(yè)、教育、培訓和青年事務(wù)部的全國400余家公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)全部民營化，組建成了全國就業(yè)服務(wù)有限公司，并把原先屬于公務(wù)員性質(zhì)的9000余名工作人員也全部轉(zhuǎn)入勞動力市場，根據(jù)公司需要和個人意愿，實行雙向選擇。公司實行董事會負責制，在承攬業(yè)務(wù)方面，和其他民間就業(yè)服務(wù)機構(gòu)享有同等的條件和地位。 （楊亮整理）
來源：光明日報
