政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)從屬于政府采購(gòu)嗎？
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發(fā)布日期：2013年10月23日
■ 本報(bào)記者 王童彥
近日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“購(gòu)買(mǎi)工作應(yīng)按照《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為?！闭?gòu)買(mǎi)服務(wù)與政府采購(gòu)的銜接，也引發(fā)業(yè)界關(guān)于兩者關(guān)系的探討。
調(diào)查中，記者發(fā)現(xiàn)幾乎所有涵蓋服務(wù)外包意義的官方文件都使用“購(gòu)買(mǎi)”一詞，鮮見(jiàn)“采購(gòu)”。那么，這究竟是一種習(xí)慣用法，還是在概念范圍和機(jī)制上確實(shí)存在差異？?jī)烧呔烤故鞘裁搓P(guān)系？圍繞這些問(wèn)題，記者采訪了部分業(yè)內(nèi)專(zhuān)家。
范圍認(rèn)識(shí)存在分歧
通過(guò)采訪，記者發(fā)現(xiàn)，專(zhuān)家們對(duì)政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍大小的看法大相徑庭。
“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)包含于政府采購(gòu)?！敝袊?guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎分析認(rèn)為，從法律的角度看，我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，“政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”，且明確了“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”，據(jù)此可以認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)屬于政府采購(gòu)內(nèi)容的一部分；從政府采購(gòu)作用來(lái)看，政府采購(gòu)所應(yīng)發(fā)揮的政策功能和所應(yīng)該受到的各種規(guī)制，都毫無(wú)例外作用于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為。
但是，對(duì)于這種“包含與被包含”的觀點(diǎn)，有些專(zhuān)家提出了不同的意見(jiàn)。國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)羌建新認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)主要針對(duì)公共服務(wù)，而從國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，政府采購(gòu)服務(wù)包括政府部門(mén)自身運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)和為滿足公眾需要而提供的服務(wù)，兩者形成了交叉。
中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)項(xiàng)目官員宋雅琴根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行了補(bǔ)充：“現(xiàn)階段，《政府采購(gòu)法》中尚未明確規(guī)定政府采購(gòu)公共服務(wù)性產(chǎn)品，實(shí)踐中“服務(wù)”僅是行政部門(mén)的后勤服務(wù)，如《政府采購(gòu)品目分類(lèi)表》中所列舉的印刷出版、咨詢、信息服務(wù)、維修、保險(xiǎn)、租賃、交通車(chē)輛維護(hù)、會(huì)議、培訓(xùn)、物業(yè)等十大類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目，雖然近年來(lái)也將合同能源等服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目列入分類(lèi)表，但仍處于初級(jí)階段。二者的交叉關(guān)系更明顯?！?
除了上述兩種觀點(diǎn)外，也有專(zhuān)家認(rèn)為，政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本質(zhì)上是一回事兒，都是契約關(guān)系形成、合同訂立的過(guò)程，并對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，之所以“政府購(gòu)買(mǎi)”的概念會(huì)更凸顯，是因?yàn)槿藗儗?duì)政府采購(gòu)的理解和應(yīng)用還存在比較大的局限性，僅將政府采購(gòu)限定在購(gòu)買(mǎi)電腦、公務(wù)用車(chē)、辦公用品等維持政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)的狹窄范圍內(nèi)，而事實(shí)上政府采購(gòu)包含的范圍很廣。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易發(fā)展委員會(huì)已將貿(mào)易契約的各種形式納入到政府采購(gòu)中，歐盟內(nèi)部不僅規(guī)范政府采購(gòu)管理，也規(guī)范公共合同的授予，將政府采購(gòu)的規(guī)范擴(kuò)展為公共合同授予領(lǐng)域。
“采購(gòu)與購(gòu)買(mǎi)只是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中不同的表述，都指向公共交易合同的訂立。政府采購(gòu)如何更有效地介入公共服務(wù)采購(gòu)，進(jìn)而逐漸變成一種公共服務(wù)的管理模式，是購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重點(diǎn)?！蔽鞅闭ù髮W(xué)國(guó)際法學(xué)院副教授楊蔚林如是說(shuō)。
政府采購(gòu)提供了最有效手段
雖然在政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍認(rèn)識(shí)上存在分歧，但受訪專(zhuān)家均認(rèn)為，兩者具有相同的目標(biāo)導(dǎo)向，即規(guī)范向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程，科學(xué)確立公共服務(wù)的供給者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的契約關(guān)系，明確購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)、政府責(zé)任，建立健全競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)源于20世紀(jì)七八十年代在世界范圍興起的行政改革浪潮，政府將原來(lái)直接或由設(shè)立機(jī)構(gòu)提供事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來(lái)支付費(fèi)用?！捌鋵?shí)際上是一種市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)公共部門(mén)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，扭轉(zhuǎn)公共服務(wù)供給低效率的狀況，使政府提供公共服務(wù)的行為達(dá)到帕累托最優(yōu)?！鼻冀ㄐ路治稣f(shuō)。
據(jù)記者了解，近年來(lái)，我國(guó)部分地區(qū)對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)進(jìn)行了探索，總體來(lái)看，工作模式主要有3種：一是獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式，即購(gòu)買(mǎi)者與承接者之間不存在資源、人事等方面的依賴關(guān)系，購(gòu)買(mǎi)者通常采用招標(biāo)的方式來(lái)選擇最合適的服務(wù)提供者，體現(xiàn)物有所值的原則。二是獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式，即購(gòu)買(mǎi)者與承接者之間是獨(dú)立關(guān)系，但在選擇程序上，常常采用的是非競(jìng)爭(zhēng)性方式，而不是面向社會(huì)公開(kāi)招募。三是依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式，即購(gòu)買(mǎi)者與承接者之間是依賴關(guān)系，通常為“上下級(jí)”，購(gòu)買(mǎi)程序是定向和非競(jìng)爭(zhēng)性的。
“從機(jī)制層面來(lái)看，政府采購(gòu)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的一種，屬于獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式?！鼻冀ㄐ抡J(rèn)為，除了政府采購(gòu)方式外，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還有直接授予合同、直接資助、財(cái)政補(bǔ)助、憑單等多種常見(jiàn)方式，但購(gòu)買(mǎi)程序的公正與否，將直接影響購(gòu)買(mǎi)效果。政府采購(gòu)最重要的是對(duì)采購(gòu)程序進(jìn)行了明確和規(guī)范，在實(shí)現(xiàn)效率和公平方面是最有效的手段。
西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院郭佩霞分析說(shuō)，此次國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，給出了一個(gè)明確的信號(hào)，即今后服務(wù)的提供重在強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)這種公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的運(yùn)用。
在采訪中，有專(zhuān)家表示，在歐洲國(guó)家，越來(lái)越多的社會(huì)服務(wù)成為競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)項(xiàng)目，但目前國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)仍然缺乏全國(guó)性的法律和法規(guī)，需要進(jìn)行相應(yīng)的制度和法律建設(shè)。宋雅琴認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》主要對(duì)貨物采購(gòu)制定了規(guī)則，服務(wù)采購(gòu)規(guī)定較少。而美國(guó)則對(duì)復(fù)雜的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了類(lèi)別的細(xì)分，并對(duì)不同類(lèi)別分別進(jìn)行了采購(gòu)規(guī)制。因此，有必要對(duì)我國(guó)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行修訂，把政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容補(bǔ)充進(jìn)這一法律，同時(shí)不斷創(chuàng)新政府采購(gòu)服務(wù)的方式，比如類(lèi)似在美國(guó)廣泛運(yùn)用的分類(lèi)資助、服務(wù)消費(fèi)券、貸款保證等。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
近日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“購(gòu)買(mǎi)工作應(yīng)按照《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為?！闭?gòu)買(mǎi)服務(wù)與政府采購(gòu)的銜接，也引發(fā)業(yè)界關(guān)于兩者關(guān)系的探討。
調(diào)查中，記者發(fā)現(xiàn)幾乎所有涵蓋服務(wù)外包意義的官方文件都使用“購(gòu)買(mǎi)”一詞，鮮見(jiàn)“采購(gòu)”。那么，這究竟是一種習(xí)慣用法，還是在概念范圍和機(jī)制上確實(shí)存在差異？?jī)烧呔烤故鞘裁搓P(guān)系？圍繞這些問(wèn)題，記者采訪了部分業(yè)內(nèi)專(zhuān)家。
范圍認(rèn)識(shí)存在分歧
通過(guò)采訪，記者發(fā)現(xiàn)，專(zhuān)家們對(duì)政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍大小的看法大相徑庭。
“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)包含于政府采購(gòu)?！敝袊?guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎分析認(rèn)為，從法律的角度看，我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，“政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”，且明確了“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”，據(jù)此可以認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)屬于政府采購(gòu)內(nèi)容的一部分；從政府采購(gòu)作用來(lái)看，政府采購(gòu)所應(yīng)發(fā)揮的政策功能和所應(yīng)該受到的各種規(guī)制，都毫無(wú)例外作用于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為。
但是，對(duì)于這種“包含與被包含”的觀點(diǎn)，有些專(zhuān)家提出了不同的意見(jiàn)。國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)羌建新認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)主要針對(duì)公共服務(wù)，而從國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，政府采購(gòu)服務(wù)包括政府部門(mén)自身運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)和為滿足公眾需要而提供的服務(wù)，兩者形成了交叉。
中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)項(xiàng)目官員宋雅琴根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行了補(bǔ)充：“現(xiàn)階段，《政府采購(gòu)法》中尚未明確規(guī)定政府采購(gòu)公共服務(wù)性產(chǎn)品，實(shí)踐中“服務(wù)”僅是行政部門(mén)的后勤服務(wù)，如《政府采購(gòu)品目分類(lèi)表》中所列舉的印刷出版、咨詢、信息服務(wù)、維修、保險(xiǎn)、租賃、交通車(chē)輛維護(hù)、會(huì)議、培訓(xùn)、物業(yè)等十大類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目，雖然近年來(lái)也將合同能源等服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目列入分類(lèi)表，但仍處于初級(jí)階段。二者的交叉關(guān)系更明顯?！?
除了上述兩種觀點(diǎn)外，也有專(zhuān)家認(rèn)為，政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本質(zhì)上是一回事兒，都是契約關(guān)系形成、合同訂立的過(guò)程，并對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，之所以“政府購(gòu)買(mǎi)”的概念會(huì)更凸顯，是因?yàn)槿藗儗?duì)政府采購(gòu)的理解和應(yīng)用還存在比較大的局限性，僅將政府采購(gòu)限定在購(gòu)買(mǎi)電腦、公務(wù)用車(chē)、辦公用品等維持政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)的狹窄范圍內(nèi)，而事實(shí)上政府采購(gòu)包含的范圍很廣。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易發(fā)展委員會(huì)已將貿(mào)易契約的各種形式納入到政府采購(gòu)中，歐盟內(nèi)部不僅規(guī)范政府采購(gòu)管理，也規(guī)范公共合同的授予，將政府采購(gòu)的規(guī)范擴(kuò)展為公共合同授予領(lǐng)域。
“采購(gòu)與購(gòu)買(mǎi)只是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中不同的表述，都指向公共交易合同的訂立。政府采購(gòu)如何更有效地介入公共服務(wù)采購(gòu)，進(jìn)而逐漸變成一種公共服務(wù)的管理模式，是購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重點(diǎn)?！蔽鞅闭ù髮W(xué)國(guó)際法學(xué)院副教授楊蔚林如是說(shuō)。
政府采購(gòu)提供了最有效手段
雖然在政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍認(rèn)識(shí)上存在分歧，但受訪專(zhuān)家均認(rèn)為，兩者具有相同的目標(biāo)導(dǎo)向，即規(guī)范向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程，科學(xué)確立公共服務(wù)的供給者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的契約關(guān)系，明確購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)、政府責(zé)任，建立健全競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)源于20世紀(jì)七八十年代在世界范圍興起的行政改革浪潮，政府將原來(lái)直接或由設(shè)立機(jī)構(gòu)提供事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來(lái)支付費(fèi)用?！捌鋵?shí)際上是一種市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)公共部門(mén)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，扭轉(zhuǎn)公共服務(wù)供給低效率的狀況，使政府提供公共服務(wù)的行為達(dá)到帕累托最優(yōu)?！鼻冀ㄐ路治稣f(shuō)。
據(jù)記者了解，近年來(lái)，我國(guó)部分地區(qū)對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)進(jìn)行了探索，總體來(lái)看，工作模式主要有3種：一是獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式，即購(gòu)買(mǎi)者與承接者之間不存在資源、人事等方面的依賴關(guān)系，購(gòu)買(mǎi)者通常采用招標(biāo)的方式來(lái)選擇最合適的服務(wù)提供者，體現(xiàn)物有所值的原則。二是獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式，即購(gòu)買(mǎi)者與承接者之間是獨(dú)立關(guān)系，但在選擇程序上，常常采用的是非競(jìng)爭(zhēng)性方式，而不是面向社會(huì)公開(kāi)招募。三是依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式，即購(gòu)買(mǎi)者與承接者之間是依賴關(guān)系，通常為“上下級(jí)”，購(gòu)買(mǎi)程序是定向和非競(jìng)爭(zhēng)性的。
“從機(jī)制層面來(lái)看，政府采購(gòu)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的一種，屬于獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式?！鼻冀ㄐ抡J(rèn)為，除了政府采購(gòu)方式外，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還有直接授予合同、直接資助、財(cái)政補(bǔ)助、憑單等多種常見(jiàn)方式，但購(gòu)買(mǎi)程序的公正與否，將直接影響購(gòu)買(mǎi)效果。政府采購(gòu)最重要的是對(duì)采購(gòu)程序進(jìn)行了明確和規(guī)范，在實(shí)現(xiàn)效率和公平方面是最有效的手段。
西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院郭佩霞分析說(shuō)，此次國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，給出了一個(gè)明確的信號(hào)，即今后服務(wù)的提供重在強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)這種公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的運(yùn)用。
在采訪中，有專(zhuān)家表示，在歐洲國(guó)家，越來(lái)越多的社會(huì)服務(wù)成為競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)項(xiàng)目，但目前國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)仍然缺乏全國(guó)性的法律和法規(guī)，需要進(jìn)行相應(yīng)的制度和法律建設(shè)。宋雅琴認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》主要對(duì)貨物采購(gòu)制定了規(guī)則，服務(wù)采購(gòu)規(guī)定較少。而美國(guó)則對(duì)復(fù)雜的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了類(lèi)別的細(xì)分，并對(duì)不同類(lèi)別分別進(jìn)行了采購(gòu)規(guī)制。因此，有必要對(duì)我國(guó)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行修訂，把政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容補(bǔ)充進(jìn)這一法律，同時(shí)不斷創(chuàng)新政府采購(gòu)服務(wù)的方式，比如類(lèi)似在美國(guó)廣泛運(yùn)用的分類(lèi)資助、服務(wù)消費(fèi)券、貸款保證等。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
