餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理特許經(jīng)營項目招標探析
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發(fā)布日期：2013年10月29日
一、背 景
國內(nèi)很多城市尚未建設餐廚廢棄物資源化利用和無害化收運處理設施，造成地溝油和餐飲垃圾收運體系混亂，處理工藝不合理，隨意丟棄等問題日益突出，嚴重影響城市衛(wèi)生環(huán)境，甚至危害到廣大群眾的生命健康，成為大眾飲食之“忌”。
這些城市餐廚廢棄物的去向主要有三條途徑：混入生活垃圾收運處置系統(tǒng)被填埋、堆肥或焚燒處理；餐飲單位收取一定費用與私人簽訂收運協(xié)議，被用于喂養(yǎng)泔水豬和提煉成食用油，重新進入食物鏈；餐飲單位下水道的窨井中有較多的地溝油以及煎炸用的廢棄食用油，被不法單位收集之后，部分進入地溝油作坊，提煉生產(chǎn)食用油。
餐廚廢棄物未能進行合理的資源化利用和無害化處理，造成的環(huán)境污染、食品衛(wèi)生和資源浪費問題也引起政府部門的高度重視?；谶@種現(xiàn)狀，為提高城市餐廚廢棄物的資源化和無害化處理效率，尋求餐廚廢棄物的出路，滿足餐廚廢棄物處置的環(huán)境保護要求，對城市餐廚廢棄物進行規(guī)范化管理勢在必行，各地陸續(xù)開始建立健全餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理工程和配套服務。
二、建設運營模式選擇
20世紀70年代后，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家政府的財政預算越來越緊張，面對基礎設施的需求量越來越大，由政府充當基礎設施投資主體越來越困難。BOT/BOO等市場化運行模式作為一種新的投融資方式在發(fā)展中國家和發(fā)達國家滿足了普遍性的內(nèi)在需求，其基本特點是一致的，即中標企業(yè)成立的項目公司必須得到有關部門授予的特許經(jīng)營權。在特許經(jīng)營期，項目公司擁有項目的占有權、收益權以及為特許項目進行投融資、工程設計、施工建設、設備采購、運營管理和合理收費等的權利，并承擔對項目設施進行維修、保養(yǎng)的義務。就餐廚廢棄物無害化處理項目而言，同樣適用。政府既節(jié)省了大量財力、物力和人力，又可轉(zhuǎn)移投資餐廚廢棄物處理的風險，而企業(yè)也可以利用經(jīng)濟技術優(yōu)勢以及過往成功經(jīng)驗從項目承建和運營中得到相應的回報。所以BOT/BOO特許經(jīng)營模式建設餐廚廢棄物無害化處理項目可以揚長避短，優(yōu)化資源利用，是政府選擇投資及運營的不二選擇。
為解決政府對市政公用事業(yè)投入不足、運作經(jīng)驗較少和餐廚廢棄物量劇增、收運處理體系不完善的矛盾，江蘇、湖南、山東、青海等省份紛紛推行餐廚廢棄物無害化處理項目，采用BOT/BOO等全新的市場化運行模式，通過公開招標選定設計、施工、運營一體化的企業(yè)。企業(yè)負責投資建設餐廚廢棄物處理廠，并負責餐廚廢棄物的收運及處理，環(huán)衛(wèi)、環(huán)監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等部門共同對企業(yè)的建設、運營進行監(jiān)管，與此同時政府按收運及處理的體量給予企業(yè)適當?shù)难a貼。各省市也紛紛出臺相應的法律法規(guī)作為政策支撐，比如江蘇省于2011年制定了《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》，進一步規(guī)范和完善企業(yè)參與餐廚廢棄物無害化處理項目的標準和管理辦法。
三、招標前的準備
1.政府或其授權的職能部門應做好招標前準備工作
準備工作包括調(diào)研同類項目、申請建設用地，落實資金來源，組織技術、商務、法務專家、采購代理機構(gòu)論證招標采購的合理性、可行性，會同項目監(jiān)管單位（如環(huán)衛(wèi)、環(huán)監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等）研究招標文件檢驗、驗收等方面的條款設置，最后向采購代理機構(gòu)提交采購需求，準備啟動招標程序。如職能部門（一般為城市管理局）代替政府以采購人身份開展項目調(diào)研并具體負責項目實施的，政府必須對其出具授權，授權范圍包括但不僅限于餐廚廢棄物無害化處理項目招標投標、代表政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議、協(xié)助中標單位辦理相關手續(xù)以及對中標單位履約情況進行監(jiān)督等工作。
2．調(diào)研資料是第一手材料
政府或其授權的部門作為采購人開展采購活動，首先應深入探究餐廚廢棄物處理行業(yè)的現(xiàn)狀，通過調(diào)研資料分析得出自身采購的需求，從而設定招標文件中的投標人資格條件、邊界條件、合同條款、評標標準，以此比較投標人的資本狀況、籌資能力、生產(chǎn)能力、運營經(jīng)驗以及誠信度。調(diào)研的全面性、針對性使得招標文件更加科學合理。
調(diào)研重點分別為行業(yè)背景、廢棄物處理技術方案、同類項目所在地政策、同類項目的運營和監(jiān)管情況等方面。調(diào)研行業(yè)背景有利于采購人對本項目的遠景規(guī)劃和定位，設定邊界條件；技術方案的調(diào)研便于采購人比較、選取先進、環(huán)保、可升級的處理工藝；調(diào)研同類項目所在地政策有利于采購人在項目實施前協(xié)調(diào)相關部門，因地制宜出臺地方管理辦法；項目的運營及監(jiān)管情況用來設定招標文件的合同條款，細化運營期間買賣雙方權利義務，明確監(jiān)管內(nèi)容，保障合同切實可行。
四、招標的啟動
招標啟動階段即從發(fā)布招標公告、發(fā)售招標文件、開評標至確定中標人期間，與常規(guī)招標程序并無區(qū)別，同樣遵循國家有關招標投標的法規(guī)要求。需要重視或者說采購難點在于招標文件的幾個重要組成部分的設定，分別是邊界條件設定、技術方案選定及特許經(jīng)營協(xié)議的編制。
1．邊界條件設定
（1）經(jīng)營年限的確定。結(jié)合當?shù)貙嶋H，對餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目的特許經(jīng)營年限進行明 確。
（2）規(guī)模確定。對服務區(qū)域的餐廚廢棄物的實際產(chǎn)生量進行摸查，為處理廠處理規(guī)模的確定提供依據(jù)。
（3）保底量的確定。對于總的實際產(chǎn)生量的收集率應按當?shù)貙嶋H進行分期規(guī)劃，以確定提供特許經(jīng)營企業(yè)的保底處理量。
（4）收運體系覆蓋的區(qū)域范圍。該條件的設定對于餐廚廢棄物的收集容器、車輛、人員的配置以及收運補貼的報價有直接的關系。
（5）建設選址的確定。應與規(guī)劃、國土等相關部門協(xié)商劃定與項目處理規(guī)模相適應的建設選址用地，并確定該場地的用地性質(zhì)和使用年限。
（6）餐廚廢棄物收運質(zhì)量的控制。對所收運餐廚廢棄物的含固率、含雜率與含油率進行一定范圍內(nèi)的要求，確保送至處理廠的餐廚廢棄物有資源化利用的價值。
（7）“三廢”的排放標準的確定。對處理廠所產(chǎn)生廢水、廢氣、廢渣的排放要求作出明確的要求。
（8）廢棄油脂的處理產(chǎn)品去向的確定。為保障廢棄油脂在處理廠經(jīng)提取后不再進入食物鏈，應對其末端產(chǎn)品的去路明確監(jiān)管控制方向。
（9）與后期工程的銜接。結(jié)合當?shù)貙嶋H，對后期工程的如何實施做一定的約束及說明，便于后續(xù)擴建工程的順利實施。
2、技術方案選定
國內(nèi)典型餐廚垃圾處理技術主要有三種：一是飼料化技術，包括干熱處理技術、濕熱水解處理技術、高溫好氧發(fā)酵技術。二是好氧堆肥技術。三是厭氧產(chǎn)沼技術。
上述各種處理技術各有優(yōu)缺點，目前飼料化技術由于其產(chǎn)品作為飼料存在同源性等問題的爭議，很多之前生產(chǎn)飼料的處理廠均已關閉或者轉(zhuǎn)向厭氧產(chǎn)沼氣技術。好氧堆肥技術由于其占地過大、處理周期長、二次污染控制較難、肥料產(chǎn)品銷路差等原因在國內(nèi)幾乎沒有成功應用實例。厭氧消化技術在高濃度污水處理方面應用已經(jīng)較為成熟，近些年逐漸成為餐廚廢棄物處理的主流工藝，其有機負荷承擔能力強，主要產(chǎn)品沼氣為優(yōu)質(zhì)清潔能源，對環(huán)境無二次污染問題。
各地可以根據(jù)當?shù)氐奶幚硪?guī)模、經(jīng)濟狀況、產(chǎn)品銷路、選址大小等綜合選定符合自身實際的技術方案，并在招標文件中進行要求，這樣政府部門能較好地控制入圍的投標企業(yè)，并按照當?shù)貙嶋H進行餐廚廢棄物的建設與運營，同時也便于同等條件下選擇合適的特許經(jīng)營企業(yè)。
3、特許經(jīng)營協(xié)議的編制
（1）行業(yè)標準不完善。特許經(jīng)營權協(xié)議編制缺乏技術規(guī)范和標準。近幾年隨著國家對餐廚廢棄物處理越來越重視，各地紛紛進行餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目的建設，但國家相關的技術規(guī)范和標準一直缺失。直至今年，住房城鄉(xiāng)建設部頒布了行業(yè)標準《餐廚垃圾處理技術規(guī)范》CJJ184—2012，自2013年5月1日起開始實施，才算填補了該行業(yè)標準規(guī)范的空白。但對于餐廚廢棄物處理的收運標準、項目建設標準、污染物控制標準、處理廠運行規(guī)范等方面的相關標準規(guī)范仍然有待出臺。
（2）雙方的一般權利和義務。在特許經(jīng)營權協(xié)議編制時盡量細致地考慮責權范圍，明確招標人和中標人的權利和義務有利于項目實際運行中責權認定，避免發(fā)生問題時雙方互相推諉。同時也要避免設置霸王條款。在招標過程中，招標人通常處于強勢地位，因此在招標文件和特許經(jīng)營權協(xié)議的設定上會完全偏向于招標人自身利益。但是作為市場行為，投標人勢必在項目有合理利潤、合同條款公平互利的前提下才會應標。如果協(xié)議中霸王條款過多，投標人在測算成本、考量項目運營有難度后發(fā)現(xiàn)無利可圖的話，很可能因投標人放棄投標而導致項目流標。
（3）項目的運營與維護。最終餐廚廢棄物無害化處理項目由中標人成立的項目公司進行運營及維護，其公司運營情況直接影響招標人對整個無害化處理項目的宏觀調(diào)控。項目公司對餐廚廢棄物的處理必須達到協(xié)議規(guī)定的處置標準、產(chǎn)品標準、環(huán)境標準并按約定定期向招標人提供運營報告、財務報告、環(huán)境監(jiān)測報告，以便招標人根據(jù)報告評估服務價格的調(diào)整、制定餐廚垃圾收運及處理的規(guī)范文件。
（4）廢水、廢氣、廢渣的處理及標準。協(xié)議中應明確廢水、廢氣、廢渣及其他固體廢物按照環(huán)評批復要求執(zhí)行，要求項目公司按符合國家有關環(huán)保標準處置生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣、廢渣及其他固體廢物(含危險廢物)等，防止二次污染。一般餐廚廢棄物處理項目需執(zhí)行的環(huán)保標準包括但不僅限于《大氣污染物綜合排放標準》GBl6297—1996中二級標準及相關環(huán)保標準，《惡臭污染物排放標準》GB14554—93執(zhí)行二級標準，以及《生活垃圾填埋場污染控制標準》GBl6889—2008、《生活垃圾焚燒污染控制標準》GBl8485—2001、《危險廢物貯存污染控制標準》GBl8597—2001。
（5）餐廚廢棄物的檢測、計量與核實。協(xié)議中應明確招標人在項目運營中的監(jiān)管權力，包括餐廚廢棄物的檢測、計量與核實等。招標人核實或抽查的結(jié)果與項目公司自檢結(jié)果不一致時，以招標人委托、雙方認可的有資質(zhì)的第三方檢測機構(gòu)的檢測結(jié)果為準。招標人在不影響項目公司正常運行的前提下，有權對相關數(shù)據(jù)進行現(xiàn)場核實，項目公司不得以任何理由阻止。
（6）餐廚廢棄物處理綜合補貼費用的價格、價格調(diào)整。通過招標，餐廚廢棄物收運和處理的補貼價格是額定的。但是由于市場行情變動，很可能出現(xiàn)項目公司運營成本增多或減少，為保障招標人和項目公司的合理權益，編制協(xié)議時應科學合理地設定調(diào)價方案、確定調(diào)價審批部門。
（7）項目監(jiān)管。招標人應協(xié)同行業(yè)主管部門從項目管理角度出發(fā)對項目的生命周期進行全面監(jiān)管。通過招標確定項目擬建單位，僅是項目正式開展的標志。招標人作為政府的代言人必須在今后項目的建設、運營過程中做好監(jiān)管工作。因此在協(xié)議編制時還必須對融資監(jiān)管、設計監(jiān)管、建設期監(jiān)管、運營期監(jiān)管、市場退出及中期評估、特許經(jīng)營權的監(jiān)管、餐廚廢棄物產(chǎn)生單位的監(jiān)管等方面做出明確要求，以便監(jiān)管時有所依據(jù)。
項目所在地政府應當建立健全相關監(jiān)督管理制度和體系，各主管部門各司其責。主要涉及的相關部門分工如下：
市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責建立健全監(jiān)督管理制度，建立餐廚廢棄物產(chǎn)生、收集、運輸、處置通用的信息平臺，對餐廚廢棄物產(chǎn)生單位和收集、運輸、處置服務企業(yè)進行監(jiān)督檢查。
價格主管部門應當合理制定城市生活垃圾處理費及其相關的排污費收費政策，并做好餐廚廢棄物收集、運輸和處置價格成本監(jiān)測工作。
商務主管部門應當加強餐飲業(yè)行業(yè)管理，督促餐飲服務企業(yè)將餐廚廢棄物交給取得收集、運輸和處置許可的企業(yè)收集、運輸和處置；引導餐飲服務企業(yè)誠信經(jīng)營，并將餐廚廢棄物的處理情況與企業(yè)的等級評定掛鉤；加強對生豬屠宰過程中產(chǎn)生的不可食用的牲畜殘渣油脂的監(jiān)督管理。
環(huán)境保護主管部門負責對餐廚廢棄物產(chǎn)生、收集、運輸、貯存、處置利用等相關活動中的環(huán)境污染防治工作，實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。
衛(wèi)生主管部門負責食品安全綜合協(xié)調(diào)工作，加強食用油安全的風險監(jiān)測，完善相關檢測方法。
食品藥品監(jiān)督主管部門負責對餐飲服務企業(yè)的監(jiān)督管理。監(jiān)督餐飲服務企業(yè)建立并執(zhí)行食用油采購查驗和索證索票制度；依法查處非法購買、使用以餐廚廢棄物為原料加工成食品油的行為。
質(zhì)量技術監(jiān)督主管部門負責對以餐廚廢棄物為原料的加工企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量、標準的監(jiān)督管理；依法查處食品生產(chǎn)、加工單位使用利用餐廚廢棄物加工成油脂制作食品的違法行為。
工商行政主管部門負責對流通環(huán)節(jié)經(jīng)營食用油的監(jiān)督，依法查處經(jīng)營不符合國家食品安全標準食用油的行為。
公安機關負責對餐廚廢棄物收集運輸車輛的道路交通安全管理，依法查處各種無證無照收集、運輸、處置餐廚廢棄物以及生產(chǎn)經(jīng)營利用餐廚廢棄物加工的油脂危害環(huán)境與人身健康的犯罪行為。
五、招標效果
以江蘇省為例，張家港-常熟-太倉地塊餐廚廢棄物無害化處理項目從2011年至2012年陸續(xù)完成招標。政府僅向中標人購買餐廚廢棄物收運、處理的服務，由具體實施餐廚廢棄物處理工作轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毐O(jiān)督管理，節(jié)省了大量人力、物力成本，符合國家近年來提倡政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢。
結(jié) 語
雖然眾多省、市、地區(qū)的相關餐廚廢棄物管理辦法已經(jīng)出臺，但更多地區(qū)管理還是存在相對無序狀態(tài)和處理處置不規(guī)范的問題。導致招標過程中可依據(jù)的國家和監(jiān)管部門法律法規(guī)鳳毛麟角，很多問題仍舊停留在摸索狀態(tài)。需要根據(jù)上級部門的管理辦法結(jié)合地方實際制定相應的實施細則或?qū)嵤┓桨?，明確餐廚廢棄物產(chǎn)生者、處理者、管理者的責任和權利，并通過多部門的聯(lián)合攻關協(xié)作，才能使其落到實處。
國家兩批試點城市、部分省份的試點城市中很多正在開展招標活動。由于國家政策扶持，未來2年內(nèi)，還將繼續(xù)擴大試點范圍。市場上也呈現(xiàn)出百花爭鳴的格局——資本運作單位、金融機構(gòu)、環(huán)保企業(yè)、項目管理公司等，強強聯(lián)合共同為城市清潔做出貢獻。
來源：招標采購管理 作者：張 杰 楊 韜 （作者單位：張杰，江蘇省設備成套有限公司；楊韜，上海環(huán)境衛(wèi)生工程設計院)
國內(nèi)很多城市尚未建設餐廚廢棄物資源化利用和無害化收運處理設施，造成地溝油和餐飲垃圾收運體系混亂，處理工藝不合理，隨意丟棄等問題日益突出，嚴重影響城市衛(wèi)生環(huán)境，甚至危害到廣大群眾的生命健康，成為大眾飲食之“忌”。
這些城市餐廚廢棄物的去向主要有三條途徑：混入生活垃圾收運處置系統(tǒng)被填埋、堆肥或焚燒處理；餐飲單位收取一定費用與私人簽訂收運協(xié)議，被用于喂養(yǎng)泔水豬和提煉成食用油，重新進入食物鏈；餐飲單位下水道的窨井中有較多的地溝油以及煎炸用的廢棄食用油，被不法單位收集之后，部分進入地溝油作坊，提煉生產(chǎn)食用油。
餐廚廢棄物未能進行合理的資源化利用和無害化處理，造成的環(huán)境污染、食品衛(wèi)生和資源浪費問題也引起政府部門的高度重視?；谶@種現(xiàn)狀，為提高城市餐廚廢棄物的資源化和無害化處理效率，尋求餐廚廢棄物的出路，滿足餐廚廢棄物處置的環(huán)境保護要求，對城市餐廚廢棄物進行規(guī)范化管理勢在必行，各地陸續(xù)開始建立健全餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理工程和配套服務。
二、建設運營模式選擇
20世紀70年代后，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家政府的財政預算越來越緊張，面對基礎設施的需求量越來越大，由政府充當基礎設施投資主體越來越困難。BOT/BOO等市場化運行模式作為一種新的投融資方式在發(fā)展中國家和發(fā)達國家滿足了普遍性的內(nèi)在需求，其基本特點是一致的，即中標企業(yè)成立的項目公司必須得到有關部門授予的特許經(jīng)營權。在特許經(jīng)營期，項目公司擁有項目的占有權、收益權以及為特許項目進行投融資、工程設計、施工建設、設備采購、運營管理和合理收費等的權利，并承擔對項目設施進行維修、保養(yǎng)的義務。就餐廚廢棄物無害化處理項目而言，同樣適用。政府既節(jié)省了大量財力、物力和人力，又可轉(zhuǎn)移投資餐廚廢棄物處理的風險，而企業(yè)也可以利用經(jīng)濟技術優(yōu)勢以及過往成功經(jīng)驗從項目承建和運營中得到相應的回報。所以BOT/BOO特許經(jīng)營模式建設餐廚廢棄物無害化處理項目可以揚長避短，優(yōu)化資源利用，是政府選擇投資及運營的不二選擇。
為解決政府對市政公用事業(yè)投入不足、運作經(jīng)驗較少和餐廚廢棄物量劇增、收運處理體系不完善的矛盾，江蘇、湖南、山東、青海等省份紛紛推行餐廚廢棄物無害化處理項目，采用BOT/BOO等全新的市場化運行模式，通過公開招標選定設計、施工、運營一體化的企業(yè)。企業(yè)負責投資建設餐廚廢棄物處理廠，并負責餐廚廢棄物的收運及處理，環(huán)衛(wèi)、環(huán)監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等部門共同對企業(yè)的建設、運營進行監(jiān)管，與此同時政府按收運及處理的體量給予企業(yè)適當?shù)难a貼。各省市也紛紛出臺相應的法律法規(guī)作為政策支撐，比如江蘇省于2011年制定了《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》，進一步規(guī)范和完善企業(yè)參與餐廚廢棄物無害化處理項目的標準和管理辦法。
三、招標前的準備
1.政府或其授權的職能部門應做好招標前準備工作
準備工作包括調(diào)研同類項目、申請建設用地，落實資金來源，組織技術、商務、法務專家、采購代理機構(gòu)論證招標采購的合理性、可行性，會同項目監(jiān)管單位（如環(huán)衛(wèi)、環(huán)監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等）研究招標文件檢驗、驗收等方面的條款設置，最后向采購代理機構(gòu)提交采購需求，準備啟動招標程序。如職能部門（一般為城市管理局）代替政府以采購人身份開展項目調(diào)研并具體負責項目實施的，政府必須對其出具授權，授權范圍包括但不僅限于餐廚廢棄物無害化處理項目招標投標、代表政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議、協(xié)助中標單位辦理相關手續(xù)以及對中標單位履約情況進行監(jiān)督等工作。
2．調(diào)研資料是第一手材料
政府或其授權的部門作為采購人開展采購活動，首先應深入探究餐廚廢棄物處理行業(yè)的現(xiàn)狀，通過調(diào)研資料分析得出自身采購的需求，從而設定招標文件中的投標人資格條件、邊界條件、合同條款、評標標準，以此比較投標人的資本狀況、籌資能力、生產(chǎn)能力、運營經(jīng)驗以及誠信度。調(diào)研的全面性、針對性使得招標文件更加科學合理。
調(diào)研重點分別為行業(yè)背景、廢棄物處理技術方案、同類項目所在地政策、同類項目的運營和監(jiān)管情況等方面。調(diào)研行業(yè)背景有利于采購人對本項目的遠景規(guī)劃和定位，設定邊界條件；技術方案的調(diào)研便于采購人比較、選取先進、環(huán)保、可升級的處理工藝；調(diào)研同類項目所在地政策有利于采購人在項目實施前協(xié)調(diào)相關部門，因地制宜出臺地方管理辦法；項目的運營及監(jiān)管情況用來設定招標文件的合同條款，細化運營期間買賣雙方權利義務，明確監(jiān)管內(nèi)容，保障合同切實可行。
四、招標的啟動
招標啟動階段即從發(fā)布招標公告、發(fā)售招標文件、開評標至確定中標人期間，與常規(guī)招標程序并無區(qū)別，同樣遵循國家有關招標投標的法規(guī)要求。需要重視或者說采購難點在于招標文件的幾個重要組成部分的設定，分別是邊界條件設定、技術方案選定及特許經(jīng)營協(xié)議的編制。
1．邊界條件設定
（1）經(jīng)營年限的確定。結(jié)合當?shù)貙嶋H，對餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目的特許經(jīng)營年限進行明 確。
（2）規(guī)模確定。對服務區(qū)域的餐廚廢棄物的實際產(chǎn)生量進行摸查，為處理廠處理規(guī)模的確定提供依據(jù)。
（3）保底量的確定。對于總的實際產(chǎn)生量的收集率應按當?shù)貙嶋H進行分期規(guī)劃，以確定提供特許經(jīng)營企業(yè)的保底處理量。
（4）收運體系覆蓋的區(qū)域范圍。該條件的設定對于餐廚廢棄物的收集容器、車輛、人員的配置以及收運補貼的報價有直接的關系。
（5）建設選址的確定。應與規(guī)劃、國土等相關部門協(xié)商劃定與項目處理規(guī)模相適應的建設選址用地，并確定該場地的用地性質(zhì)和使用年限。
（6）餐廚廢棄物收運質(zhì)量的控制。對所收運餐廚廢棄物的含固率、含雜率與含油率進行一定范圍內(nèi)的要求，確保送至處理廠的餐廚廢棄物有資源化利用的價值。
（7）“三廢”的排放標準的確定。對處理廠所產(chǎn)生廢水、廢氣、廢渣的排放要求作出明確的要求。
（8）廢棄油脂的處理產(chǎn)品去向的確定。為保障廢棄油脂在處理廠經(jīng)提取后不再進入食物鏈，應對其末端產(chǎn)品的去路明確監(jiān)管控制方向。
（9）與后期工程的銜接。結(jié)合當?shù)貙嶋H，對后期工程的如何實施做一定的約束及說明，便于后續(xù)擴建工程的順利實施。
2、技術方案選定
國內(nèi)典型餐廚垃圾處理技術主要有三種：一是飼料化技術，包括干熱處理技術、濕熱水解處理技術、高溫好氧發(fā)酵技術。二是好氧堆肥技術。三是厭氧產(chǎn)沼技術。
上述各種處理技術各有優(yōu)缺點，目前飼料化技術由于其產(chǎn)品作為飼料存在同源性等問題的爭議，很多之前生產(chǎn)飼料的處理廠均已關閉或者轉(zhuǎn)向厭氧產(chǎn)沼氣技術。好氧堆肥技術由于其占地過大、處理周期長、二次污染控制較難、肥料產(chǎn)品銷路差等原因在國內(nèi)幾乎沒有成功應用實例。厭氧消化技術在高濃度污水處理方面應用已經(jīng)較為成熟，近些年逐漸成為餐廚廢棄物處理的主流工藝，其有機負荷承擔能力強，主要產(chǎn)品沼氣為優(yōu)質(zhì)清潔能源，對環(huán)境無二次污染問題。
各地可以根據(jù)當?shù)氐奶幚硪?guī)模、經(jīng)濟狀況、產(chǎn)品銷路、選址大小等綜合選定符合自身實際的技術方案，并在招標文件中進行要求，這樣政府部門能較好地控制入圍的投標企業(yè)，并按照當?shù)貙嶋H進行餐廚廢棄物的建設與運營，同時也便于同等條件下選擇合適的特許經(jīng)營企業(yè)。
3、特許經(jīng)營協(xié)議的編制
（1）行業(yè)標準不完善。特許經(jīng)營權協(xié)議編制缺乏技術規(guī)范和標準。近幾年隨著國家對餐廚廢棄物處理越來越重視，各地紛紛進行餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目的建設，但國家相關的技術規(guī)范和標準一直缺失。直至今年，住房城鄉(xiāng)建設部頒布了行業(yè)標準《餐廚垃圾處理技術規(guī)范》CJJ184—2012，自2013年5月1日起開始實施，才算填補了該行業(yè)標準規(guī)范的空白。但對于餐廚廢棄物處理的收運標準、項目建設標準、污染物控制標準、處理廠運行規(guī)范等方面的相關標準規(guī)范仍然有待出臺。
（2）雙方的一般權利和義務。在特許經(jīng)營權協(xié)議編制時盡量細致地考慮責權范圍，明確招標人和中標人的權利和義務有利于項目實際運行中責權認定，避免發(fā)生問題時雙方互相推諉。同時也要避免設置霸王條款。在招標過程中，招標人通常處于強勢地位，因此在招標文件和特許經(jīng)營權協(xié)議的設定上會完全偏向于招標人自身利益。但是作為市場行為，投標人勢必在項目有合理利潤、合同條款公平互利的前提下才會應標。如果協(xié)議中霸王條款過多，投標人在測算成本、考量項目運營有難度后發(fā)現(xiàn)無利可圖的話，很可能因投標人放棄投標而導致項目流標。
（3）項目的運營與維護。最終餐廚廢棄物無害化處理項目由中標人成立的項目公司進行運營及維護，其公司運營情況直接影響招標人對整個無害化處理項目的宏觀調(diào)控。項目公司對餐廚廢棄物的處理必須達到協(xié)議規(guī)定的處置標準、產(chǎn)品標準、環(huán)境標準并按約定定期向招標人提供運營報告、財務報告、環(huán)境監(jiān)測報告，以便招標人根據(jù)報告評估服務價格的調(diào)整、制定餐廚垃圾收運及處理的規(guī)范文件。
（4）廢水、廢氣、廢渣的處理及標準。協(xié)議中應明確廢水、廢氣、廢渣及其他固體廢物按照環(huán)評批復要求執(zhí)行，要求項目公司按符合國家有關環(huán)保標準處置生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣、廢渣及其他固體廢物(含危險廢物)等，防止二次污染。一般餐廚廢棄物處理項目需執(zhí)行的環(huán)保標準包括但不僅限于《大氣污染物綜合排放標準》GBl6297—1996中二級標準及相關環(huán)保標準，《惡臭污染物排放標準》GB14554—93執(zhí)行二級標準，以及《生活垃圾填埋場污染控制標準》GBl6889—2008、《生活垃圾焚燒污染控制標準》GBl8485—2001、《危險廢物貯存污染控制標準》GBl8597—2001。
（5）餐廚廢棄物的檢測、計量與核實。協(xié)議中應明確招標人在項目運營中的監(jiān)管權力，包括餐廚廢棄物的檢測、計量與核實等。招標人核實或抽查的結(jié)果與項目公司自檢結(jié)果不一致時，以招標人委托、雙方認可的有資質(zhì)的第三方檢測機構(gòu)的檢測結(jié)果為準。招標人在不影響項目公司正常運行的前提下，有權對相關數(shù)據(jù)進行現(xiàn)場核實，項目公司不得以任何理由阻止。
（6）餐廚廢棄物處理綜合補貼費用的價格、價格調(diào)整。通過招標，餐廚廢棄物收運和處理的補貼價格是額定的。但是由于市場行情變動，很可能出現(xiàn)項目公司運營成本增多或減少，為保障招標人和項目公司的合理權益，編制協(xié)議時應科學合理地設定調(diào)價方案、確定調(diào)價審批部門。
（7）項目監(jiān)管。招標人應協(xié)同行業(yè)主管部門從項目管理角度出發(fā)對項目的生命周期進行全面監(jiān)管。通過招標確定項目擬建單位，僅是項目正式開展的標志。招標人作為政府的代言人必須在今后項目的建設、運營過程中做好監(jiān)管工作。因此在協(xié)議編制時還必須對融資監(jiān)管、設計監(jiān)管、建設期監(jiān)管、運營期監(jiān)管、市場退出及中期評估、特許經(jīng)營權的監(jiān)管、餐廚廢棄物產(chǎn)生單位的監(jiān)管等方面做出明確要求，以便監(jiān)管時有所依據(jù)。
項目所在地政府應當建立健全相關監(jiān)督管理制度和體系，各主管部門各司其責。主要涉及的相關部門分工如下：
市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責建立健全監(jiān)督管理制度，建立餐廚廢棄物產(chǎn)生、收集、運輸、處置通用的信息平臺，對餐廚廢棄物產(chǎn)生單位和收集、運輸、處置服務企業(yè)進行監(jiān)督檢查。
價格主管部門應當合理制定城市生活垃圾處理費及其相關的排污費收費政策，并做好餐廚廢棄物收集、運輸和處置價格成本監(jiān)測工作。
商務主管部門應當加強餐飲業(yè)行業(yè)管理，督促餐飲服務企業(yè)將餐廚廢棄物交給取得收集、運輸和處置許可的企業(yè)收集、運輸和處置；引導餐飲服務企業(yè)誠信經(jīng)營，并將餐廚廢棄物的處理情況與企業(yè)的等級評定掛鉤；加強對生豬屠宰過程中產(chǎn)生的不可食用的牲畜殘渣油脂的監(jiān)督管理。
環(huán)境保護主管部門負責對餐廚廢棄物產(chǎn)生、收集、運輸、貯存、處置利用等相關活動中的環(huán)境污染防治工作，實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。
衛(wèi)生主管部門負責食品安全綜合協(xié)調(diào)工作，加強食用油安全的風險監(jiān)測，完善相關檢測方法。
食品藥品監(jiān)督主管部門負責對餐飲服務企業(yè)的監(jiān)督管理。監(jiān)督餐飲服務企業(yè)建立并執(zhí)行食用油采購查驗和索證索票制度；依法查處非法購買、使用以餐廚廢棄物為原料加工成食品油的行為。
質(zhì)量技術監(jiān)督主管部門負責對以餐廚廢棄物為原料的加工企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量、標準的監(jiān)督管理；依法查處食品生產(chǎn)、加工單位使用利用餐廚廢棄物加工成油脂制作食品的違法行為。
工商行政主管部門負責對流通環(huán)節(jié)經(jīng)營食用油的監(jiān)督，依法查處經(jīng)營不符合國家食品安全標準食用油的行為。
公安機關負責對餐廚廢棄物收集運輸車輛的道路交通安全管理，依法查處各種無證無照收集、運輸、處置餐廚廢棄物以及生產(chǎn)經(jīng)營利用餐廚廢棄物加工的油脂危害環(huán)境與人身健康的犯罪行為。
五、招標效果
以江蘇省為例，張家港-常熟-太倉地塊餐廚廢棄物無害化處理項目從2011年至2012年陸續(xù)完成招標。政府僅向中標人購買餐廚廢棄物收運、處理的服務，由具體實施餐廚廢棄物處理工作轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毐O(jiān)督管理，節(jié)省了大量人力、物力成本，符合國家近年來提倡政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢。
結(jié) 語
雖然眾多省、市、地區(qū)的相關餐廚廢棄物管理辦法已經(jīng)出臺，但更多地區(qū)管理還是存在相對無序狀態(tài)和處理處置不規(guī)范的問題。導致招標過程中可依據(jù)的國家和監(jiān)管部門法律法規(guī)鳳毛麟角，很多問題仍舊停留在摸索狀態(tài)。需要根據(jù)上級部門的管理辦法結(jié)合地方實際制定相應的實施細則或?qū)嵤┓桨?，明確餐廚廢棄物產(chǎn)生者、處理者、管理者的責任和權利，并通過多部門的聯(lián)合攻關協(xié)作，才能使其落到實處。
國家兩批試點城市、部分省份的試點城市中很多正在開展招標活動。由于國家政策扶持，未來2年內(nèi)，還將繼續(xù)擴大試點范圍。市場上也呈現(xiàn)出百花爭鳴的格局——資本運作單位、金融機構(gòu)、環(huán)保企業(yè)、項目管理公司等，強強聯(lián)合共同為城市清潔做出貢獻。
來源：招標采購管理 作者：張 杰 楊 韜 （作者單位：張杰，江蘇省設備成套有限公司；楊韜，上海環(huán)境衛(wèi)生工程設計院)
