本期嘉賓
合肥市財(cái)政局政府采購監(jiān)督管理處處長 施建
盤錦市政府采購中心（公共資源交易中心）常務(wù)副主任 陸金平
北京市政府采購中心法律顧問、律師 張雷鋒
主持人
本報(bào)記者 張斌偉
將各預(yù)算部門相近或相同的采購需求集中起來統(tǒng)一采購，以采購數(shù)量優(yōu)勢換取價(jià)格優(yōu)惠，這是集中采購的初衷。
集中采購目錄的"通用"和"專用"之分，也就是第一部分"集中采購機(jī)構(gòu)采購品目"和第二部分"部門集中采購品目"之分。"通用"是和"專用"相對(duì)應(yīng)的概念，"特殊"只是"專用"的原因，因?yàn)樾枨筇厥猓圆艑儆趯Ｓ卯a(chǎn)品。
背景：特殊采購競賽設(shè)備引爭議
在政府采購實(shí)踐中，"通用"和"特殊"是讓相關(guān)各方比較糾結(jié)的兩個(gè)詞語。采購項(xiàng)目是否有"通用"和"特殊"之分？如果有，什么樣的項(xiàng)目屬于"通用"，什么樣的項(xiàng)目可稱"特殊"？財(cái)政部門、采購代理機(jī)構(gòu)、采購人、供應(yīng)商常常會(huì)被這些問題困擾。
前一段時(shí)間，為了應(yīng)對(duì)即將到來的全國性體育比賽，某市體育局要采購一批競賽設(shè)備。在申報(bào)采購計(jì)劃時(shí)，采購人提出，本次采購的內(nèi)容比較"特殊"，主要是滿足全國性體育比賽需要的器材，如自行車、賽艇等。從實(shí)際情況看，目前國內(nèi)產(chǎn)品的質(zhì)量要比"洋貨"差一些，因此申請(qǐng)采購進(jìn)口產(chǎn)品。
同時(shí)，滿足采購需求并且在國內(nèi)有代理商的進(jìn)口產(chǎn)品非常有限，采購人因此向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門申請(qǐng)采用單一來源采購方式組織采購。
財(cái)政部門依法對(duì)采購進(jìn)口產(chǎn)品和采用單一來源采購方式進(jìn)行公示，沒有潛在供應(yīng)商對(duì)此提出異議。財(cái)政部門隨即批準(zhǔn)了采購計(jì)劃，體育局開始委托該市政府采購中心組織采購。采購活動(dòng)很快結(jié)束，該市體育局買到了稱心如意的競賽設(shè)備。
然而，該市政府采購中心主任卻針對(duì)本次采購提出了深層次的問題：這些競賽設(shè)備本市需要，本省需要，全國各地都需要，這還能算"特殊"嗎？這位主任表示，"特殊"概念是相對(duì)的，客觀地說，除了一些工作性質(zhì)必須保密的部門和單位，政府機(jī)構(gòu)的消費(fèi)和支出應(yīng)該是"通用"的，不存在"特殊"之說。
判斷依據(jù)是能否形成規(guī)模優(yōu)勢
"通用"項(xiàng)目可歸集形成規(guī)模優(yōu)勢；"特殊"項(xiàng)目則需要在采購方式、采購渠道上有所調(diào)整
主持人：請(qǐng)三位專家結(jié)合工作實(shí)踐和理論研究，談一談上述項(xiàng)目是否"特殊"，政府采購項(xiàng)目是否有"通用"和"特殊"之分。不久前印發(fā)的《2014-2015年廣西壯族自治區(qū)政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)》，將納入集中采購目錄的品目分為"通用"類和"專用"類，這一做法是否和將采購項(xiàng)目分為"通用"、"特殊"大同小異？
施建：假定此次采購的競賽設(shè)備是競技體育項(xiàng)目使用，從市級(jí)層面來說，此項(xiàng)采購就是"特殊"的。原因有兩點(diǎn)，一是采購國別特殊，需要采購進(jìn)口產(chǎn)品；二是采購方式特殊，采用的是單一來源采購方式。眾所周知，競賽設(shè)備對(duì)運(yùn)動(dòng)成績的產(chǎn)生能起到重要甚至是決定性的影響，從實(shí)際情況看，普通的國內(nèi)產(chǎn)品難以滿足采購需求。
按照《政府采購法》第十條的規(guī)定，當(dāng)需要采購的貨物、工程或者服務(wù)在中國境內(nèi)無法獲取時(shí)，可以采購進(jìn)口產(chǎn)品。此次采購的體育器材符合這一表述，并且根據(jù)《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》等文件精神，在采購前由財(cái)政部門進(jìn)行了公示，采購程序合法，結(jié)果有效。
結(jié)合這個(gè)案例，我個(gè)人認(rèn)為，政府采購項(xiàng)目應(yīng)該有"通用"和"特殊"之分。前者針對(duì)的是按照公共財(cái)政要求，以滿足日常的普通應(yīng)用需求，可歸集形成規(guī)模優(yōu)勢的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，主要通過公開招標(biāo)方式組織采購。后者是指難以滿足普通應(yīng)用要求，產(chǎn)品使用不具備通用性，也難以形成采購規(guī)模，缺乏潛在供應(yīng)商等，需要在采購方式、采購渠道上有所調(diào)整的項(xiàng)目。
《2014-2015年廣西壯族自治區(qū)政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)》將納入集中采購目錄的品目分為"通用"類和"專用"類也有類似的考慮。界定標(biāo)準(zhǔn)是"通用"類由集中采購機(jī)構(gòu)組織采購，"專用"類由集中采購機(jī)構(gòu)或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)組織采購。其實(shí)質(zhì)是"專用"類品目的采購需求一時(shí)難以統(tǒng)一，可由社會(huì)代理機(jī)構(gòu)組織采購，而"通用"類品目則有相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的采購需求。
陸金平：集中采購目錄中的"通用"與"專用"是按照采購需求范圍和品目名稱來劃分的，一般性的常規(guī)采購項(xiàng)目均被列入"通用"類范疇，針對(duì)專業(yè)部門的專用設(shè)備（材料）采購則被列入"專用"類范疇。
政府采購是為了滿足政府機(jī)構(gòu)及公共服務(wù)的需要，其"專用"性只是相對(duì)的。在某地區(qū)具有"特殊性、專用性"，就國家、省、市而言則可能是"通用"的。
拿上述體育局購買比賽器材來說，是否"特殊"要看分析問題的角度。如果站在政府采購大市場的角度，就不應(yīng)有"特殊"之說；相反，在有人為因素的特定條件下即為"特殊"。政府采購不能搞畫地為牢。
"通用"與"專用"針對(duì)的是采購用途和使用范圍。政府采購是為采購人、供應(yīng)商等服務(wù)的過程，不能以用途代替行為過程。在采購實(shí)踐中，采購人往往會(huì)強(qiáng)調(diào)本部門所謂的特殊性、專業(yè)性，然后在技術(shù)參數(shù)上摻雜一些特定語言或隱性參數(shù)，致使采購需求存在傾向性，依此限制或排除一定數(shù)量的潛在供應(yīng)商，進(jìn)而規(guī)避公開招標(biāo)。
張雷鋒：制定"政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)"，將各預(yù)算部門相近或相同的采購需求集中起來統(tǒng)一采購，以采購數(shù)量優(yōu)勢換取價(jià)格上的優(yōu)惠，這是集中采購的初衷。集中采購目錄的"通用"和"專用"之分，也就是第一部分"集中采購機(jī)構(gòu)采購品目"和第二部分"部門集中采購品目"之分。
"通用"項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的是集中采購目錄第一部分，一般是指大眾化、各部門的需求沒有顯著區(qū)別的產(chǎn)品或服務(wù)；"專用"項(xiàng)目是指某個(gè)部門或系統(tǒng)有特殊需求的產(chǎn)品或服務(wù)，比如公安部門的爆炸物處置設(shè)備、技術(shù)偵察取證設(shè)備等，僅在公安系統(tǒng)有需求，其他系統(tǒng)和部門（比如民政、外交、宣傳等部門）并沒有這些采購需求，這就是部門專用產(chǎn)品。采購這些產(chǎn)品不需要也不可能和其他預(yù)算單位集中進(jìn)行，而是要在公安系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行集中采購，把各省、市、縣公安部門的需求集中起來，利用數(shù)量優(yōu)勢換取價(jià)格優(yōu)惠。
因此，"通用"是和"專用"相對(duì)應(yīng)的概念，"特殊"只是"專用"的原因，因?yàn)樾枨筇厥?，所以才屬于專用產(chǎn)品。
不可人為造成項(xiàng)目特殊
以滿足項(xiàng)目基本功能為目的，放棄一些"特殊"要求，即可廣泛引進(jìn)市場競爭機(jī)制，充分發(fā)揮政府采購政策功能
主持人：《政府采購法》涉及"通用"一詞有一處：納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購（第十八條）。
涉及"特殊"一詞有六處，其中四處是：屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購；屬于本單位有特殊要求的項(xiàng)目，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購（第十八條）。采購人可以根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇（第二十二條）。因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式，應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)（第二十七條）。
結(jié)合上述案例，請(qǐng)問三位專家如何理解法律精神？
施建：《政府采購法》第十八條的"特殊"涉及的是標(biāo)準(zhǔn)化問題，第一個(gè)"特殊"是指集中采購目錄中，由特定部門、系統(tǒng)實(shí)施部門集中采購的品目，第二個(gè)"特殊"是指采購商品在集中采購目錄范圍內(nèi)，但需要特別定制，不宜實(shí)行集中采購的品目。第二十二條的"特殊"是指對(duì)供應(yīng)商的特定要求。第二十八條的"特殊"是指采用公開招標(biāo)以外的采購方式時(shí)，需要報(bào)相應(yīng)級(jí)次的財(cái)政部門批準(zhǔn)。
從本案例的表述看，其"特殊"之處符合第二十七條，即采用公開招標(biāo)以外的采購方式（單一來源采購）。對(duì)于國家體育總局層面來說，一次性采購大量的訓(xùn)練器材滿足日常訓(xùn)練需要，完全可以納入通用貨物采購范圍，無需采用單一來源采購方式，因此屬于"通用"。但就市級(jí)而言，采購設(shè)備用于比賽競技，對(duì)運(yùn)動(dòng)成績有重要乃至決定性的影響，應(yīng)該屬于特定要求，不是為了滿足普通需要，并且舉辦運(yùn)動(dòng)會(huì)也是一次性的，購買器材難以形成批量規(guī)模，只能從唯一供應(yīng)商處采購，還需要進(jìn)口，因此屬于"特殊"。
從現(xiàn)行財(cái)政體制來看，中央和地方劃分了財(cái)權(quán)和事權(quán)的支持范圍。對(duì)于本案例來說，使用的是市級(jí)采購資金，如果用國家層面的標(biāo)準(zhǔn)去要求，顯然會(huì)過于嚴(yán)格（也就是說，體育器材在全國范圍可能是通用產(chǎn)品，但對(duì)市級(jí)層面則不是）。
陸金平：根據(jù)《政府采購法》第八十四條、第八十五條、第八十六條的規(guī)定，只有三種情況是客觀存在的"特殊"，即軍事采購、采購人使用國際組織和外國政府貸款進(jìn)行的政府采購、對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購。除此之外的"特殊"情況，多數(shù)是人為因素造成的。
我在政府采購操作一線工作十多年，從實(shí)踐情況看，所謂"通用"與"專用"，在執(zhí)行過程中是有隨意性、互通性的，可以為行政權(quán)力尋租創(chuàng)造空間，也是政府采購利益滋生的溫床。如果我們?cè)诮M織采購活動(dòng)時(shí)總是站在公正的角度，以滿足項(xiàng)目基本功能為目的，放棄一些"特殊"要求，即可廣泛引進(jìn)市場競爭機(jī)制，充分發(fā)揮政府采購的政策功能。
目前，多數(shù)地方都由監(jiān)管部門確定采購方式，但根據(jù)《政府采購法》第五十九條的規(guī)定，監(jiān)管部門只應(yīng)對(duì)采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況履行監(jiān)督檢查職責(zé)，確定采購方式是采購活動(dòng)進(jìn)行過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，由監(jiān)管部門確定采購方式缺少法律依據(jù)。
我個(gè)人認(rèn)為，采購方式既不能由監(jiān)管部門確定或者直接指定，也不能由采購人或者集中采購機(jī)構(gòu)自行選擇，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管部門制定采購政策、編制集中采購目錄、確定采購方式限額標(biāo)準(zhǔn)，采購人或者集中采購機(jī)構(gòu)依照《政府采購法》關(guān)于各類采購方式的適用條件，根據(jù)監(jiān)管部門確定的采購方式限額標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合項(xiàng)目情況選擇恰當(dāng)?shù)牟少彿绞健?
張雷鋒：結(jié)合本案例的情況，體育局的競賽設(shè)備如果屬于體育設(shè)備，一般會(huì)被列入部門集中采購品目。比如《中央預(yù)算單位2013-2014年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》，就將國家體育總局的體育設(shè)備列為部門集中采購品目，但各地根據(jù)自己的實(shí)際情況編寫集中采購目錄，可以與中央預(yù)算單位有所不同。
對(duì)于國家體育總局來說，實(shí)踐中能夠歸集全國各地體育局的采購需求集中進(jìn)行采購，以量的優(yōu)勢換取價(jià)格優(yōu)惠，買到物美價(jià)廉的產(chǎn)品。
如果本案例中的競賽設(shè)備不屬于體育設(shè)備，則不在集中采購目錄之列，無需歸集各地體育局的需求進(jìn)行批量采購，也就不存在屬于所謂的"通用"項(xiàng)目還是"專業(yè)"項(xiàng)目之說，更無所謂特殊不特殊之說，預(yù)算單位可以委托集中采購機(jī)構(gòu)組織采購，也可以自行采購。
但是，如果項(xiàng)目預(yù)算超過當(dāng)?shù)刎?cái)政部門規(guī)定的政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，則采購程序需要遵守《政府采購法》及相關(guān)配套規(guī)定。如果預(yù)算同時(shí)超過了當(dāng)?shù)刎?cái)政部門規(guī)定的公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，則在遵守《政府采購法》及相關(guān)配套規(guī)定的同時(shí)，還必須進(jìn)行公開招標(biāo)，而不能采用邀請(qǐng)招標(biāo)、詢價(jià)、競爭性談判或單一來源采購等方式（經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)除外）。
關(guān)于本案例中的競賽設(shè)備能否采購進(jìn)口產(chǎn)品的問題，如果該競賽設(shè)備在中國境內(nèi)無法買到，或者雖能買到但價(jià)格超出境外產(chǎn)品價(jià)格的合理范圍，則在按規(guī)定程序申報(bào)財(cái)政部門并獲得批準(zhǔn)后，即可采購進(jìn)口產(chǎn)品。
關(guān)于本案例的競賽設(shè)備能否采用單一來源采購方式的問題，如果該設(shè)備的價(jià)格超出公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，但僅有一家廠商生產(chǎn)，那么體育局在按照規(guī)定程序申報(bào)財(cái)政部門并獲得批準(zhǔn)后，可以采用單一來源采購方式購買。值得注意的是，能否使用單一來源采購方式采購進(jìn)口產(chǎn)品，與該產(chǎn)品屬于"通用"項(xiàng)目還是"專用"項(xiàng)目沒有直接關(guān)系。
部門集采品目也可實(shí)行批量集中采購
集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目，在資產(chǎn)配置、采購標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化后，完全可以實(shí)施批量集中采購
主持人：8月21日，財(cái)政部以財(cái)庫〔2013〕109號(hào)文件印發(fā)《中央預(yù)算單位批量集中采購管理暫行辦法》。其中規(guī)定，列入當(dāng)期《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》中的集中采購機(jī)構(gòu)采購品目應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)施批量集中采購。此舉是否意味著集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目都將變得"通用"？
施建：理論上來說，集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目，在資產(chǎn)配置、采購標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化后，完全可以實(shí)施批量集中采購。在實(shí)踐中，因?yàn)橥ㄓ觅Y產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)化需求統(tǒng)一尚需時(shí)日，批量集中采購數(shù)量也有待進(jìn)一步細(xì)化，完全實(shí)施批量集中采購還需要一個(gè)過程。
從深入推進(jìn)政府采購發(fā)展的角度看，批量集中采購是政府采購的發(fā)展方向，符合公共財(cái)政提出的滿足公共需求均等化、合理化的要求。隨著部門預(yù)決算在全國范圍內(nèi)的公開，預(yù)算編制、資產(chǎn)管理、政府采購、集中支付將實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合，政府采購能夠起到資產(chǎn)配置手段的作用，可以有效避免"天價(jià)采購"等不合理現(xiàn)象發(fā)生。
陸金平：財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)提出，要用三到五年時(shí)間向全國推廣批量集中采購，目前中央單位做到比較好，地方也在逐步推開，但力度還不夠。
中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心、國家稅務(wù)總局集中采購中心都在實(shí)施批量集中采購，這就說明集中采購機(jī)構(gòu)采購品目、部門集中采購品目都可以歸集需求，都能變得"通用"。當(dāng)然，批量集中采購針對(duì)的應(yīng)該是全部集中采購機(jī)構(gòu)采購品目和部分部門集中采購品目，這是細(xì)微的差別。
張雷鋒：按照財(cái)政部的解釋，批量集中采購是指對(duì)一些通用性強(qiáng)、技術(shù)規(guī)格統(tǒng)一、便于歸集的政府采購品目，由采購人按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)歸集采購需求后交由集中采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織采購的一種采購形式。通俗地說，就是各預(yù)算單位將其采購需求按照規(guī)定在一定期限內(nèi)填報(bào)并匯總至財(cái)政部門，由財(cái)政部門將匯總后的設(shè)備采購總量抄送至集中采購機(jī)構(gòu)，由集中采購機(jī)構(gòu)批量購買，以購買數(shù)量優(yōu)勢換取供應(yīng)商更大幅度的價(jià)格優(yōu)惠。
我們應(yīng)該看到，可以實(shí)行批量集中采購的產(chǎn)品必須是預(yù)算單位常用的且用量較大的產(chǎn)品，單一部門或系統(tǒng)有特殊要求的產(chǎn)品，其他部門并不需要，因此無法合并采購需求進(jìn)行批量集中采購。同時(shí)，這些產(chǎn)品必須是"通用"的，并且規(guī)格和參數(shù)相對(duì)一致。由此看來，批量集中采購目前只能針對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)采購品目，在部門集中采購品目中推廣還比較困難。
財(cái)政部只是要求將《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》中的"集中采購機(jī)構(gòu)采購品目"逐步實(shí)施批量集中采購，并未提出將其中的"部門集中采購品目"也逐步實(shí)施批量集中采購。從這一點(diǎn)來看，現(xiàn)行的批量集中采購制度暫時(shí)與集中采購目錄中的部門集中采購品目無關(guān)。因此，《中央預(yù)算單位批量集中采購管理暫行辦法》的施行，并不意味著集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目都將逐步變得"通用"。
來源： 政府采購信息報(bào)
