委托招標(biāo) 采購(gòu)人如何行使追責(zé)權(quán)？
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發(fā)布日期：2013年10月31日
■ 本報(bào)記者 馮藝
財(cái)政部門的一紙?zhí)幜P，再次引發(fā)業(yè)界對(duì)采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)間的代理關(guān)系之思考——若采購(gòu)活動(dòng)存在違法違規(guī)行為，面對(duì)財(cái)政部門的處罰，采購(gòu)項(xiàng)目受到損失，雙方責(zé)任該如何厘清？采購(gòu)人能否通過(guò)委托代理協(xié)議實(shí)現(xiàn)違約追責(zé)權(quán)利？
由低級(jí)錯(cuò)誤引發(fā)的處罰
近日，某采購(gòu)項(xiàng)目因“招標(biāo)采購(gòu)單位沒(méi)有按照《政府采購(gòu)法》執(zhí)行采購(gòu)。同時(shí)，招標(biāo)采購(gòu)單位沒(méi)有在財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上發(fā)布招標(biāo)信息，只是在‘中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)’發(fā)布招標(biāo)信息，違反了《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定”，該項(xiàng)目代理機(jī)構(gòu)被財(cái)政部門處以警告的行政處罰，并責(zé)令其進(jìn)行整改；采購(gòu)人被財(cái)政部門責(zé)令改正，并予以通報(bào)批評(píng)。由于該項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入合同履行階段，給采購(gòu)人、投標(biāo)人造成的損失，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。面對(duì)這一處理結(jié)果，采購(gòu)人責(zé)備代理機(jī)構(gòu)，代理機(jī)構(gòu)則喊冤不止。
經(jīng)記者對(duì)雙方當(dāng)事人的進(jìn)一步采訪，了解到該項(xiàng)目屬于某中央投資項(xiàng)目的分支項(xiàng)目，且涉及進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)。在采購(gòu)前，采購(gòu)人單位已向財(cái)政部遞交了進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)申請(qǐng)材料，并獲得批復(fù)。而在遭遇處罰過(guò)程中，該項(xiàng)目代理機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人則稱，他們只從采購(gòu)人那里獲得中央投資項(xiàng)目的相關(guān)批文，未拿到財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品審批的批復(fù)文件，因此并不知道該項(xiàng)目為政府采購(gòu)項(xiàng)目。為了幫采購(gòu)人節(jié)約采購(gòu)時(shí)間，代理機(jī)構(gòu)便依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，在中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)上發(fā)布招標(biāo)公告，公告發(fā)出3日后組織公開招標(biāo)。對(duì)此，采購(gòu)人單位不承認(rèn)代理機(jī)構(gòu)未看到財(cái)政部批文。雙方矛盾由此難解。
在問(wèn)及業(yè)內(nèi)專家對(duì)此案的看法時(shí)，專家們一致認(rèn)為該處罰認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律準(zhǔn)確。一些專家還直言，該案件涉及的違法違規(guī)行為純屬低級(jí)錯(cuò)誤，并不是相關(guān)信息不完整和業(yè)務(wù)水平的問(wèn)題，而正是這種看似低級(jí)的錯(cuò)誤，引發(fā)了處罰，并給采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)帶來(lái)了矛盾，值得業(yè)內(nèi)深思。
一句“不知道”
代理機(jī)構(gòu)能否撇清責(zé)任
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第12條規(guī)定，采購(gòu)人符合下列條件的，可以自行組織招標(biāo)：具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；具有編制招標(biāo)文件和組織招標(biāo)能力，有與采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)模和復(fù)雜程度相適應(yīng)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的采購(gòu)和管理人員；采購(gòu)人員經(jīng)過(guò)省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門組織的政府采購(gòu)培訓(xùn)。并明確指出，采購(gòu)人不符合前款規(guī)定條件的，必須委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理招標(biāo)。也就是說(shuō)，自行采購(gòu)需要具備一定的專業(yè)能力。
“采購(gòu)代理的實(shí)質(zhì)是專業(yè)咨詢服務(wù)，即代理機(jī)構(gòu)要以專業(yè)的法律法規(guī)知識(shí)、遵循和把握程序的能力、豐富的實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)，合法、合規(guī)、合理地實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人的采購(gòu)目標(biāo)?！焙Ｄ戏频峡苏袠?biāo)咨詢有限公司彭時(shí)明認(rèn)為，采購(gòu)人正因?yàn)椴痪邆渖鲜鰲l款規(guī)定的條件，才被要求委托代理機(jī)構(gòu)為其代理采購(gòu)，反之，代理機(jī)構(gòu)因具備專業(yè)的資格能力而接受采購(gòu)人的委托。因此，澄清代理項(xiàng)目的未知事項(xiàng)，排除代理事務(wù)的違規(guī)違法因素，解釋和糾正采購(gòu)人對(duì)法規(guī)或程序的錯(cuò)誤理解和不當(dāng)要求，均是代理機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。就上述處罰案件，彭時(shí)明認(rèn)為，代理機(jī)構(gòu)無(wú)法以“未拿到財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品審批的批復(fù)文件”、“不知道該項(xiàng)目為政府采購(gòu)項(xiàng)目”為借口推卸責(zé)任。
采訪過(guò)程中，一些采購(gòu)人也表示，之所以委托代理機(jī)構(gòu)代理項(xiàng)目，是認(rèn)為代理機(jī)構(gòu)能夠提供更專業(yè)的服務(wù)，能為其合法合規(guī)完成采購(gòu)任務(wù)進(jìn)行把關(guān)。
處理上述處罰案的工作人員認(rèn)為，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)間的爭(zhēng)議沒(méi)有意義，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)“未看到財(cái)政部批文”的說(shuō)辭站不住腳——作為專業(yè)的招標(biāo)公司，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)了解政府采購(gòu)的定義、《政府采購(gòu)法》的管轄范疇以及集中采購(gòu)目錄的內(nèi)容。該工作人員直言，知法、懂法，依法操作是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)安身立命的前提條件。
一紙代理協(xié)議
采購(gòu)人能否實(shí)現(xiàn)追責(zé)權(quán)
那么此案給采購(gòu)人帶來(lái)怎樣的警示呢？
某采購(gòu)人告訴記者，他們不可能考慮到委托代理過(guò)程中的各種情況，大多在代理協(xié)議中以一句“按照國(guó)家法律法規(guī)執(zhí)行……”來(lái)概括?！叭羰遣少?gòu)項(xiàng)目執(zhí)行中涉及違法違規(guī)，受到財(cái)政部門處罰，也只能是下次不再選擇這樣公司，也談不上根據(jù)代理協(xié)議提出什么賠償?！边@位受訪者說(shuō)。
多數(shù)專家認(rèn)為，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)之間是委托關(guān)系，屬于民事合同關(guān)系的范疇，適用《民法通則》、《合同法》等法律。因此，代理協(xié)議中本應(yīng)包括違約責(zé)任的約定。同時(shí)，通過(guò)細(xì)化代理協(xié)議條款，加強(qiáng)采購(gòu)人追責(zé)意識(shí)，也是促進(jìn)代理機(jī)構(gòu)良性發(fā)展的有效方式。彭時(shí)明認(rèn)為，采購(gòu)人向代理機(jī)構(gòu)追責(zé)方式有2種。一是索賠，二是懲罰。而索賠比較困難，因?yàn)閷?shí)際情況中很難計(jì)算損失數(shù)額，不易得到實(shí)質(zhì)性彌補(bǔ)。而懲罰相對(duì)容易實(shí)施，就是將其列入黑名單，永久終止委托代理關(guān)系，這也是最嚴(yán)厲的處罰。彭時(shí)明表示，采購(gòu)代理是法定代理，代理機(jī)構(gòu)的責(zé)任首先是法定責(zé)任，其次才是約定責(zé)任，不能用約定責(zé)任對(duì)抗或免除法定責(zé)任。
南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒表示，采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任認(rèn)定要區(qū)分行政責(zé)任和民事責(zé)任，對(duì)于行政責(zé)任的劃分不能通過(guò)合同約定，而民事責(zé)任可以通過(guò)合同即代理協(xié)議來(lái)約定民事義務(wù)?！坝辛诉@樣的約定，財(cái)政部門在進(jìn)行行政處罰時(shí)，可能會(huì)考慮采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)之間的民事約定?！焙渭t鋒說(shuō)。
此外，受訪專家雖然認(rèn)為此案代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，但同時(shí)指出，采購(gòu)人作為委托方，是采購(gòu)項(xiàng)目的主要責(zé)任人，在采購(gòu)過(guò)程中有進(jìn)行審核、確認(rèn)的工作職責(zé)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)委托不當(dāng)?shù)呢?zé)任。“不可否認(rèn)，負(fù)責(zé)任的代理機(jī)構(gòu)會(huì)認(rèn)真審查并確認(rèn)采購(gòu)項(xiàng)目的法律、范圍、方式和程序適用。無(wú)資格代理的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)向采購(gòu)人婉言拒絕并主動(dòng)提示正確的選擇。”某受訪專家說(shuō)。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
財(cái)政部門的一紙?zhí)幜P，再次引發(fā)業(yè)界對(duì)采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)間的代理關(guān)系之思考——若采購(gòu)活動(dòng)存在違法違規(guī)行為，面對(duì)財(cái)政部門的處罰，采購(gòu)項(xiàng)目受到損失，雙方責(zé)任該如何厘清？采購(gòu)人能否通過(guò)委托代理協(xié)議實(shí)現(xiàn)違約追責(zé)權(quán)利？
由低級(jí)錯(cuò)誤引發(fā)的處罰
近日，某采購(gòu)項(xiàng)目因“招標(biāo)采購(gòu)單位沒(méi)有按照《政府采購(gòu)法》執(zhí)行采購(gòu)。同時(shí)，招標(biāo)采購(gòu)單位沒(méi)有在財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上發(fā)布招標(biāo)信息，只是在‘中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)’發(fā)布招標(biāo)信息，違反了《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定”，該項(xiàng)目代理機(jī)構(gòu)被財(cái)政部門處以警告的行政處罰，并責(zé)令其進(jìn)行整改；采購(gòu)人被財(cái)政部門責(zé)令改正，并予以通報(bào)批評(píng)。由于該項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入合同履行階段，給采購(gòu)人、投標(biāo)人造成的損失，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。面對(duì)這一處理結(jié)果，采購(gòu)人責(zé)備代理機(jī)構(gòu)，代理機(jī)構(gòu)則喊冤不止。
經(jīng)記者對(duì)雙方當(dāng)事人的進(jìn)一步采訪，了解到該項(xiàng)目屬于某中央投資項(xiàng)目的分支項(xiàng)目，且涉及進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)。在采購(gòu)前，采購(gòu)人單位已向財(cái)政部遞交了進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)申請(qǐng)材料，并獲得批復(fù)。而在遭遇處罰過(guò)程中，該項(xiàng)目代理機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人則稱，他們只從采購(gòu)人那里獲得中央投資項(xiàng)目的相關(guān)批文，未拿到財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品審批的批復(fù)文件，因此并不知道該項(xiàng)目為政府采購(gòu)項(xiàng)目。為了幫采購(gòu)人節(jié)約采購(gòu)時(shí)間，代理機(jī)構(gòu)便依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，在中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)上發(fā)布招標(biāo)公告，公告發(fā)出3日后組織公開招標(biāo)。對(duì)此，采購(gòu)人單位不承認(rèn)代理機(jī)構(gòu)未看到財(cái)政部批文。雙方矛盾由此難解。
在問(wèn)及業(yè)內(nèi)專家對(duì)此案的看法時(shí)，專家們一致認(rèn)為該處罰認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律準(zhǔn)確。一些專家還直言，該案件涉及的違法違規(guī)行為純屬低級(jí)錯(cuò)誤，并不是相關(guān)信息不完整和業(yè)務(wù)水平的問(wèn)題，而正是這種看似低級(jí)的錯(cuò)誤，引發(fā)了處罰，并給采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)帶來(lái)了矛盾，值得業(yè)內(nèi)深思。
一句“不知道”
代理機(jī)構(gòu)能否撇清責(zé)任
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第12條規(guī)定，采購(gòu)人符合下列條件的，可以自行組織招標(biāo)：具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；具有編制招標(biāo)文件和組織招標(biāo)能力，有與采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)模和復(fù)雜程度相適應(yīng)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的采購(gòu)和管理人員；采購(gòu)人員經(jīng)過(guò)省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門組織的政府采購(gòu)培訓(xùn)。并明確指出，采購(gòu)人不符合前款規(guī)定條件的，必須委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理招標(biāo)。也就是說(shuō)，自行采購(gòu)需要具備一定的專業(yè)能力。
“采購(gòu)代理的實(shí)質(zhì)是專業(yè)咨詢服務(wù)，即代理機(jī)構(gòu)要以專業(yè)的法律法規(guī)知識(shí)、遵循和把握程序的能力、豐富的實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)，合法、合規(guī)、合理地實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人的采購(gòu)目標(biāo)?！焙Ｄ戏频峡苏袠?biāo)咨詢有限公司彭時(shí)明認(rèn)為，采購(gòu)人正因?yàn)椴痪邆渖鲜鰲l款規(guī)定的條件，才被要求委托代理機(jī)構(gòu)為其代理采購(gòu)，反之，代理機(jī)構(gòu)因具備專業(yè)的資格能力而接受采購(gòu)人的委托。因此，澄清代理項(xiàng)目的未知事項(xiàng)，排除代理事務(wù)的違規(guī)違法因素，解釋和糾正采購(gòu)人對(duì)法規(guī)或程序的錯(cuò)誤理解和不當(dāng)要求，均是代理機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。就上述處罰案件，彭時(shí)明認(rèn)為，代理機(jī)構(gòu)無(wú)法以“未拿到財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品審批的批復(fù)文件”、“不知道該項(xiàng)目為政府采購(gòu)項(xiàng)目”為借口推卸責(zé)任。
采訪過(guò)程中，一些采購(gòu)人也表示，之所以委托代理機(jī)構(gòu)代理項(xiàng)目，是認(rèn)為代理機(jī)構(gòu)能夠提供更專業(yè)的服務(wù)，能為其合法合規(guī)完成采購(gòu)任務(wù)進(jìn)行把關(guān)。
處理上述處罰案的工作人員認(rèn)為，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)間的爭(zhēng)議沒(méi)有意義，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)“未看到財(cái)政部批文”的說(shuō)辭站不住腳——作為專業(yè)的招標(biāo)公司，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)了解政府采購(gòu)的定義、《政府采購(gòu)法》的管轄范疇以及集中采購(gòu)目錄的內(nèi)容。該工作人員直言，知法、懂法，依法操作是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)安身立命的前提條件。
一紙代理協(xié)議
采購(gòu)人能否實(shí)現(xiàn)追責(zé)權(quán)
那么此案給采購(gòu)人帶來(lái)怎樣的警示呢？
某采購(gòu)人告訴記者，他們不可能考慮到委托代理過(guò)程中的各種情況，大多在代理協(xié)議中以一句“按照國(guó)家法律法規(guī)執(zhí)行……”來(lái)概括?！叭羰遣少?gòu)項(xiàng)目執(zhí)行中涉及違法違規(guī)，受到財(cái)政部門處罰，也只能是下次不再選擇這樣公司，也談不上根據(jù)代理協(xié)議提出什么賠償?！边@位受訪者說(shuō)。
多數(shù)專家認(rèn)為，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)之間是委托關(guān)系，屬于民事合同關(guān)系的范疇，適用《民法通則》、《合同法》等法律。因此，代理協(xié)議中本應(yīng)包括違約責(zé)任的約定。同時(shí)，通過(guò)細(xì)化代理協(xié)議條款，加強(qiáng)采購(gòu)人追責(zé)意識(shí)，也是促進(jìn)代理機(jī)構(gòu)良性發(fā)展的有效方式。彭時(shí)明認(rèn)為，采購(gòu)人向代理機(jī)構(gòu)追責(zé)方式有2種。一是索賠，二是懲罰。而索賠比較困難，因?yàn)閷?shí)際情況中很難計(jì)算損失數(shù)額，不易得到實(shí)質(zhì)性彌補(bǔ)。而懲罰相對(duì)容易實(shí)施，就是將其列入黑名單，永久終止委托代理關(guān)系，這也是最嚴(yán)厲的處罰。彭時(shí)明表示，采購(gòu)代理是法定代理，代理機(jī)構(gòu)的責(zé)任首先是法定責(zé)任，其次才是約定責(zé)任，不能用約定責(zé)任對(duì)抗或免除法定責(zé)任。
南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒表示，采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任認(rèn)定要區(qū)分行政責(zé)任和民事責(zé)任，對(duì)于行政責(zé)任的劃分不能通過(guò)合同約定，而民事責(zé)任可以通過(guò)合同即代理協(xié)議來(lái)約定民事義務(wù)?！坝辛诉@樣的約定，財(cái)政部門在進(jìn)行行政處罰時(shí)，可能會(huì)考慮采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)之間的民事約定?！焙渭t鋒說(shuō)。
此外，受訪專家雖然認(rèn)為此案代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，但同時(shí)指出，采購(gòu)人作為委托方，是采購(gòu)項(xiàng)目的主要責(zé)任人，在采購(gòu)過(guò)程中有進(jìn)行審核、確認(rèn)的工作職責(zé)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)委托不當(dāng)?shù)呢?zé)任。“不可否認(rèn)，負(fù)責(zé)任的代理機(jī)構(gòu)會(huì)認(rèn)真審查并確認(rèn)采購(gòu)項(xiàng)目的法律、范圍、方式和程序適用。無(wú)資格代理的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)向采購(gòu)人婉言拒絕并主動(dòng)提示正確的選擇。”某受訪專家說(shuō)。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
