專職人員數(shù)量不足成共性問題
如果某一種違法行為或者現(xiàn)象帶有普遍性，說明該行業(yè)已經遇到了一定的問題，需要從推進行業(yè)發(fā)展的角度梳理和引導，必要時適當施以行政措施，促其回歸健康發(fā)展軌道。
根據(jù)《政府采購法》第十四條，采購代理機構是政府采購當事人之一。具有政府采購代理資質的社會代理機構接受采購人委托，在一定范圍內辦理政府采購事宜，對政府集中采購活動起到一種補充的作用。據(jù)了解，繼《政府采購代理機構資格認定辦法》（財政部令第61號，以下簡稱《辦法》）提高政府采購代理機構資格準入門檻之后，財政部從2012年12月至2013年5月聯(lián)合監(jiān)察部、審計署和國家預防腐敗局集中開展了政府采購甲級代理機構專項檢查，并對檢查中發(fā)現(xiàn)的56家違規(guī)代理機構依法撤銷甲級代理資格。這一管理組合拳，足以表明監(jiān)管部門加強代理機構管理、促進代理機構提高采購質量與效率、規(guī)范政府采購行為的思路和態(tài)度。
縱覽56份信息公告，財政部撤銷這些甲級代理資格的行為具有高度一致性，體現(xiàn)在以下幾方面：
一是線索來源一致：所有問題都是在政府采購甲級代理機構的專項檢查工作中發(fā)現(xiàn)。
二是撤銷原因一致：2011年，被撤銷人均在向財政部"申請政府采購代理機構甲級資格過程中，提供的專職人員社保證明材料與事實不符"。
三是法律依據(jù)一致：直接法律依據(jù)都是《行政許可法》第六十九條和《辦法》第四十二條的規(guī)定。
四是法律文書一致：對每一被撤銷人分別作出一份《關于撤銷政府采購甲級代理機構資格的決定書》，差別僅在于具體文號和被撤銷人名稱的不同。
經過查閱，2011年財政部共受理授予甲級資格的代理機構共630余家，而此次被撤銷資格的單位共56家，后者占前者的8.8%。也就是說，有近一成甲級代理機構在申請資格時虛報在職人員數(shù)量，表明專職人員數(shù)量不足在甲級代理機構中已成共性問題，而專職人員數(shù)量恰恰是衡量代理機構是否具備開展政府采購業(yè)務的重要標準。監(jiān)管部門依照有關規(guī)定加大執(zhí)法力度、強化代理資格管理固然必要，但如果某一種違法行為或者現(xiàn)象帶有普遍性，說明該行業(yè)已經遇到了一定的問題，需要從推進行業(yè)發(fā)展的角度梳理和引導，必要時適當施以行政措施，促其回歸健康發(fā)展軌道。
多重原因導致虛報專職人員行為多發(fā)
專業(yè)人才資源不足
從政府采購制度發(fā)展歷程看，我國政府采購制度改革推行僅僅10余年時間，相對其他成熟的法律制度或者財政管理業(yè)務而言還只能算是新生事物，缺乏理論基礎的積淀和知識積累。
從國家現(xiàn)行的法律體系看，《政府采購法》也僅僅是經濟部門法中的一個單項法律，其地位和受關注程度同其他經濟社會管理密切相關的刑事法、民事法等相比，也有很大差距；即使是在財政管理的領域內，政府采購工作也只是財政管理的一項業(yè)務，缺乏足夠的社會影響力和聚集力。
在政府采購改革初期，由于大力推廣政府采購制度、提升政府采購規(guī)模、規(guī)范操作實施行為的任務艱巨，專業(yè)人才的培養(yǎng)問題便未得到足夠的重視。因此，相對于法律專業(yè)人才、財務會計類人才日漸飽和乃至過剩的情況，適應政府采購行業(yè)需要、橫跨法律與財經知識的復合型人才卻依舊稀缺，甚至成為制約政府采購持續(xù)發(fā)展的短板。
為了保證代理質量，《辦法》修訂后大幅提高了申請代理機構的條件，規(guī)定甲級機構"專職人員總數(shù)不得少于三十人，其中具有中級以上專業(yè)技術職務任職資格的不得少于專職人員總數(shù)的百分之六十"，這些專職人員還應符合"參加過規(guī)定的政府采購培訓，熟悉政府采購法規(guī)和采購代理業(yè)務的法律、經濟和技術方面的專職人員"的條件。面對財政部的嚴格要求，一些想獲得甲級政府采購代理資質的社會中介代理機構不是從培養(yǎng)專業(yè)人才做起，而是選擇鋌而走險，通過虛報在職人員數(shù)量等手段騙取資格。
業(yè)務規(guī)模拓展有限
《政府采購法》頒布以后，我國政府采購規(guī)模10年間增長了10倍，由2002年的1009億元增加到2011年1.13萬億元。2012年全國政府采購規(guī)模比上年度增長23.3%，進一步躍升至1.4萬億元。盡管如此，政府采購規(guī)模的持續(xù)高速增長，并未能從根本上解決大量具有政府采購代理資質的社會代理機構業(yè)務量不足的現(xiàn)實問題。
一方面，由于《政府采購法》明確"政府采購實行集中采購與分散采購相結合"，同時規(guī)定"采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購"，結合各地相對嚴格的集中采購目錄管理制度，客觀上確立了集中采購機構作為政府采購項目實施主渠道的優(yōu)勢地位。相比之下，除了江西省、江蘇省蘇州市等極少數(shù)地方撤銷或未設立集中采購機構、政府采購業(yè)務均委托社會代理機構實施外，絕大多數(shù)地區(qū)的社會代理機構業(yè)務規(guī)模提升空間十分有限。
另一方面，近年來社會代理機構數(shù)量的增長較快，進一步加劇了代理機構生存的壓力。全國僅甲級代理機構就多達1015家，乙級機構數(shù)量更多，但業(yè)務規(guī)模難有長足發(fā)展。
以江蘇省2013年上半年的統(tǒng)計結果為例，全省范圍內持有效代理資格的40余家甲級代理機構和260余家乙級代理機構操作執(zhí)行的政府采購項目金額，僅占同期政府采購總體規(guī)模的3.54%，遠低于全省95個集中采購機構（省、市、縣三級，含政府采購已進駐的公共資源交易中心）85.6%的份額。
社會代理機構作為市場主體的基本屬性，天然受到利益驅動的影響，在作出決定時肯定會考慮成本因素，計算投入產出比。社會代理機構嚴格執(zhí)行《辦法》規(guī)定的專職人員數(shù)量，其人員工資、社會保障費等人力資源成本必然大幅增加，在政府采購業(yè)務不足、收取的代理服務費較少以致無法補足成本的情況下，申請代理機構資格便成為一筆"虧本買賣"，于是冒險選擇虛報在職人員數(shù)量來降低成本。
相關信息查閱不暢
政府采購代理機構資格認定，屬于行政法上的行政許可行為。根據(jù)《行政許可法》第六十一條的規(guī)定，行政機關應當對被許可人從事行政許可事項的活動情況履行監(jiān)督責任。
《辦法》第三十七條也明確：縣級以上財政部門應當按照政府采購管理權限，對政府采購代理機構執(zhí)行政府采購法律、法規(guī)的情況，包括采購范圍、采購方式、采購程序、代理業(yè)績以及政府采購代理機構人員的職業(yè)素質和專業(yè)技能等方面進行監(jiān)督檢查，加強監(jiān)管檔案管理，建立不良行為公告制度。但從實踐看，對社會代理機構的管理重資格認定輕日常監(jiān)管的現(xiàn)象仍然存在，資格認定時一些地方重程序性審查輕實質性查證的現(xiàn)象也存在。具體表現(xiàn)在：
一是代理機構申請的程序性審查難以發(fā)現(xiàn)問題。代理機構資格認定依當事人申請實施，財政部門主要是依據(jù)申請人提供的材料進行書面審查，對符合《辦法》規(guī)定條件的申請則作出許可決定、發(fā)放資格證書并予公告。
這些申請材料中，包括企業(yè)注冊信息、有無行政隸屬關系、企業(yè)內部管理制度、三年守法經營情況、專職人員情況說明等內容。其中，與行政機關有無隸屬關系、有無違法行為等主要由申請人作出聲明，專職人員情況則需提供人事代理或社保關系證明等材料。由于相關信息查閱不暢，財政部門對有關聲明和材料的真實性很難進行實質性審查確認，只能依賴于事后監(jiān)管和專項檢查發(fā)現(xiàn)。
二是社會代理機構的日常監(jiān)管難以到位。根據(jù)《辦法》規(guī)定，甲級、乙級代理機構資格認定的行政許可分別由財政部和省級財政部門實施，地市級以下財政部門沒有資格認定權限。
由于社會代理機構分布范圍廣、操作項目來源復雜，省級以上財政部門難以實施全面監(jiān)管，而地市級以下財政部門往往存在既然本級沒有權利實施行政許可也便不存在管理職能的片面認識，對社會代理機構在本地開展政府采購項目的活動放任不管，導致社會代理機構日常開展業(yè)務的情況脫離監(jiān)管視線。類似財政部組織的甲級代理機構專項檢查時才會暴露問題。
三是對代理機構違法信息抄告制度執(zhí)行不嚴。根據(jù)《政府采購法》第七十八條的規(guī)定："采購代理機構在代理政府采購業(yè)務中有違法行為的，按照有關法律規(guī)定處以罰款，可以依法取消其進行相關業(yè)務的資格。"
鑒于政府采購代理機構可以在全國范圍內依法代理政府采購事宜，資格認定管理部門對依法許可的政府采購代理機構超越本級、本地域的代理行為無法進行有效監(jiān)管，難以及時發(fā)現(xiàn)政府采購代理機構的違法行為，依照《行政許可法》第六十四條建立的被許可人違法行為抄告制度，《辦法》第三十九條明確規(guī)定："縣級以上地方人民政府財政部門應當將政府采購代理機構違法違規(guī)行為的處理處罰結果，書面告知作出資格認定決定的財政部門。"然而，政府采購代理機構違法行為抄告制度實踐中并未得到嚴格執(zhí)行，各地政府采購代理機構違法行為信息并不互通，導致無法對社會代理機構資格實行動態(tài)管理。
鑒于政府采購代理機構可以在全國范圍內依法代理政府采購事宜，資格認定管理部門對依法許可的代理機構超越本級、本地域的代理行為無法進行有效監(jiān)管，難以及時發(fā)現(xiàn)代理機構的違法行為，抄告制度就顯得尤為重要。
多管齊下 促代理機構健康發(fā)展
據(jù)了解，部分代理機構的發(fā)展重心并不在政府采購代理，而是把政府采購代理作為單位的副業(yè)，少數(shù)社會中介機構更是把政府采購代理資格作為一種加強企業(yè)宣傳的資本和招牌，只掛牌子、不做業(yè)務。
推進職業(yè)化建設 奠定基礎
《政府采購法》第六十二條規(guī)定："采購人員應當具備相關職業(yè)素質和專業(yè)技能"。相對于政府采購改革的不斷深化和社會代理機構數(shù)量的不斷增加，采購人員的職業(yè)素質和能力已經難以適應政府采購發(fā)展的需要，建立統(tǒng)一的政府采購職業(yè)資格管理制度、推進政府采購人員職業(yè)化建設顯得十分迫切。2009年《國務院辦公廳關于進一步加強政府采購管理工作的意見》明確要求：財政部要會同有關部門研究建立政府采購從來人員執(zhí)業(yè)資格制度……推動政府采購從來人員職業(yè)化的進程。
值得期待的還有，我們注意到《政府采購法實施條例》最新修訂的版本中已經有了"國家建立政府采購職業(yè)資格制度"的有關內容，希望在頒布施行后能夠得到有效貫徹，盡快出臺配套規(guī)定和實施辦法。
通過推行政府采購職業(yè)化資格管理制度，將政府采購從業(yè)職業(yè)資格納入國家統(tǒng)一的職業(yè)資格體系，發(fā)揮職業(yè)資格制度的人才聚焦效應，引導高等教育院開設政府采購專業(yè)，培養(yǎng)符合政府采購工作需要的專業(yè)性人才，同時吸引更多的社會人員關注政府采購事業(yè)、學習政府采購知識、參與政府采購工作，為代理機構儲備充足的人力資源，從源頭上改善專業(yè)人才不足的行業(yè)難題。
嚴把資格申請關 注重質量
數(shù)量不等于質量。面對全國甲級政府采購代理機構就多達1015家、各省乙級政府采購代理機構數(shù)量更為可觀的現(xiàn)實，不能簡單地得出社會代理機構行業(yè)力量很強、發(fā)展很好的結論。
相反，從工作實踐中我們了解到，部分代理機構的發(fā)展重心并不在政府采購代理，以從事其他業(yè)務的人員兼職湊數(shù)，把政府采購代理作為單位的副業(yè)，少數(shù)社會中介機構更是把政府采購代理資格作為一種加強企業(yè)宣傳的資本和招牌，只掛牌子、不做業(yè)務，出現(xiàn)專業(yè)代理機構并不專業(yè)甚至不懂專業(yè)的現(xiàn)象，導致社會代理機構代理行為不規(guī)范、違法行為時有發(fā)生，客觀上影響了那些專門開展政府采購業(yè)務、推進專業(yè)化建設的社會代理機構的積極性，損害政府采購的形象和社會代理機構行業(yè)的健康發(fā)展。因此，從入口就嚴把資格申請關，確保每一家取得政府采購代理資格的社會代理機構都是專業(yè)機構顯得非常必要。
實際工作中，要進一步加強社會機構申請政府采購代理資格的實質性審查力度，通過發(fā)揮申請人屬地財政部門的就近審核作用、工商社保等相關職能部門的權威信息比對和利用、作出許可決定前充分公示聽取意見等方法，防止部分社會機構弄虛作假蒙混過關、代理機構遍地開花。在此基礎上，探索建立社會代理機構定期考核、專項檢查的制度，加強社會代理機構政府采購行為監(jiān)督，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法違規(guī)行為，堅決制止社會代理機構超范圍代理和不正當攬收業(yè)務等行為，維護政府采購社會代理市場良好秩序。
推進專業(yè)化建設 錯位競爭
代理機構專業(yè)化建設水平和組織實施政府采購項目的能力，是衡量社會代理機構行業(yè)發(fā)展狀況的重要標準。財政部通過修訂《辦法》提高社會代理機構準入門檻和開展專項檢查活動對發(fā)現(xiàn)問題的代理機構依法撤銷資格等舉措，表明管理部門面對數(shù)量眾多、專業(yè)能力優(yōu)勢并不突出的社會代理機構，已經認識到代理機構行業(yè)發(fā)展遇到的問題，正在通過強化管理以實現(xiàn)代理機構管理控制數(shù)量、提升質量的目標，推進代理機構專業(yè)化建設。
在這樣的背景下，各地監(jiān)管部門要及時轉變觀念，重視社會代理機構在政府采購制度中的作用，引導社會代理機構開展專業(yè)化建設，與集中采購機構實現(xiàn)錯位發(fā)展。隨著政府采購范圍日益拓寬，政府采購項目的專業(yè)化要求也逐步提高，一些新行業(yè)、新領域、新品目相繼納入政府采購的范圍，對一些通用類或者政策性要求高的貨物、服務采購項目，繼續(xù)發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢，堅持集中采購主渠道。對那些具有特殊行業(yè)領域特點、專業(yè)技術性強、需求復雜的采購項目，可由具備相應專業(yè)背景的社會代理機構組織實施，引導社會代理機構加強專業(yè)化建設，鼓勵不同代理機構之間形成錯位發(fā)展、開展適度競爭、發(fā)揮互補作用。
與此同時，還應充分挖掘社會代理機構主觀能動性，發(fā)揮行業(yè)自律作用。行業(yè)自律是對政府監(jiān)管的重要補充，它建立于行業(yè)成員共同利益的基礎之上，具有追求自律收益、有效發(fā)揮作用的內在動機。社會代理機構的日常管理任務將日益復雜和困難，各級監(jiān)管部門的力量卻難以同步增加，行業(yè)自律的作用恰恰可以發(fā)揮輔助作用。目前，政府采購行業(yè)協(xié)會尚未普遍建立，監(jiān)管部門宜出臺政策措施加以推動和引導，盡快促進各級建立行業(yè)協(xié)會，培養(yǎng)行業(yè)自我管理的能力。
來源： 政府采購信息報 作者：趙會平
