由一起專業(yè)儀器設(shè)備采購?fù)对V案引發(fā)的思考
http://www.scshapp.com
發(fā)布日期：2013年11月08日
■ 劉冬云
案情 ■■■
7月17日，某市政府采購監(jiān)管部門收到某儀器儀表設(shè)備供應(yīng)商A公司的投訴，稱6月20日某高校儀器設(shè)備公開招標(biāo)采購項目的中標(biāo)供應(yīng)商B公司采取虛假應(yīng)標(biāo)的非法手段謀取中標(biāo)，請求重新對B公司投標(biāo)文件響應(yīng)招標(biāo)文件的真實性與符合性等進行論證和核查，并對B公司的弄虛作假行為作出處罰。其理由是：招標(biāo)文件中對“恒溫電導(dǎo)檢測器（量程范圍：0-10000μS/cm；池體積：0.8μL；溫度穩(wěn)定性：＜0.001℃）”的技術(shù)要求，只有國外某品牌（系招標(biāo)文件推薦的3個品牌之一）的高端產(chǎn)品ICS-5000離子色譜儀符合要求，其他品牌或該品牌的其他任何一種型號均不能滿足上述技術(shù)要求，根據(jù)招標(biāo)文件的評分體系，應(yīng)視為無效投標(biāo)。A公司懷疑B公司的投標(biāo)標(biāo)書配置中沒有單獨列出“柱恒溫系統(tǒng)”，所投產(chǎn)品主要設(shè)備離子色譜儀ICS-900系該品牌的低端產(chǎn)品，不能滿足招標(biāo)文件的技術(shù)要求。
收到投訴后，監(jiān)管部門一方面要求A公司限期補正相關(guān)資料，另一方面要求代理機構(gòu)和采購人繼續(xù)與A公司溝通。7月29日，監(jiān)管部門正式受理投訴，并于次日分別向A、B公司發(fā)出協(xié)查通知。
8月13日，監(jiān)管部門組織該項目原評標(biāo)委員會的專家成員對B公司的投標(biāo)文件和雙方提交的相關(guān)資料進行復(fù)核和論證。經(jīng)復(fù)核，專家均認(rèn)為，B公司的投標(biāo)文件從其書面材料上來看是完全響應(yīng)招標(biāo)文件的，但對B公司所投產(chǎn)品ICS-900是否能實質(zhì)性滿足招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)要求，雙方提供的證據(jù)材料都不充分，無法判斷。同日，監(jiān)管部門再次分別向A、B公司發(fā)出書面通知，要求進一步提交相關(guān)證據(jù)材料，包括投訴所涉產(chǎn)品ICS-900氣相色譜儀的原版產(chǎn)品說明書，以及提供取得原版產(chǎn)品說明書來源的證明材料等。但雙方均表示沒有這樣的資料，只能提交一些別的資料或?qū)⒅暗馁Y料再重新提交一次。
8月22日，監(jiān)管部門組織A、B公司當(dāng)面質(zhì)證，并邀請原評標(biāo)委員會成員、采購人及代理機構(gòu)代表參加。A、B公司都認(rèn)可：國外某品牌ICS-900離子色譜儀中的“柱恒溫系統(tǒng)”是可選配型的，不是固定配置型的；B公司的投標(biāo)書配置中單獨列出了“柱恒溫系統(tǒng)”，符合招標(biāo)文件要求。與會人員討論后認(rèn)為，對A公司所投產(chǎn)品離子色譜儀ICS-900是否可選配“柱恒溫系統(tǒng)”還需要進行再核實，對于溫度穩(wěn)定性＜0.001這項技術(shù)指標(biāo)，雙方的證據(jù)都不充分，需要再搜集證據(jù)。隨后，監(jiān)管部門要求雙方針對這兩點重新補充有關(guān)證據(jù)。
9月5日，監(jiān)管部門在與A、B公司協(xié)商并征得雙方同意后，書面通知將該案投訴處理決定延期10個工作日作出。9月16日，監(jiān)管部門作出“撤銷合同，責(zé)令重新開展采購活動”的處理決定。
分析 ■■■
本案的爭議焦點、取證重點和判斷難點只有一個，即B公司所投產(chǎn)品ICS-900是否能實質(zhì)性滿足招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)要求。隨著證據(jù)的逐步聚集和調(diào)查的逐步深入，爭議的焦點、取證的范圍和判斷的難度，也在隨之逐步收窄和明晰。但本案還有一些值得關(guān)注和思考的問題。
投訴主體和訴求是否正確
本案中，作為投訴人的A公司將“被投訴人”指定為B公司，將其投訴請求確定為“重新對B公司投標(biāo)文件響應(yīng)該項目招標(biāo)文件的真實性與符合性等進行論證和核查，對B公司的弄虛作假行為作出相應(yīng)的嚴(yán)厲處罰”。
根據(jù)《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》第7條規(guī)定，對采購人、采購代理機構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)的，供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)向同級財政部門提起投訴?？梢姡对V應(yīng)該針對的是：對采購人、采購代理機構(gòu)質(zhì)疑答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定的時間作出答復(fù)的問題。所以，被投訴人應(yīng)該是答復(fù)質(zhì)疑的人——采購代理機構(gòu)或采購人。投訴請求應(yīng)該是對代理機構(gòu)或采購人答復(fù)內(nèi)容提出要求、希望達到什么目的，是更改決定還是不滿意答復(fù)。
針對該案，監(jiān)督部門在受理投訴時，應(yīng)告知投訴人將投訴主體和投訴訴求更改后再受理。
證據(jù)材料是否有效
本案的關(guān)鍵在于證據(jù)的獲取和認(rèn)定。A公司先后提交的證據(jù)材料依次為：從網(wǎng)上下載打印的國外某品牌ICS-900英文操作手冊（節(jié)選）；從網(wǎng)上下載打印的國外某品牌ICS-900英文操作手冊；有關(guān)宣傳彩頁。B公司先后提交的證據(jù)材料依次為：招標(biāo)文件和投標(biāo)書（節(jié)選）；有關(guān)宣傳彩頁和ICS-900英文操作手冊；有關(guān)部門的型式批準(zhǔn)證書、評價報告和注冊證（復(fù)印件）；國外某品牌中國代理公司出具的回復(fù)證明（原件）。筆者認(rèn)為，上述證據(jù)材料中，B公司的證據(jù)材料效力層次明顯要高于A公司的。
實事上，在本案中已被監(jiān)管部門采信的資料有：招標(biāo)文件和其投標(biāo)書（作為第一采信材料，已用于排除B公司書面材料上未響應(yīng)招標(biāo)文件的疑問）；ICS-900英文操作手冊（在對質(zhì)中，已用于證明“柱恒溫系統(tǒng)”是可選配型的）。有關(guān)部門的型式批準(zhǔn)證書、評價報告和注冊證，因沒有記載設(shè)備參數(shù)要素，且又是復(fù)印件，無法證明能實質(zhì)性滿足招標(biāo)文件要求而未被采信；國外某品牌中國代理公司出具的證明，因是超出監(jiān)管部門規(guī)定的期限提交的，且與監(jiān)管部門核實的情況有一定出入，所以未被采信；而雙方提交的有關(guān)宣傳彩頁的證明力最低，不能直接作為證據(jù)資料使用。投訴處理決定能否逾期作出
本案中，監(jiān)管部門在與雙方協(xié)商并征得雙方同意后，書面通知將該案投訴處理決定延期10個工作日作出，并要求其在送達回執(zhí)中以書面形式注明對此無異議。那么，投訴處理決定是否可以逾期作出呢？
目前，相關(guān)的法律法規(guī)對不能在法定期限內(nèi)作出投訴處理決定應(yīng)該如何處理、是否有效等并沒有明確規(guī)定。從本案情況來看，監(jiān)管部門并不存在主觀上、行為上不作為或慢作為的故意，主要是限于本案的復(fù)雜性，在法定時限內(nèi)無法或者不敢輕率地作出處理決定。因此，筆者建議，今后在修改相關(guān)法律法規(guī)時，對上述情況作出較為明確的規(guī)定，如可將監(jiān)管部門處理投訴過程中需要對有關(guān)事項進行核查、檢驗、檢測、鑒定等所需的合理時間，不計入投訴法定處理期限內(nèi)，但需要設(shè)置一個時間上限，防止以此為借口不作為或慢作為。
能否在處理決定中作出處罰決定
本案中，監(jiān)管部門在商議有關(guān)擬處理決定時，有工作人員認(rèn)為應(yīng)包含對A公司或B公司的“處理”決定。筆者認(rèn)為，這是把投訴處理決定和行政處罰決定混為一談了。
投訴處理決定和行政處罰決定是兩種不同的具體行政行為。根據(jù)《政府采購法》及相關(guān)規(guī)定，投訴處理決定只對所投訴項目的采購文件、采購過程、采購結(jié)果的效力作出認(rèn)定，最終的處理決定無外乎這么幾種情況：有效，項目繼續(xù)執(zhí)行；無效，活動重新開展；放棄，由下一家候選供應(yīng)商執(zhí)行等。只要事實清楚、證據(jù)確鑿有效，一般無需先行告知再作出處理決定。而將供應(yīng)商記入不良行為記錄名單、禁止參加政府采購活動、罰款、沒收投標(biāo)保證金等都屬于行政處罰行為，特別是作出較大金額罰款的處罰決定，必須經(jīng)過處罰告知程序。所以，政府采購監(jiān)管部門在投訴處理過程中，如發(fā)現(xiàn)或查處相關(guān)當(dāng)事人的違法行為，應(yīng)當(dāng)分別作出投訴處理決定和行政處罰決定。
此外，本案還有一個細節(jié)問題，即A公司向代理機構(gòu)提交質(zhì)疑的時間為法定有效期的最后一天，此前中標(biāo)通知書已經(jīng)發(fā)出，并于隨后簽訂了合同。
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第62條明確規(guī)定，在發(fā)布公告的同時，招標(biāo)采購單位應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)供應(yīng)商發(fā)出中標(biāo)通知書。對此，筆者認(rèn)為，中標(biāo)通知書應(yīng)堅持與中標(biāo)公告同時和同步發(fā)布，避免過分遲延。因為中標(biāo)通知書與中標(biāo)公告的制發(fā)不同步，可能會導(dǎo)致同一項目的不同政府采購當(dāng)事人對招標(biāo)采購結(jié)果確定的時間理解不一致，從而引發(fā)質(zhì)疑投訴期限適用不同標(biāo)準(zhǔn)，不僅會增加有關(guān)工作的復(fù)雜性，還可能會使政府采購合同是否成立處于不確定狀態(tài)，最終影響到政府采購的權(quán)威和效率。
（作者單位：湖北省荊門市財政局）
來源：中國政府采購報
案情 ■■■
7月17日，某市政府采購監(jiān)管部門收到某儀器儀表設(shè)備供應(yīng)商A公司的投訴，稱6月20日某高校儀器設(shè)備公開招標(biāo)采購項目的中標(biāo)供應(yīng)商B公司采取虛假應(yīng)標(biāo)的非法手段謀取中標(biāo)，請求重新對B公司投標(biāo)文件響應(yīng)招標(biāo)文件的真實性與符合性等進行論證和核查，并對B公司的弄虛作假行為作出處罰。其理由是：招標(biāo)文件中對“恒溫電導(dǎo)檢測器（量程范圍：0-10000μS/cm；池體積：0.8μL；溫度穩(wěn)定性：＜0.001℃）”的技術(shù)要求，只有國外某品牌（系招標(biāo)文件推薦的3個品牌之一）的高端產(chǎn)品ICS-5000離子色譜儀符合要求，其他品牌或該品牌的其他任何一種型號均不能滿足上述技術(shù)要求，根據(jù)招標(biāo)文件的評分體系，應(yīng)視為無效投標(biāo)。A公司懷疑B公司的投標(biāo)標(biāo)書配置中沒有單獨列出“柱恒溫系統(tǒng)”，所投產(chǎn)品主要設(shè)備離子色譜儀ICS-900系該品牌的低端產(chǎn)品，不能滿足招標(biāo)文件的技術(shù)要求。
收到投訴后，監(jiān)管部門一方面要求A公司限期補正相關(guān)資料，另一方面要求代理機構(gòu)和采購人繼續(xù)與A公司溝通。7月29日，監(jiān)管部門正式受理投訴，并于次日分別向A、B公司發(fā)出協(xié)查通知。
8月13日，監(jiān)管部門組織該項目原評標(biāo)委員會的專家成員對B公司的投標(biāo)文件和雙方提交的相關(guān)資料進行復(fù)核和論證。經(jīng)復(fù)核，專家均認(rèn)為，B公司的投標(biāo)文件從其書面材料上來看是完全響應(yīng)招標(biāo)文件的，但對B公司所投產(chǎn)品ICS-900是否能實質(zhì)性滿足招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)要求，雙方提供的證據(jù)材料都不充分，無法判斷。同日，監(jiān)管部門再次分別向A、B公司發(fā)出書面通知，要求進一步提交相關(guān)證據(jù)材料，包括投訴所涉產(chǎn)品ICS-900氣相色譜儀的原版產(chǎn)品說明書，以及提供取得原版產(chǎn)品說明書來源的證明材料等。但雙方均表示沒有這樣的資料，只能提交一些別的資料或?qū)⒅暗馁Y料再重新提交一次。
8月22日，監(jiān)管部門組織A、B公司當(dāng)面質(zhì)證，并邀請原評標(biāo)委員會成員、采購人及代理機構(gòu)代表參加。A、B公司都認(rèn)可：國外某品牌ICS-900離子色譜儀中的“柱恒溫系統(tǒng)”是可選配型的，不是固定配置型的；B公司的投標(biāo)書配置中單獨列出了“柱恒溫系統(tǒng)”，符合招標(biāo)文件要求。與會人員討論后認(rèn)為，對A公司所投產(chǎn)品離子色譜儀ICS-900是否可選配“柱恒溫系統(tǒng)”還需要進行再核實，對于溫度穩(wěn)定性＜0.001這項技術(shù)指標(biāo)，雙方的證據(jù)都不充分，需要再搜集證據(jù)。隨后，監(jiān)管部門要求雙方針對這兩點重新補充有關(guān)證據(jù)。
9月5日，監(jiān)管部門在與A、B公司協(xié)商并征得雙方同意后，書面通知將該案投訴處理決定延期10個工作日作出。9月16日，監(jiān)管部門作出“撤銷合同，責(zé)令重新開展采購活動”的處理決定。
分析 ■■■
本案的爭議焦點、取證重點和判斷難點只有一個，即B公司所投產(chǎn)品ICS-900是否能實質(zhì)性滿足招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)要求。隨著證據(jù)的逐步聚集和調(diào)查的逐步深入，爭議的焦點、取證的范圍和判斷的難度，也在隨之逐步收窄和明晰。但本案還有一些值得關(guān)注和思考的問題。
投訴主體和訴求是否正確
本案中，作為投訴人的A公司將“被投訴人”指定為B公司，將其投訴請求確定為“重新對B公司投標(biāo)文件響應(yīng)該項目招標(biāo)文件的真實性與符合性等進行論證和核查，對B公司的弄虛作假行為作出相應(yīng)的嚴(yán)厲處罰”。
根據(jù)《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》第7條規(guī)定，對采購人、采購代理機構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)的，供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)向同級財政部門提起投訴?？梢姡对V應(yīng)該針對的是：對采購人、采購代理機構(gòu)質(zhì)疑答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定的時間作出答復(fù)的問題。所以，被投訴人應(yīng)該是答復(fù)質(zhì)疑的人——采購代理機構(gòu)或采購人。投訴請求應(yīng)該是對代理機構(gòu)或采購人答復(fù)內(nèi)容提出要求、希望達到什么目的，是更改決定還是不滿意答復(fù)。
針對該案，監(jiān)督部門在受理投訴時，應(yīng)告知投訴人將投訴主體和投訴訴求更改后再受理。
證據(jù)材料是否有效
本案的關(guān)鍵在于證據(jù)的獲取和認(rèn)定。A公司先后提交的證據(jù)材料依次為：從網(wǎng)上下載打印的國外某品牌ICS-900英文操作手冊（節(jié)選）；從網(wǎng)上下載打印的國外某品牌ICS-900英文操作手冊；有關(guān)宣傳彩頁。B公司先后提交的證據(jù)材料依次為：招標(biāo)文件和投標(biāo)書（節(jié)選）；有關(guān)宣傳彩頁和ICS-900英文操作手冊；有關(guān)部門的型式批準(zhǔn)證書、評價報告和注冊證（復(fù)印件）；國外某品牌中國代理公司出具的回復(fù)證明（原件）。筆者認(rèn)為，上述證據(jù)材料中，B公司的證據(jù)材料效力層次明顯要高于A公司的。
實事上，在本案中已被監(jiān)管部門采信的資料有：招標(biāo)文件和其投標(biāo)書（作為第一采信材料，已用于排除B公司書面材料上未響應(yīng)招標(biāo)文件的疑問）；ICS-900英文操作手冊（在對質(zhì)中，已用于證明“柱恒溫系統(tǒng)”是可選配型的）。有關(guān)部門的型式批準(zhǔn)證書、評價報告和注冊證，因沒有記載設(shè)備參數(shù)要素，且又是復(fù)印件，無法證明能實質(zhì)性滿足招標(biāo)文件要求而未被采信；國外某品牌中國代理公司出具的證明，因是超出監(jiān)管部門規(guī)定的期限提交的，且與監(jiān)管部門核實的情況有一定出入，所以未被采信；而雙方提交的有關(guān)宣傳彩頁的證明力最低，不能直接作為證據(jù)資料使用。投訴處理決定能否逾期作出
本案中，監(jiān)管部門在與雙方協(xié)商并征得雙方同意后，書面通知將該案投訴處理決定延期10個工作日作出，并要求其在送達回執(zhí)中以書面形式注明對此無異議。那么，投訴處理決定是否可以逾期作出呢？
目前，相關(guān)的法律法規(guī)對不能在法定期限內(nèi)作出投訴處理決定應(yīng)該如何處理、是否有效等并沒有明確規(guī)定。從本案情況來看，監(jiān)管部門并不存在主觀上、行為上不作為或慢作為的故意，主要是限于本案的復(fù)雜性，在法定時限內(nèi)無法或者不敢輕率地作出處理決定。因此，筆者建議，今后在修改相關(guān)法律法規(guī)時，對上述情況作出較為明確的規(guī)定，如可將監(jiān)管部門處理投訴過程中需要對有關(guān)事項進行核查、檢驗、檢測、鑒定等所需的合理時間，不計入投訴法定處理期限內(nèi)，但需要設(shè)置一個時間上限，防止以此為借口不作為或慢作為。
能否在處理決定中作出處罰決定
本案中，監(jiān)管部門在商議有關(guān)擬處理決定時，有工作人員認(rèn)為應(yīng)包含對A公司或B公司的“處理”決定。筆者認(rèn)為，這是把投訴處理決定和行政處罰決定混為一談了。
投訴處理決定和行政處罰決定是兩種不同的具體行政行為。根據(jù)《政府采購法》及相關(guān)規(guī)定，投訴處理決定只對所投訴項目的采購文件、采購過程、采購結(jié)果的效力作出認(rèn)定，最終的處理決定無外乎這么幾種情況：有效，項目繼續(xù)執(zhí)行；無效，活動重新開展；放棄，由下一家候選供應(yīng)商執(zhí)行等。只要事實清楚、證據(jù)確鑿有效，一般無需先行告知再作出處理決定。而將供應(yīng)商記入不良行為記錄名單、禁止參加政府采購活動、罰款、沒收投標(biāo)保證金等都屬于行政處罰行為，特別是作出較大金額罰款的處罰決定，必須經(jīng)過處罰告知程序。所以，政府采購監(jiān)管部門在投訴處理過程中，如發(fā)現(xiàn)或查處相關(guān)當(dāng)事人的違法行為，應(yīng)當(dāng)分別作出投訴處理決定和行政處罰決定。
此外，本案還有一個細節(jié)問題，即A公司向代理機構(gòu)提交質(zhì)疑的時間為法定有效期的最后一天，此前中標(biāo)通知書已經(jīng)發(fā)出，并于隨后簽訂了合同。
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第62條明確規(guī)定，在發(fā)布公告的同時，招標(biāo)采購單位應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)供應(yīng)商發(fā)出中標(biāo)通知書。對此，筆者認(rèn)為，中標(biāo)通知書應(yīng)堅持與中標(biāo)公告同時和同步發(fā)布，避免過分遲延。因為中標(biāo)通知書與中標(biāo)公告的制發(fā)不同步，可能會導(dǎo)致同一項目的不同政府采購當(dāng)事人對招標(biāo)采購結(jié)果確定的時間理解不一致，從而引發(fā)質(zhì)疑投訴期限適用不同標(biāo)準(zhǔn)，不僅會增加有關(guān)工作的復(fù)雜性，還可能會使政府采購合同是否成立處于不確定狀態(tài)，最終影響到政府采購的權(quán)威和效率。
（作者單位：湖北省荊門市財政局）
來源：中國政府采購報
