綜合評(píng)估法和經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法適用范圍比較研究
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發(fā)布日期：2013年11月13日
從2000年1月1日《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》開始實(shí)施，經(jīng)過10多年的時(shí)間，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)得到了極大的發(fā)展。通過對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)最基礎(chǔ)的兩種評(píng)標(biāo)方法——綜合評(píng)估法和經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的使用情況、適用范圍、以及優(yōu)缺點(diǎn)比較研究，可以為我們?cè)谡袠?biāo)項(xiàng)目上選擇合適的評(píng)標(biāo)方法提供有益的借鑒。
一、兩種評(píng)標(biāo)方法的相關(guān)規(guī)定
《招標(biāo)投標(biāo)法》從國家法律層面第一次提出了招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)要求，第四十四條規(guī)定：“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”。
《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》（國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)等七部委令2001年第12號(hào)）第一次提出了評(píng)標(biāo)方法的適用范圍：“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法一般適用于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對(duì)其技術(shù)、性能沒有特殊要求的招標(biāo)項(xiàng)目；不宜采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的招標(biāo)項(xiàng)目，一般應(yīng)當(dāng)采用綜合評(píng)估法進(jìn)行評(píng)審”。
《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（國家發(fā)展和改革委員會(huì)等七部委令2005年第27號(hào)）第四十四條提出了貨物招標(biāo)兩種評(píng)標(biāo)辦法的適用范圍：“技術(shù)簡單或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求統(tǒng)一的貨物，一般采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法進(jìn)行評(píng)標(biāo)；技術(shù)復(fù)雜或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求難以統(tǒng)一的貨物，一般采用綜合評(píng)估法進(jìn)行評(píng)標(biāo)”。
《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（建設(shè)部令2001年第89號(hào)）從國家法規(guī)層面第一次明確：“評(píng)標(biāo)可以采用綜合評(píng)估法、經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法或者法律法規(guī)允許的其他評(píng)標(biāo)方法。采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)文件能夠滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求的投標(biāo)人中，評(píng)審出投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)人，但投標(biāo)價(jià)格低于其企業(yè)成本的除外”。
二、綜合評(píng)估法和經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法兩種評(píng)標(biāo)方法發(fā)展?fàn)顩r及原因分析
在《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施10多年的時(shí)間里，綜合評(píng)估法得到了長足發(fā)展，而經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法幾乎到了棄用的程度。如，北京市建設(shè)工程施工招標(biāo)幾乎全部采用了綜合評(píng)估法。北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)頒發(fā)的《北京市建設(shè)工程施工綜合定量評(píng)標(biāo)辦法》實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定，“為了保證工程質(zhì)量和安全，本市房屋建筑和市政工程一般均應(yīng)采用綜合評(píng)估法”。無獨(dú)有偶，在民航等工程建設(shè)領(lǐng)域施工招標(biāo)，也幾乎采用了綜合評(píng)估法?！睹窈綄I(yè)工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》也特別強(qiáng)調(diào)，除經(jīng)民航招投標(biāo)行政監(jiān)督部門備案同意外，民航專業(yè)工程項(xiàng)目均應(yīng)采用綜合評(píng)估法。
本應(yīng)該雙花齊放、共同發(fā)展兩種評(píng)標(biāo)方法，為什么會(huì)出現(xiàn)如此大差距呢，分析其原因，主要有以下幾點(diǎn)：
1.經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法理論上簡單，但實(shí)際操作有難度且有風(fēng)險(xiǎn)
如，評(píng)標(biāo)時(shí)評(píng)標(biāo)委員會(huì)需要判定：投標(biāo)人的低價(jià)是否合理？低價(jià)是否低于成本？判斷低于成本的依據(jù)是否科學(xué)？判定方法是否令人信服？是否存在質(zhì)量差、價(jià)格低的狀況？
招標(biāo)人在編制招標(biāo)文件時(shí)要考慮：技術(shù)要求是否明確？工程量清單項(xiàng)目特征是否描述清晰？所采購的貨物技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝有沒有可比性？有沒有技術(shù)或者其他漏洞被投標(biāo)人找到？畢竟在提供的工程、服務(wù)和貨物方面，投標(biāo)人比招標(biāo)人更專業(yè)。
招標(biāo)人要考慮：評(píng)標(biāo)程序是否具有可操作性？評(píng)標(biāo)時(shí)間是否允許？隨機(jī)抽取的評(píng)標(biāo)人員是否有能力做出準(zhǔn)確評(píng)審？
招標(biāo)人及工程監(jiān)管部門還要考慮：會(huì)不會(huì)存在惡意低價(jià)競爭？是否會(huì)出現(xiàn)低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)索賠的情況？低價(jià)中標(biāo)后是否會(huì)偷工減料，形成質(zhì)量、安全隱患？
2.綜合評(píng)估法評(píng)審程序簡單、操作容易
如，北京市建設(shè)工程施工招標(biāo)采取的綜合評(píng)估法其實(shí)是一種數(shù)學(xué)計(jì)算模型。由于一般項(xiàng)目采取資格預(yù)審方式，所以評(píng)標(biāo)階段僅評(píng)審技術(shù)標(biāo)（施工組織）和經(jīng)濟(jì)標(biāo)（投標(biāo)報(bào)價(jià)）兩部分。施工組織設(shè)計(jì)分值權(quán)重一般為30%~40%，投標(biāo)報(bào)價(jià)權(quán)重一般為60%~70%。經(jīng)濟(jì)標(biāo)得分僅跟投標(biāo)總價(jià)有關(guān)，跟投標(biāo)單價(jià)無關(guān)，僅評(píng)審?fù)稑?biāo)總價(jià)，不需評(píng)審單價(jià)。評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)=有效評(píng)標(biāo)價(jià)格的算術(shù)平均值，當(dāng)有效投標(biāo)人多于5家，評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)等于去掉一個(gè)最高報(bào)價(jià)和一個(gè)最低報(bào)價(jià)的評(píng)標(biāo)價(jià)格算術(shù)平均值。有效評(píng)標(biāo)價(jià)格為有效標(biāo)（通過初步評(píng)審且技術(shù)標(biāo)合格）的投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)減去暫估價(jià)和暫列金額等非競爭因素的價(jià)格。投標(biāo)人評(píng)標(biāo)價(jià)格等于基準(zhǔn)價(jià)的得100分，評(píng)標(biāo)價(jià)格較基準(zhǔn)價(jià)每上浮1%扣5分，每下浮1%扣3分，直到0分為止，中間用插入法計(jì)算。技術(shù)標(biāo)（施工組織設(shè)計(jì)）評(píng)審項(xiàng)主要有施工進(jìn)度計(jì)劃、工程質(zhì)量保證措施、安全防護(hù)文明施工、主要分部分項(xiàng)施工方案和技術(shù)措施以及冬雨季施工等，每個(gè)評(píng)審項(xiàng)賦予一定的分值，由全體評(píng)審專家獨(dú)立評(píng)審打分，然后匯總后求平均值，再加上經(jīng)濟(jì)標(biāo)的得分就是每個(gè)投標(biāo)人的得分，最后按照得分的多少排序確定第一、二、三名中標(biāo)候選人。
綜合評(píng)估法的優(yōu)點(diǎn)：一是綜合評(píng)估法的適用范圍很廣，任何招標(biāo)項(xiàng)目都可以采取綜合評(píng)估法這種評(píng)審方式。二是評(píng)審簡單、沒有難度。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)標(biāo)只評(píng)審總價(jià)，又是簡單的加減乘除數(shù)學(xué)計(jì)算，所以經(jīng)濟(jì)標(biāo)評(píng)審沒有任何難度，打分很快，實(shí)行電子招投標(biāo)后計(jì)算機(jī)直接計(jì)算出結(jié)果，連簡單計(jì)算都省了。技術(shù)標(biāo)就是按照評(píng)標(biāo)成員個(gè)人感覺打分，所以簡單易行，一個(gè)施工總承包標(biāo)評(píng)標(biāo)專家有效評(píng)標(biāo)時(shí)間不超過3個(gè)小時(shí)。三是中間評(píng)標(biāo)價(jià)格得滿分，不鼓勵(lì)高價(jià)和低價(jià)，所以投標(biāo)人作出降價(jià)的動(dòng)力不大，基本不會(huì)出現(xiàn)報(bào)價(jià)低于成本的情況，中標(biāo)人一般利潤比較豐厚，能夠保證建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施下去。
3.對(duì)“但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”適用范圍理解有誤
很多部門、很多人對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條理解有誤，認(rèn)為“但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”是“（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低”的后綴，即“但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”只適用于第（二）條，不適用于第（一）條。其實(shí)從《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條以及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十一條“否決投標(biāo)的情形：（五）投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本或者高于招標(biāo)文件設(shè)定的最高投標(biāo)限價(jià)”可以看出：投標(biāo)價(jià)格不得低于成本是基本投標(biāo)報(bào)價(jià)原則，與招標(biāo)人采取何種評(píng)標(biāo)辦法無關(guān)，否則就是不正當(dāng)競爭。
因此，那種采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法需要核對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本、而采用綜合評(píng)估法不需要核對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本的認(rèn)識(shí)和做法都是錯(cuò)誤的，在確定投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于其成本方面兩種評(píng)標(biāo)方法應(yīng)該是一致的。
4.招投標(biāo)管理部門越權(quán)管理，對(duì)招標(biāo)文件編制干涉過多
按照行政許可，招標(biāo)過程和招標(biāo)文件實(shí)行備案制，招標(biāo)人作為招標(biāo)項(xiàng)目的責(zé)任人，有權(quán)力選擇科學(xué)的、適合招標(biāo)項(xiàng)目特點(diǎn)的評(píng)標(biāo)方法，招標(biāo)文件只需向管理部門事后報(bào)告即可。但在很多地方和領(lǐng)域，招投標(biāo)管理部門對(duì)招標(biāo)文件實(shí)行審核制，招標(biāo)文件的編寫及評(píng)審必須按照主管部門、甚至某個(gè)具體經(jīng)辦人的理解執(zhí)行，否則不予備案，招標(biāo)無法進(jìn)行。這樣做法是對(duì)招標(biāo)人權(quán)力的一種剝奪，也是經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法推行不起來的主要原因。長此以往，沒有人研究，推行也就更難。
三、綜合評(píng)估法存在的問題
現(xiàn)在實(shí)施的綜合評(píng)估法沒有真正體現(xiàn) “科學(xué)、擇優(yōu)”的評(píng)標(biāo)活動(dòng)原則，也與《招標(biāo)投標(biāo)法》提高經(jīng)濟(jì)效益的宗旨相違背。實(shí)施多年，呈現(xiàn)的弊端也越來越多：
1.招標(biāo)流于形式，雖然程序合法，但是結(jié)果并不合理，不能讓人服氣
投標(biāo)報(bào)價(jià)分值一般為60%~70%，設(shè)置權(quán)重過高，可以說投標(biāo)報(bào)價(jià)基本上決定了評(píng)標(biāo)結(jié)果。投標(biāo)人既不是低價(jià)得高分，也不是高價(jià)得高分，而是中間報(bào)價(jià)得最高分。這其實(shí)是一種賭博式的評(píng)標(biāo)方法，中不中標(biāo)基本憑投標(biāo)人的運(yùn)氣，無法體現(xiàn)管理水平高、成本低、競爭能力強(qiáng)的競爭導(dǎo)向，違背招標(biāo)投標(biāo)提高經(jīng)濟(jì)效益的宗旨。這其實(shí)也是我國建筑單位普遍管理水平低下、競爭能力弱的深層次原因。
2.容易造成串通投標(biāo)
綜合評(píng)估法經(jīng)濟(jì)標(biāo)設(shè)置設(shè)想：基準(zhǔn)價(jià)是由投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)形成的，所以是不固定的，誰也無法把控。這樣，投標(biāo)人的中標(biāo)幾率為投標(biāo)家數(shù)的幾分之一。如北京地區(qū)施工項(xiàng)目多采用資格預(yù)審方式，入圍單位一般為7家，所以每家單位的中標(biāo)幾率為七分之一。這種方法看起來公開、公平、公正，與招標(biāo)原則一致。但是綜合評(píng)估法經(jīng)濟(jì)標(biāo)作為一種數(shù)學(xué)模型，又實(shí)施了多年，早已被投標(biāo)人找到了解決的方法，那就是投標(biāo)人串通投標(biāo)。投標(biāo)人聯(lián)合起來，入圍的單位越多，中標(biāo)的幾率越高，7家單位都入圍了，那么就是百分之百中標(biāo)。這種聯(lián)合一般分兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是資格預(yù)審階段，一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目往往有幾十家單位報(bào)名、領(lǐng)取文件，其實(shí)背后就是幾家單位在操縱；另一個(gè)階段是入圍后的投標(biāo)階段，如果一個(gè)操縱團(tuán)隊(duì)入圍的單位很少，而另一個(gè)團(tuán)隊(duì)入圍單位較多，這個(gè)團(tuán)隊(duì)覺得中標(biāo)無望，便有可能將投標(biāo)資格賣給另一個(gè)團(tuán)隊(duì)，這就是買標(biāo)、串標(biāo)。由于中間價(jià)中標(biāo)，中標(biāo)人的利潤豐厚，完全有能力支付串標(biāo)的成本。這也是串標(biāo)屢禁不止的深層次原因。
3.主觀因素多，容易形成腐敗
綜合評(píng)估法由于制度缺陷，一般都需要資格預(yù)審，否則投標(biāo)人過多，無法評(píng)標(biāo)。資格預(yù)審由招標(biāo)人代表、評(píng)標(biāo)專家打分，招標(biāo)人代表又受單位領(lǐng)導(dǎo)的委托，所以投標(biāo)人往往通過做招標(biāo)單位領(lǐng)導(dǎo)的工作達(dá)到入圍目的，如果限制招標(biāo)人的權(quán)力，投標(biāo)人又會(huì)千方百計(jì)做評(píng)標(biāo)專家的工作，因此招投標(biāo)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)、評(píng)標(biāo)專家與投標(biāo)人串通的事件層出不窮。
4.造成國有資產(chǎn)投資水平低下，資金使用效率低
綜合評(píng)估法不鼓勵(lì)投標(biāo)人低價(jià)投標(biāo)，因此投標(biāo)價(jià)格普遍較高，不利于節(jié)約投資。
5.與政府提倡的建筑企業(yè)走出國門相矛盾
國際工程項(xiàng)目多采用最低價(jià)評(píng)標(biāo)法，我們總采用綜合評(píng)估法，不敢嘗試最低價(jià)評(píng)標(biāo)方法，水平就得不到提高，隊(duì)伍也鍛煉不了，國際競爭能力弱，始終走不出國門。
四、經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法優(yōu)勢(shì)
1.體現(xiàn)科學(xué)、擇優(yōu)，與提高經(jīng)濟(jì)效益的招標(biāo)宗旨相一致
在適用范圍內(nèi)采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，管理水平高、成本低、競爭能力強(qiáng)的單位中標(biāo)，體現(xiàn)了科學(xué)、擇優(yōu)的評(píng)標(biāo)活動(dòng)原則，能夠更好地實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)濟(jì)效益的招標(biāo)目的。
2.可以有效防止投標(biāo)人串通投標(biāo)
經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)，可以使串標(biāo)失去效用。因?yàn)椴扇〈畼?biāo)是需要成本，必然報(bào)價(jià)高，中標(biāo)的可能性相應(yīng)降低，所以采用經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)中標(biāo)會(huì)有效防止串標(biāo)。
在國家公布的多起招標(biāo)違法事件中，發(fā)生在某省的一起事件特別引人注意。這起事件跟別的查處事件不同，是串標(biāo)的投標(biāo)人沒有得手。之所以沒有得手，關(guān)鍵是該招標(biāo)項(xiàng)目采用了經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法。7家入圍單位，串標(biāo)者搞定6家，但另一家拒不配合，導(dǎo)致串標(biāo)的投標(biāo)人不得不采取過激的手段去阻止這家單位投標(biāo)。試想，如果采取綜合評(píng)估法，經(jīng)濟(jì)標(biāo)采用平均價(jià)法，即評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)等于去掉一個(gè)最高報(bào)價(jià)和一個(gè)最低報(bào)價(jià)的平均值，經(jīng)濟(jì)標(biāo)以離基準(zhǔn)價(jià)最接近得分最高。6家對(duì)1家，投標(biāo)人基本上無需顧忌圈外的1家單位。有些招標(biāo)項(xiàng)目，甚至招標(biāo)人已經(jīng)感覺到被串通投標(biāo)了，但苦于不能采用最低價(jià)評(píng)標(biāo)方式打破這種局面，只能眼睜睜看著國有資產(chǎn)流失。
3.制度透明，不容易產(chǎn)生腐敗
最低投標(biāo)價(jià)法，結(jié)果一目了然，人為干擾因素降到了最低。招標(biāo)人代表、評(píng)標(biāo)專家的作用不再是判定結(jié)果，而是回歸到技術(shù)支持上，即判定投標(biāo)人的技術(shù)條件能否滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，投標(biāo)報(bào)價(jià)是否合理、是否有不平衡報(bào)價(jià)現(xiàn)象，是否要求投標(biāo)人澄清或修正。投標(biāo)人不再是忙著串標(biāo)，而是把精力真正放在如何提高管理水平、降低成本、提高競爭能力上。
五、經(jīng)評(píng)審最低投標(biāo)價(jià)的技術(shù)條件已經(jīng)具備
采用最低投標(biāo)價(jià)法要解決三個(gè)問題：一是能否有可操作的科學(xué)的評(píng)判方法來判定投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于投標(biāo)人成本；二是評(píng)審是否很復(fù)雜，評(píng)審時(shí)間是否會(huì)很長；三是投標(biāo)人低價(jià)中標(biāo)后是否會(huì)偷工減料，惡意欠薪，造成建筑市場管理混亂。這三個(gè)條件隨著工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范的實(shí)施、電子招投標(biāo)的推行、信用評(píng)價(jià)體系的建立都變得簡單起來。
1.推行建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范，使投標(biāo)人按照招標(biāo)人提供的工程量清單填報(bào)價(jià)格，項(xiàng)目編碼、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目特征及工程量都實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，分析、比對(duì)投標(biāo)人之間、投標(biāo)人與標(biāo)底（或控制價(jià)）之間的報(bào)價(jià)變得很清晰，從投標(biāo)人提供的清單綜合單價(jià)分析表也容易分析其單價(jià)組成是否合理、是否存在不平衡報(bào)價(jià)或惡意低價(jià)情況。
2. 實(shí)施電子招投標(biāo)，不再用人工核對(duì)成百上千的分部分項(xiàng)工程量項(xiàng)目清單，也無需耗費(fèi)大量的時(shí)間，電子招投標(biāo)軟件自動(dòng)對(duì)比、核對(duì)，自動(dòng)給出比對(duì)情況表，專家所做的工作就是分析、判斷，這才是專家應(yīng)該發(fā)揮作用的地方。
3.建立施工企業(yè)、項(xiàng)目經(jīng)理信用評(píng)價(jià)體系，使得投標(biāo)人不敢隨意低價(jià)中標(biāo)、惡意索賠，不敢偷工減料、降低質(zhì)量和安全要求。如果這樣做就會(huì)被列入黑名單，違規(guī)、失信企業(yè)或個(gè)人將沒有立足之地。
六、結(jié) 論
評(píng)標(biāo)活動(dòng)遵循公平、公正、科學(xué)、擇優(yōu)的原則，每個(gè)項(xiàng)目都有最適合于自己的評(píng)標(biāo)方法，從項(xiàng)目特點(diǎn)出發(fā)選擇最有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的評(píng)標(biāo)方法是科學(xué)、擇選原則的具體體現(xiàn)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施具有重大意義。
不能簡單地判斷綜合評(píng)估法和經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法孰優(yōu)孰劣。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，綜合評(píng)估法適用于價(jià)格不是考察重點(diǎn)、而投標(biāo)人的方案、業(yè)績、經(jīng)驗(yàn)、人員是考察重點(diǎn)的項(xiàng)目，比如設(shè)計(jì)、監(jiān)理類和技術(shù)復(fù)雜施工項(xiàng)目。而對(duì)于技術(shù)上沒有特殊要求的施工招標(biāo)項(xiàng)目或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求統(tǒng)一的貨物招標(biāo)項(xiàng)目，經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法比綜合評(píng)估法更具有優(yōu)勢(shì)。
來源：招標(biāo)采購管理 作者：丁紅偉 （作者單位：北京北咨工程咨詢有限公司）
一、兩種評(píng)標(biāo)方法的相關(guān)規(guī)定
《招標(biāo)投標(biāo)法》從國家法律層面第一次提出了招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)要求，第四十四條規(guī)定：“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”。
《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》（國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)等七部委令2001年第12號(hào)）第一次提出了評(píng)標(biāo)方法的適用范圍：“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法一般適用于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對(duì)其技術(shù)、性能沒有特殊要求的招標(biāo)項(xiàng)目；不宜采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的招標(biāo)項(xiàng)目，一般應(yīng)當(dāng)采用綜合評(píng)估法進(jìn)行評(píng)審”。
《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（國家發(fā)展和改革委員會(huì)等七部委令2005年第27號(hào)）第四十四條提出了貨物招標(biāo)兩種評(píng)標(biāo)辦法的適用范圍：“技術(shù)簡單或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求統(tǒng)一的貨物，一般采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法進(jìn)行評(píng)標(biāo)；技術(shù)復(fù)雜或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求難以統(tǒng)一的貨物，一般采用綜合評(píng)估法進(jìn)行評(píng)標(biāo)”。
《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（建設(shè)部令2001年第89號(hào)）從國家法規(guī)層面第一次明確：“評(píng)標(biāo)可以采用綜合評(píng)估法、經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法或者法律法規(guī)允許的其他評(píng)標(biāo)方法。采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)文件能夠滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求的投標(biāo)人中，評(píng)審出投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)人，但投標(biāo)價(jià)格低于其企業(yè)成本的除外”。
二、綜合評(píng)估法和經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法兩種評(píng)標(biāo)方法發(fā)展?fàn)顩r及原因分析
在《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施10多年的時(shí)間里，綜合評(píng)估法得到了長足發(fā)展，而經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法幾乎到了棄用的程度。如，北京市建設(shè)工程施工招標(biāo)幾乎全部采用了綜合評(píng)估法。北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)頒發(fā)的《北京市建設(shè)工程施工綜合定量評(píng)標(biāo)辦法》實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定，“為了保證工程質(zhì)量和安全，本市房屋建筑和市政工程一般均應(yīng)采用綜合評(píng)估法”。無獨(dú)有偶，在民航等工程建設(shè)領(lǐng)域施工招標(biāo)，也幾乎采用了綜合評(píng)估法?！睹窈綄I(yè)工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》也特別強(qiáng)調(diào)，除經(jīng)民航招投標(biāo)行政監(jiān)督部門備案同意外，民航專業(yè)工程項(xiàng)目均應(yīng)采用綜合評(píng)估法。
本應(yīng)該雙花齊放、共同發(fā)展兩種評(píng)標(biāo)方法，為什么會(huì)出現(xiàn)如此大差距呢，分析其原因，主要有以下幾點(diǎn)：
1.經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法理論上簡單，但實(shí)際操作有難度且有風(fēng)險(xiǎn)
如，評(píng)標(biāo)時(shí)評(píng)標(biāo)委員會(huì)需要判定：投標(biāo)人的低價(jià)是否合理？低價(jià)是否低于成本？判斷低于成本的依據(jù)是否科學(xué)？判定方法是否令人信服？是否存在質(zhì)量差、價(jià)格低的狀況？
招標(biāo)人在編制招標(biāo)文件時(shí)要考慮：技術(shù)要求是否明確？工程量清單項(xiàng)目特征是否描述清晰？所采購的貨物技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝有沒有可比性？有沒有技術(shù)或者其他漏洞被投標(biāo)人找到？畢竟在提供的工程、服務(wù)和貨物方面，投標(biāo)人比招標(biāo)人更專業(yè)。
招標(biāo)人要考慮：評(píng)標(biāo)程序是否具有可操作性？評(píng)標(biāo)時(shí)間是否允許？隨機(jī)抽取的評(píng)標(biāo)人員是否有能力做出準(zhǔn)確評(píng)審？
招標(biāo)人及工程監(jiān)管部門還要考慮：會(huì)不會(huì)存在惡意低價(jià)競爭？是否會(huì)出現(xiàn)低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)索賠的情況？低價(jià)中標(biāo)后是否會(huì)偷工減料，形成質(zhì)量、安全隱患？
2.綜合評(píng)估法評(píng)審程序簡單、操作容易
如，北京市建設(shè)工程施工招標(biāo)采取的綜合評(píng)估法其實(shí)是一種數(shù)學(xué)計(jì)算模型。由于一般項(xiàng)目采取資格預(yù)審方式，所以評(píng)標(biāo)階段僅評(píng)審技術(shù)標(biāo)（施工組織）和經(jīng)濟(jì)標(biāo)（投標(biāo)報(bào)價(jià)）兩部分。施工組織設(shè)計(jì)分值權(quán)重一般為30%~40%，投標(biāo)報(bào)價(jià)權(quán)重一般為60%~70%。經(jīng)濟(jì)標(biāo)得分僅跟投標(biāo)總價(jià)有關(guān)，跟投標(biāo)單價(jià)無關(guān)，僅評(píng)審?fù)稑?biāo)總價(jià)，不需評(píng)審單價(jià)。評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)=有效評(píng)標(biāo)價(jià)格的算術(shù)平均值，當(dāng)有效投標(biāo)人多于5家，評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)等于去掉一個(gè)最高報(bào)價(jià)和一個(gè)最低報(bào)價(jià)的評(píng)標(biāo)價(jià)格算術(shù)平均值。有效評(píng)標(biāo)價(jià)格為有效標(biāo)（通過初步評(píng)審且技術(shù)標(biāo)合格）的投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)減去暫估價(jià)和暫列金額等非競爭因素的價(jià)格。投標(biāo)人評(píng)標(biāo)價(jià)格等于基準(zhǔn)價(jià)的得100分，評(píng)標(biāo)價(jià)格較基準(zhǔn)價(jià)每上浮1%扣5分，每下浮1%扣3分，直到0分為止，中間用插入法計(jì)算。技術(shù)標(biāo)（施工組織設(shè)計(jì)）評(píng)審項(xiàng)主要有施工進(jìn)度計(jì)劃、工程質(zhì)量保證措施、安全防護(hù)文明施工、主要分部分項(xiàng)施工方案和技術(shù)措施以及冬雨季施工等，每個(gè)評(píng)審項(xiàng)賦予一定的分值，由全體評(píng)審專家獨(dú)立評(píng)審打分，然后匯總后求平均值，再加上經(jīng)濟(jì)標(biāo)的得分就是每個(gè)投標(biāo)人的得分，最后按照得分的多少排序確定第一、二、三名中標(biāo)候選人。
綜合評(píng)估法的優(yōu)點(diǎn)：一是綜合評(píng)估法的適用范圍很廣，任何招標(biāo)項(xiàng)目都可以采取綜合評(píng)估法這種評(píng)審方式。二是評(píng)審簡單、沒有難度。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)標(biāo)只評(píng)審總價(jià)，又是簡單的加減乘除數(shù)學(xué)計(jì)算，所以經(jīng)濟(jì)標(biāo)評(píng)審沒有任何難度，打分很快，實(shí)行電子招投標(biāo)后計(jì)算機(jī)直接計(jì)算出結(jié)果，連簡單計(jì)算都省了。技術(shù)標(biāo)就是按照評(píng)標(biāo)成員個(gè)人感覺打分，所以簡單易行，一個(gè)施工總承包標(biāo)評(píng)標(biāo)專家有效評(píng)標(biāo)時(shí)間不超過3個(gè)小時(shí)。三是中間評(píng)標(biāo)價(jià)格得滿分，不鼓勵(lì)高價(jià)和低價(jià)，所以投標(biāo)人作出降價(jià)的動(dòng)力不大，基本不會(huì)出現(xiàn)報(bào)價(jià)低于成本的情況，中標(biāo)人一般利潤比較豐厚，能夠保證建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施下去。
3.對(duì)“但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”適用范圍理解有誤
很多部門、很多人對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條理解有誤，認(rèn)為“但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”是“（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低”的后綴，即“但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”只適用于第（二）條，不適用于第（一）條。其實(shí)從《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條以及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十一條“否決投標(biāo)的情形：（五）投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本或者高于招標(biāo)文件設(shè)定的最高投標(biāo)限價(jià)”可以看出：投標(biāo)價(jià)格不得低于成本是基本投標(biāo)報(bào)價(jià)原則，與招標(biāo)人采取何種評(píng)標(biāo)辦法無關(guān)，否則就是不正當(dāng)競爭。
因此，那種采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法需要核對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本、而采用綜合評(píng)估法不需要核對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本的認(rèn)識(shí)和做法都是錯(cuò)誤的，在確定投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于其成本方面兩種評(píng)標(biāo)方法應(yīng)該是一致的。
4.招投標(biāo)管理部門越權(quán)管理，對(duì)招標(biāo)文件編制干涉過多
按照行政許可，招標(biāo)過程和招標(biāo)文件實(shí)行備案制，招標(biāo)人作為招標(biāo)項(xiàng)目的責(zé)任人，有權(quán)力選擇科學(xué)的、適合招標(biāo)項(xiàng)目特點(diǎn)的評(píng)標(biāo)方法，招標(biāo)文件只需向管理部門事后報(bào)告即可。但在很多地方和領(lǐng)域，招投標(biāo)管理部門對(duì)招標(biāo)文件實(shí)行審核制，招標(biāo)文件的編寫及評(píng)審必須按照主管部門、甚至某個(gè)具體經(jīng)辦人的理解執(zhí)行，否則不予備案，招標(biāo)無法進(jìn)行。這樣做法是對(duì)招標(biāo)人權(quán)力的一種剝奪，也是經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法推行不起來的主要原因。長此以往，沒有人研究，推行也就更難。
三、綜合評(píng)估法存在的問題
現(xiàn)在實(shí)施的綜合評(píng)估法沒有真正體現(xiàn) “科學(xué)、擇優(yōu)”的評(píng)標(biāo)活動(dòng)原則，也與《招標(biāo)投標(biāo)法》提高經(jīng)濟(jì)效益的宗旨相違背。實(shí)施多年，呈現(xiàn)的弊端也越來越多：
1.招標(biāo)流于形式，雖然程序合法，但是結(jié)果并不合理，不能讓人服氣
投標(biāo)報(bào)價(jià)分值一般為60%~70%，設(shè)置權(quán)重過高，可以說投標(biāo)報(bào)價(jià)基本上決定了評(píng)標(biāo)結(jié)果。投標(biāo)人既不是低價(jià)得高分，也不是高價(jià)得高分，而是中間報(bào)價(jià)得最高分。這其實(shí)是一種賭博式的評(píng)標(biāo)方法，中不中標(biāo)基本憑投標(biāo)人的運(yùn)氣，無法體現(xiàn)管理水平高、成本低、競爭能力強(qiáng)的競爭導(dǎo)向，違背招標(biāo)投標(biāo)提高經(jīng)濟(jì)效益的宗旨。這其實(shí)也是我國建筑單位普遍管理水平低下、競爭能力弱的深層次原因。
2.容易造成串通投標(biāo)
綜合評(píng)估法經(jīng)濟(jì)標(biāo)設(shè)置設(shè)想：基準(zhǔn)價(jià)是由投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)形成的，所以是不固定的，誰也無法把控。這樣，投標(biāo)人的中標(biāo)幾率為投標(biāo)家數(shù)的幾分之一。如北京地區(qū)施工項(xiàng)目多采用資格預(yù)審方式，入圍單位一般為7家，所以每家單位的中標(biāo)幾率為七分之一。這種方法看起來公開、公平、公正，與招標(biāo)原則一致。但是綜合評(píng)估法經(jīng)濟(jì)標(biāo)作為一種數(shù)學(xué)模型，又實(shí)施了多年，早已被投標(biāo)人找到了解決的方法，那就是投標(biāo)人串通投標(biāo)。投標(biāo)人聯(lián)合起來，入圍的單位越多，中標(biāo)的幾率越高，7家單位都入圍了，那么就是百分之百中標(biāo)。這種聯(lián)合一般分兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是資格預(yù)審階段，一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目往往有幾十家單位報(bào)名、領(lǐng)取文件，其實(shí)背后就是幾家單位在操縱；另一個(gè)階段是入圍后的投標(biāo)階段，如果一個(gè)操縱團(tuán)隊(duì)入圍的單位很少，而另一個(gè)團(tuán)隊(duì)入圍單位較多，這個(gè)團(tuán)隊(duì)覺得中標(biāo)無望，便有可能將投標(biāo)資格賣給另一個(gè)團(tuán)隊(duì)，這就是買標(biāo)、串標(biāo)。由于中間價(jià)中標(biāo)，中標(biāo)人的利潤豐厚，完全有能力支付串標(biāo)的成本。這也是串標(biāo)屢禁不止的深層次原因。
3.主觀因素多，容易形成腐敗
綜合評(píng)估法由于制度缺陷，一般都需要資格預(yù)審，否則投標(biāo)人過多，無法評(píng)標(biāo)。資格預(yù)審由招標(biāo)人代表、評(píng)標(biāo)專家打分，招標(biāo)人代表又受單位領(lǐng)導(dǎo)的委托，所以投標(biāo)人往往通過做招標(biāo)單位領(lǐng)導(dǎo)的工作達(dá)到入圍目的，如果限制招標(biāo)人的權(quán)力，投標(biāo)人又會(huì)千方百計(jì)做評(píng)標(biāo)專家的工作，因此招投標(biāo)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)、評(píng)標(biāo)專家與投標(biāo)人串通的事件層出不窮。
4.造成國有資產(chǎn)投資水平低下，資金使用效率低
綜合評(píng)估法不鼓勵(lì)投標(biāo)人低價(jià)投標(biāo)，因此投標(biāo)價(jià)格普遍較高，不利于節(jié)約投資。
5.與政府提倡的建筑企業(yè)走出國門相矛盾
國際工程項(xiàng)目多采用最低價(jià)評(píng)標(biāo)法，我們總采用綜合評(píng)估法，不敢嘗試最低價(jià)評(píng)標(biāo)方法，水平就得不到提高，隊(duì)伍也鍛煉不了，國際競爭能力弱，始終走不出國門。
四、經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法優(yōu)勢(shì)
1.體現(xiàn)科學(xué)、擇優(yōu)，與提高經(jīng)濟(jì)效益的招標(biāo)宗旨相一致
在適用范圍內(nèi)采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，管理水平高、成本低、競爭能力強(qiáng)的單位中標(biāo)，體現(xiàn)了科學(xué)、擇優(yōu)的評(píng)標(biāo)活動(dòng)原則，能夠更好地實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)濟(jì)效益的招標(biāo)目的。
2.可以有效防止投標(biāo)人串通投標(biāo)
經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)，可以使串標(biāo)失去效用。因?yàn)椴扇〈畼?biāo)是需要成本，必然報(bào)價(jià)高，中標(biāo)的可能性相應(yīng)降低，所以采用經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)中標(biāo)會(huì)有效防止串標(biāo)。
在國家公布的多起招標(biāo)違法事件中，發(fā)生在某省的一起事件特別引人注意。這起事件跟別的查處事件不同，是串標(biāo)的投標(biāo)人沒有得手。之所以沒有得手，關(guān)鍵是該招標(biāo)項(xiàng)目采用了經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法。7家入圍單位，串標(biāo)者搞定6家，但另一家拒不配合，導(dǎo)致串標(biāo)的投標(biāo)人不得不采取過激的手段去阻止這家單位投標(biāo)。試想，如果采取綜合評(píng)估法，經(jīng)濟(jì)標(biāo)采用平均價(jià)法，即評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)等于去掉一個(gè)最高報(bào)價(jià)和一個(gè)最低報(bào)價(jià)的平均值，經(jīng)濟(jì)標(biāo)以離基準(zhǔn)價(jià)最接近得分最高。6家對(duì)1家，投標(biāo)人基本上無需顧忌圈外的1家單位。有些招標(biāo)項(xiàng)目，甚至招標(biāo)人已經(jīng)感覺到被串通投標(biāo)了，但苦于不能采用最低價(jià)評(píng)標(biāo)方式打破這種局面，只能眼睜睜看著國有資產(chǎn)流失。
3.制度透明，不容易產(chǎn)生腐敗
最低投標(biāo)價(jià)法，結(jié)果一目了然，人為干擾因素降到了最低。招標(biāo)人代表、評(píng)標(biāo)專家的作用不再是判定結(jié)果，而是回歸到技術(shù)支持上，即判定投標(biāo)人的技術(shù)條件能否滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，投標(biāo)報(bào)價(jià)是否合理、是否有不平衡報(bào)價(jià)現(xiàn)象，是否要求投標(biāo)人澄清或修正。投標(biāo)人不再是忙著串標(biāo)，而是把精力真正放在如何提高管理水平、降低成本、提高競爭能力上。
五、經(jīng)評(píng)審最低投標(biāo)價(jià)的技術(shù)條件已經(jīng)具備
采用最低投標(biāo)價(jià)法要解決三個(gè)問題：一是能否有可操作的科學(xué)的評(píng)判方法來判定投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于投標(biāo)人成本；二是評(píng)審是否很復(fù)雜，評(píng)審時(shí)間是否會(huì)很長；三是投標(biāo)人低價(jià)中標(biāo)后是否會(huì)偷工減料，惡意欠薪，造成建筑市場管理混亂。這三個(gè)條件隨著工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范的實(shí)施、電子招投標(biāo)的推行、信用評(píng)價(jià)體系的建立都變得簡單起來。
1.推行建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范，使投標(biāo)人按照招標(biāo)人提供的工程量清單填報(bào)價(jià)格，項(xiàng)目編碼、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目特征及工程量都實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，分析、比對(duì)投標(biāo)人之間、投標(biāo)人與標(biāo)底（或控制價(jià)）之間的報(bào)價(jià)變得很清晰，從投標(biāo)人提供的清單綜合單價(jià)分析表也容易分析其單價(jià)組成是否合理、是否存在不平衡報(bào)價(jià)或惡意低價(jià)情況。
2. 實(shí)施電子招投標(biāo)，不再用人工核對(duì)成百上千的分部分項(xiàng)工程量項(xiàng)目清單，也無需耗費(fèi)大量的時(shí)間，電子招投標(biāo)軟件自動(dòng)對(duì)比、核對(duì)，自動(dòng)給出比對(duì)情況表，專家所做的工作就是分析、判斷，這才是專家應(yīng)該發(fā)揮作用的地方。
3.建立施工企業(yè)、項(xiàng)目經(jīng)理信用評(píng)價(jià)體系，使得投標(biāo)人不敢隨意低價(jià)中標(biāo)、惡意索賠，不敢偷工減料、降低質(zhì)量和安全要求。如果這樣做就會(huì)被列入黑名單，違規(guī)、失信企業(yè)或個(gè)人將沒有立足之地。
六、結(jié) 論
評(píng)標(biāo)活動(dòng)遵循公平、公正、科學(xué)、擇優(yōu)的原則，每個(gè)項(xiàng)目都有最適合于自己的評(píng)標(biāo)方法，從項(xiàng)目特點(diǎn)出發(fā)選擇最有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的評(píng)標(biāo)方法是科學(xué)、擇選原則的具體體現(xiàn)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施具有重大意義。
不能簡單地判斷綜合評(píng)估法和經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法孰優(yōu)孰劣。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，綜合評(píng)估法適用于價(jià)格不是考察重點(diǎn)、而投標(biāo)人的方案、業(yè)績、經(jīng)驗(yàn)、人員是考察重點(diǎn)的項(xiàng)目，比如設(shè)計(jì)、監(jiān)理類和技術(shù)復(fù)雜施工項(xiàng)目。而對(duì)于技術(shù)上沒有特殊要求的施工招標(biāo)項(xiàng)目或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求統(tǒng)一的貨物招標(biāo)項(xiàng)目，經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法比綜合評(píng)估法更具有優(yōu)勢(shì)。
來源：招標(biāo)采購管理 作者：丁紅偉 （作者單位：北京北咨工程咨詢有限公司）
