標前做好預案 標中嚴格程序 標后填明理由
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發(fā)布日期:2013年11月14日
例:某采購中心近三年公開招標項目組織實施情況
表1:某采購中心2010-2012年公開招標項目采購結果統(tǒng)計表
表2:某采購中心2010-2012年公開招標項目開標后變更采購方式統(tǒng)計表
注:表格內數(shù)量指的是實際分包數(shù)而非項目個數(shù)。
表3:某采購中心2010-2012年公開招標項目開標后變更采購方式具體情況統(tǒng)計表
注:表格內數(shù)量指的是實際分包數(shù)而非項目個數(shù)。
如表1所示,2010-2012年,某采購中心共對577個政府采購項目874個分包進行了公開招標采購,定標率超過80%。但進一步翻閱這些公開招標定標項目的檔案,便會發(fā)現(xiàn),有不少項目在公開招標評審過程中變更了采購方式。
根據(jù)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第四十三條的規(guī)定,對于公開招標項目,投標截止時間結束后參加投標的供應商不足三家的,或在評標期間,出現(xiàn)符合專業(yè)條件的供應商或者對招標文件作出實質響應的供應商不足三家的,如果招標文件沒有不合理條款、招標公告時間及程序符合規(guī)定,便可報經(jīng)財政部門同意后采用競爭性談判、詢價或者單一來源方式采購。在實際工作中,很少會變更為詢價方式,比較常見的便是轉為競爭性談判或單一來源。
由表2可見,某采購中心每年定標的公開招標項目中,通過正常公開招標程序確定中標供應商的比例并不是很高,約40%的分包中途變更為競爭性談判或單一來源方式采購,其中明顯以后者居多。2012年,公開招標轉單一來源的數(shù)量約占公開招標定標分包數(shù)的1/3,為近三年來最高。
下面,筆者將對某采購中心公開招標評審過程中變更采購方式的具體情形進行統(tǒng)計。
由表3可知,在開標后變更采購方式的公開招標項目中,約40%是僅有一家供應商投標且滿足要求而變更為單一來源采購,約33%是評標期間符合專業(yè)條件的供應商或對招標文件作出實質響應的供應商只有一家而變更為單一來源采購,剩下便是只有兩家供應商投標且滿足要求、兩家以上投標但只有兩家供應商滿足要求而變更為競爭性談判的情形,兩者數(shù)量相當。這些公開招標的項目雖然確定了中標供應商,但實際上沒有競爭或競爭不夠充分。
四種原因造成投標人不足三家
為什么有如此多的公開招標項目最終通過其他采購方式定標?筆者對某采購中心三年來公開招標項目變更采購方式的具體情形進行分析后,將供應商不足三家的原因歸結如下:
項目特殊性使然
部分政府采購項目專業(yè)性強,技術參數(shù)較為復雜或受環(huán)境所限,生產(chǎn)商數(shù)量稀少,本來更適合采用非招標方式采購,如高校一些專業(yè)實驗儀器、質監(jiān)部門檢測儀器等,但有關部門因為無法確認潛在投標人數(shù)量,會要求先用公開招標方式采購。另外,有的項目規(guī)模不大,預算金額低,供應商的感興趣程度及參與積極性也會大大降低。
部分供應商投標有瑕疵
有的供應商資質或其所投貨物、服務不滿足招標文件要求。有些是供應商未看清楚招標文件要求,在響應方面出現(xiàn)問題;有些是供應商"受人所托"來陪個標;有些是新成立的公司或很少參與政府采購的公司前來投標,他們對政府采購資格性審查、符合性審查等評審程序不夠了解,明知自己資質不符合或貨物、服務達不到招標文件要求,還是將投標視為宣傳公司和產(chǎn)品的好機會,抱著僥幸心理來試一試,即便中不了標,也可在采購人、專家面前"混個臉熟"。
有的供應商投標文件制作出現(xiàn)問題。例如:投標文件正副本數(shù)量不符合要求,投標報價超過采購預算,未加蓋公章,法定代表人或授權代表未簽字,要求加蓋公章卻加蓋投標專用章或合同專用章等其它印章,投標文件缺項或漏項,對招標文件中明確規(guī)定不得更改的格式文件進行了更改,分公司投標卻缺少母公司授權,資質證書過期或缺少年審記錄,等等。
有的供應商投標時出現(xiàn)重大失誤。例如:遲到,未按招標文件規(guī)定的形式、遞交時間以及金額繳納投標保證金,未及時遞交樣品或樣品遞交不全或現(xiàn)場演示情況不符合要求導致投標無效,等等。
采購人要求提得有問題
有的項目是因為采購人對供應商資質要求過高,或是技術參數(shù)具有傾向性。這又分為三種情況:一是采購人初衷是為了采購到好的產(chǎn)品或服務,但在制訂需求時又把握不準,經(jīng)常高于實際工作需要,提出高門檻或是直接引用某主流品牌高檔次產(chǎn)品的技術參數(shù);二是采購人對所要采購的項目"不太懂",亦未開展深入的市場調研,常委托某些供應商做方案、做需求,然后照搬過來;三是采購人與特定供應商相互勾結,存在不正當?shù)睦骊P系,采購需求為該供應商"量身定做",或者需求雖然沒有體現(xiàn)出傾向性,但在與其他供應商溝通時表現(xiàn)出敷衍的態(tài)度、暗示項目已有"內定人選",其他供應商認為中標幾率低,便不會參與。
有的項目是因為項目預算資金偏緊,或時間要求偏緊,或付款方式太苛刻。采購人有時僅以網(wǎng)上查詢的價格為參考制定預算,或事先和供應商商談價格,以為通過招標方式價格會更低,便又降了一定的比例作為預算價格,或將以前招標的中標價作為預算價格,很多供應商覺得利潤空間太小,便會放棄投標;有時,交付期過于緊張,除了前期跟蹤并早已準備好現(xiàn)貨的供應商,其他供應商沒法滿足交付要求,便也不會來投標;另外合同格式條款中不設預付款、付款周期長、尾款比例大等,也是造成開標不足三家供應商的原因之一。
隱蔽的傾向性條款瞞天過海
鑒于上述采購人方面的原因,集中采購機構在編制招標文件時也是十分為難。有的集中采購機構為了使招標文件科學合理,無傾向性和歧視性條款,采取了包括網(wǎng)上公開征集供應商意見、專家論證、供應商論證會、重大項目審定會等多種借助外力的方式,但實施效果有限,有些隱蔽性極好的不合理條款不一定能及時被發(fā)現(xiàn),對投標供應商數(shù)量也造成了一定的影響。
變更采購方式六個問號亟待拉直
在各種因素的作用下,公開招標不足三家的現(xiàn)象時有發(fā)生。廢標后重新招標的比例不是很高,更多的是通過變更采購方式定標。聚焦公開招標項目評審過程中變更采購方式的操作環(huán)節(jié),便會有更多疑問:
第一,是廢標后下次重新招標還是廢標后變更方式繼續(xù)采購?誰有選擇權?
《政府采購法》第三十六條規(guī)定,"在招標采購中,出現(xiàn)下列情形之一的,應予廢標:(一)符合專業(yè)條件的供應商或者對招標文件作實質響應的供應商不足三家的……";第三十七條又規(guī)定,"廢標后,除采購任務取消情形外,應當重新組織招標;需要采取其他方式采購的,應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府政府采購監(jiān)督管理部門或政府有關部門批準"。這意味著,公開招標若是出現(xiàn)不足三家的情況,首先應作廢標處理。然而,或許是出于采購成本或效率的考慮,《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第四十三條對公開招標不足三家的情形進行了靈活化處理,既可以廢標后重新招標,也可報經(jīng)財政部門批準后采取其他方式采購。
集中采購機構在實際工作中常常會犯難, 面對公開招標項目合格供應商不足三家的情形,有的采購人提出廢標、下次再招,而有的采購人提出變更采購方式接著評;對于同一個項目先后兩次招標均不足三家的,采購人第一次要求廢標、下次再招,第二次要求變更采購方式繼續(xù)評審;有時采購人提出廢標、結束評審而評審專家卻一致認為可以通過變更采購方式繼續(xù)評審……目前,選擇權很大程度上落在采購人手里,隨意性較大,而這是否合理合法?
第二,變更后的采購方式是否符合《政府采購法》規(guī)定的適用情形?
根據(jù)《政府采購法》第三十條的規(guī)定,競爭性談判采購方式的適用情形為:(一)招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的;(二)技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的;(三)采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的;(四)不能事先計算出價格總額的。
事實上,許多公開招標項目有多家供應商投標,其中一部分因錯交保證金、遲到、制作投標文件粗心大意等原因被判定投標無效,導致只剩下兩家合格投標供應商,嚴格來說,并不符合《政府采購法》對競爭性談判方式規(guī)定的四種適用情形,改用競爭性談判繼續(xù)采購有些不妥;同理,多家供應商投標,因各種原因導致剩下一家合格投標供應商的,大多也不符合《政府采購法》第三十一條對單一來源方式規(guī)定的三種適用情形,改用單一來源采購也是值得商榷的。
第三,變更采購方式后另行組織采購還是現(xiàn)場繼續(xù)評審?
公開招標開標后變更采購方式的處理一般有兩種:一是按照變更后的采購方式重新發(fā)布采購公告和采購文件,然后按照相關程序采購;二是現(xiàn)場按照變更后的采購方式,直接與剩余合格供應商進行競爭性談判、詢價或單一來源采購。前者將增加采購成本,延長采購時間,而且投標供應商具有相當大的不確定性,而對于如何確定參加談判、詢價、單一來源采購的供應商名單這個問題,業(yè)界也有不同意見;后者提高了采購效率,但集中采購機構也面臨不少困惑。
第四,現(xiàn)場變更采購方式有風險嗎?
公開招標變更采購方式,應報告財政部門并得到其同意方可進行,某省《貨物和服務政府采購方式變更管理暫行辦法》規(guī)定,"政府采購監(jiān)督管理部門在受理政府采購方式變更申請后,應盡快予以審核并批復申報單位。除市場調研、專家論證、信息媒體公示等了解情況所必須的合理需要時間外,不得超過三個工作日"。由于要對申報的材料進行審核,財政部門再快也不可能當天批復,于是現(xiàn)場變更采購方式通行的做法便是,先口頭報備,然后繼續(xù)評審,待評審結果確定后再進行書面上報。書面報批手續(xù)的延遲將帶來一定的風險,即財政部門在審核材料過程中如果發(fā)現(xiàn)"招標文件存在不合理條款或招標公告時間及程序不符合規(guī)定"不同意變更,但中標供應商已然確定,采購人或集中采購機構便不得不取消原來的評審結果。
第五,現(xiàn)場變更為競爭性談判方式采購,但談判采購過程中只剩一家供應商,該怎么辦?
公開招標項目常常由于投標供應商只有兩家或合格供應商只有兩家,而變更為競爭性談判方式繼續(xù)采購,但在談判過程中,有時還會碰到一些特殊個案:一是向供應商宣布采購方式變更后,有一家供應商拒絕參加競爭性談判而退出的;二是結束了談判環(huán)節(jié)在最終報價階段,有一家供應商突然決定放棄報價的;三是在競爭性談判最終報價中,報價較低的供應商報價出現(xiàn)嚴重失誤,無法以該價格成交的。針對上述三種情形應該如何處理,目前存在一些爭議,有人認為可以繼續(xù)改用單一來源采購,有人認為不可再變更為單一來源,必須作廢標處理,如果與剩下的一家再進行單一來源談判,屬于二次變更采購方式,是違法違規(guī)操作。在現(xiàn)實工作中,操作有些混亂。
第六,多家供應商代理同品牌同型號產(chǎn)品,現(xiàn)場變更采購方式后如何評審?
實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)公開招標項目有多家供應商參與,評審時卻發(fā)現(xiàn)代理的是同品牌同型號產(chǎn)品,根據(jù)財政部《關于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參與投標如何計算供應商家數(shù)的復函》(財辦庫〔2003〕38號)規(guī)定,應當作為一個供應商計算,此時若變更為單一來源方式采購,該如何確定哪一家供應商參加單一來源采購?有時,還會出現(xiàn)多家供應商代理的是一個品牌,另有一家代理的是別的品牌,變更為競爭性談判采購后,最終報價如何報?如果允許前一個品牌的多家代理商一起參與報價的話,可能會對后者造成不公平。
做足準備 確保變更過程中每一個細節(jié)都合法
作為政府采購的主要采購方式,公開招標項目頻頻變更為競爭性談判、單一來源等其他方式采購,應當引起我們的重視。筆者從上面分析的原因和問題出發(fā),提出如下改進建議:
根據(jù)項目實際確定采購方式
采購人和集中采購機構應根據(jù)《政府采購法》對各種采購方式相關適用情形的規(guī)定以及采購項目的具體情況,實事求是地選用恰當?shù)牟少彿绞?,走?公開招標是最好的采購方式"的誤區(qū);政府采購監(jiān)管部門要轉變"不管怎樣,一律先公開招標,根據(jù)結果再做打算"的觀念,對滿足法定情形可采用競爭性談判、單一來源等方式采購的項目,要本著實事求是的精神,依法審核并批準。
充分調研 用好信息化平臺
科學編制招標文件。采購人或集中采購機構應充分做好前期市場調研工作,了解項目所在行業(yè)的背景、潛在供應商的數(shù)量、相關法規(guī)規(guī)定、項目的關鍵性指標等情況,合理設置投標供應商的門檻條件,除了國家、相關行業(yè)要求必須具備的資質外,其他證書、生產(chǎn)廠商授權等要求盡量不做硬性要求;通過多種方式廣泛征集意見,排除技術參數(shù)的歧視性、傾向性條款,可在招標文件中注明"……參數(shù)值只是參考值,最大偏差允許在上述數(shù)值的……百分比的區(qū)間內浮動"或"技術參數(shù)指標僅作為參考,歡迎投標人提供符合或優(yōu)于技術參數(shù)要求的產(chǎn)品并附上全面詳細的證明材料供評委會審核評判"。
充分利用信息化手段。集中采購機構可借助網(wǎng)站、供應商平臺、短信平臺等,更大程度地公開采購信息,與廣大供應商進行交流,聽取他們對招標文件、評審活動的意見;通過網(wǎng)上招投標系統(tǒng)的開發(fā)使用,減少供應商紙質文件投標時一些易犯的低級錯誤的產(chǎn)生,降低供應商投標成本,提高工作效率和投標質量。
招標文件事先作出相應規(guī)定
招標文件中應事先規(guī)定某項目公開招標廢標后可能的處理方法。例如,何種情形下重新組織招標,何種情形下變更為其他采購方式以及其他采購方式的采購程序、評審方法和定標原則。在目前相關法規(guī)細則缺失的情況下,筆者認為,可以根據(jù)各個采購人、采購項目的特殊情況采取不同的處理方法,但均應在招標文件中明確告知供應商。此外,對于公開招標限額標準以下的相對小額的項目,如果采用公開招標方式失敗,可以考慮現(xiàn)場變更為其他方式繼續(xù)評審并定標。
公開招標開標后變更采購方式的,無論是另行組織采購還是現(xiàn)場繼續(xù)評審,均應滿足《政府采購法》對相關采購方式適用情形的規(guī)定。但實踐中,有的采購代理機構組織的這類項目變更采購方式的評委會意見書上寫的是"……本項目只剩下兩家供應商滿足要求,改為競爭性談判方式繼續(xù)實施"。建議在此類意見書上增加變更理由, 如"采購人需求較急,如果再次招標,所需時間不能滿足用戶緊急需要的"等等,以對應競爭性談判方式的第三種法定情形,但若以上述舉例的理由變更采購方式的,應該在前期制定招標文件時便把采購人的需求時間列明,如此才理由充分。
嚴謹、細致地做好變更采購方式的報批工作。評標委員會一般會對"招標文件沒有不合理條款、招標公告時間及程序符合規(guī)定"出具意見書,該項工作不能走流程,集中采購機構對此應嚴格把關,提醒評標委員會認真審核,如果是采用現(xiàn)場變更的形式繼續(xù)評審的,要及時向財政部門進行口頭匯報,在繼續(xù)評審過程中,一旦遇到特殊問題,更要及時請示溝通。
最后,建議國家相關職能部門能盡快出臺政府采購公開招標項目開標后變更采購方式的具體操作細則,對部分采購人的傾向性進行有效約束,對文中涉及的一些懸而未決、爭議較大的問題作出細化規(guī)定,讓從業(yè)人員能夠在實際工作中有法可查、有據(jù)可依,更好地貫徹落實政府采購原則。
來源: 政府采購信息報 作者:陳瑜 趙國文 楊莉
表1:某采購中心2010-2012年公開招標項目采購結果統(tǒng)計表
年度 |
公開招標項目批次 |
分包個數(shù) |
廢標 |
定標 | ||
廢標數(shù)量 |
廢標率 |
定標數(shù)量 |
定標率 | |||
2010年 |
155 |
220 |
38 |
17.3% |
182 |
82.7% |
2011年 |
220 |
357 |
55 |
15.4% |
302 |
84.6% |
2012年 |
202 |
297 |
57 |
19.2% |
240 |
80.8% |
合計 |
577 |
874 |
150 |
17.2% |
724 |
82.8% |
表2:某采購中心2010-2012年公開招標項目開標后變更采購方式統(tǒng)計表
年度 | 正常定標(未變更采購方式) | 變更為競爭性談判方式 | 變更為單一來源方式 | ||||||
數(shù)量 | 占所有公開招標數(shù)的比例 | 占定標的公開招標數(shù)的比例 | 數(shù)量 | 占所有公開招標數(shù)的比例 | 占定標的公開招標數(shù)的比例 | 數(shù)量 | 占所有公開招標數(shù)的比例 | 占定標的公開招標數(shù)的比例 | |
2010年 | 107 | 48.6% | 58.8% | 25 | 11.4% | 13.7% | 50 | 22.7% | 27.5% |
2011年 | 185 | 51.8% | 61.3% | 27 | 7.6% | 8.9% | 90 | 25.2% | 29.8% |
2012年 | 133 | 44.8% | 55.4% | 28 | 9.4% | 11.7% | 79 | 26.6% | 32.9% |
合計 | 425 | 48.6% | 58.7% | 80 | 9.2% | 11.0% | 219 | 25.0% | 30.3% |
表3:某采購中心2010-2012年公開招標項目開標后變更采購方式具體情況統(tǒng)計表
年度 | 開標后變更采購方式的公開招標數(shù) | 變更為競爭性談判 | 變更為單一來源 | ||
只有兩家投標(含多名供應商投標,但因同品牌同型號只能算兩家) | 多于兩家投標,實質滿足要求的只有兩家 | 只有一家投標(含多名供應商投標,但因同品牌同型號只能算一家) | 多于一家投標,實質滿足要求的只有一家 | ||
2010年 | 75 | 14 | 12 | 22 | 27 |
2011年 | 117 | 12 | 15 | 51 | 39 |
2012年 | 107 | 14 | 14 | 46 | 33 |
合計 | 299 | 40 | 41 | 119 | 99 |
注:表格內數(shù)量指的是實際分包數(shù)而非項目個數(shù)。
如表1所示,2010-2012年,某采購中心共對577個政府采購項目874個分包進行了公開招標采購,定標率超過80%。但進一步翻閱這些公開招標定標項目的檔案,便會發(fā)現(xiàn),有不少項目在公開招標評審過程中變更了采購方式。
根據(jù)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第四十三條的規(guī)定,對于公開招標項目,投標截止時間結束后參加投標的供應商不足三家的,或在評標期間,出現(xiàn)符合專業(yè)條件的供應商或者對招標文件作出實質響應的供應商不足三家的,如果招標文件沒有不合理條款、招標公告時間及程序符合規(guī)定,便可報經(jīng)財政部門同意后采用競爭性談判、詢價或者單一來源方式采購。在實際工作中,很少會變更為詢價方式,比較常見的便是轉為競爭性談判或單一來源。
由表2可見,某采購中心每年定標的公開招標項目中,通過正常公開招標程序確定中標供應商的比例并不是很高,約40%的分包中途變更為競爭性談判或單一來源方式采購,其中明顯以后者居多。2012年,公開招標轉單一來源的數(shù)量約占公開招標定標分包數(shù)的1/3,為近三年來最高。
下面,筆者將對某采購中心公開招標評審過程中變更采購方式的具體情形進行統(tǒng)計。
由表3可知,在開標后變更采購方式的公開招標項目中,約40%是僅有一家供應商投標且滿足要求而變更為單一來源采購,約33%是評標期間符合專業(yè)條件的供應商或對招標文件作出實質響應的供應商只有一家而變更為單一來源采購,剩下便是只有兩家供應商投標且滿足要求、兩家以上投標但只有兩家供應商滿足要求而變更為競爭性談判的情形,兩者數(shù)量相當。這些公開招標的項目雖然確定了中標供應商,但實際上沒有競爭或競爭不夠充分。
四種原因造成投標人不足三家
為什么有如此多的公開招標項目最終通過其他采購方式定標?筆者對某采購中心三年來公開招標項目變更采購方式的具體情形進行分析后,將供應商不足三家的原因歸結如下:
項目特殊性使然
部分政府采購項目專業(yè)性強,技術參數(shù)較為復雜或受環(huán)境所限,生產(chǎn)商數(shù)量稀少,本來更適合采用非招標方式采購,如高校一些專業(yè)實驗儀器、質監(jiān)部門檢測儀器等,但有關部門因為無法確認潛在投標人數(shù)量,會要求先用公開招標方式采購。另外,有的項目規(guī)模不大,預算金額低,供應商的感興趣程度及參與積極性也會大大降低。
部分供應商投標有瑕疵
有的供應商資質或其所投貨物、服務不滿足招標文件要求。有些是供應商未看清楚招標文件要求,在響應方面出現(xiàn)問題;有些是供應商"受人所托"來陪個標;有些是新成立的公司或很少參與政府采購的公司前來投標,他們對政府采購資格性審查、符合性審查等評審程序不夠了解,明知自己資質不符合或貨物、服務達不到招標文件要求,還是將投標視為宣傳公司和產(chǎn)品的好機會,抱著僥幸心理來試一試,即便中不了標,也可在采購人、專家面前"混個臉熟"。
有的供應商投標文件制作出現(xiàn)問題。例如:投標文件正副本數(shù)量不符合要求,投標報價超過采購預算,未加蓋公章,法定代表人或授權代表未簽字,要求加蓋公章卻加蓋投標專用章或合同專用章等其它印章,投標文件缺項或漏項,對招標文件中明確規(guī)定不得更改的格式文件進行了更改,分公司投標卻缺少母公司授權,資質證書過期或缺少年審記錄,等等。
有的供應商投標時出現(xiàn)重大失誤。例如:遲到,未按招標文件規(guī)定的形式、遞交時間以及金額繳納投標保證金,未及時遞交樣品或樣品遞交不全或現(xiàn)場演示情況不符合要求導致投標無效,等等。
采購人要求提得有問題
有的項目是因為采購人對供應商資質要求過高,或是技術參數(shù)具有傾向性。這又分為三種情況:一是采購人初衷是為了采購到好的產(chǎn)品或服務,但在制訂需求時又把握不準,經(jīng)常高于實際工作需要,提出高門檻或是直接引用某主流品牌高檔次產(chǎn)品的技術參數(shù);二是采購人對所要采購的項目"不太懂",亦未開展深入的市場調研,常委托某些供應商做方案、做需求,然后照搬過來;三是采購人與特定供應商相互勾結,存在不正當?shù)睦骊P系,采購需求為該供應商"量身定做",或者需求雖然沒有體現(xiàn)出傾向性,但在與其他供應商溝通時表現(xiàn)出敷衍的態(tài)度、暗示項目已有"內定人選",其他供應商認為中標幾率低,便不會參與。
有的項目是因為項目預算資金偏緊,或時間要求偏緊,或付款方式太苛刻。采購人有時僅以網(wǎng)上查詢的價格為參考制定預算,或事先和供應商商談價格,以為通過招標方式價格會更低,便又降了一定的比例作為預算價格,或將以前招標的中標價作為預算價格,很多供應商覺得利潤空間太小,便會放棄投標;有時,交付期過于緊張,除了前期跟蹤并早已準備好現(xiàn)貨的供應商,其他供應商沒法滿足交付要求,便也不會來投標;另外合同格式條款中不設預付款、付款周期長、尾款比例大等,也是造成開標不足三家供應商的原因之一。
隱蔽的傾向性條款瞞天過海
鑒于上述采購人方面的原因,集中采購機構在編制招標文件時也是十分為難。有的集中采購機構為了使招標文件科學合理,無傾向性和歧視性條款,采取了包括網(wǎng)上公開征集供應商意見、專家論證、供應商論證會、重大項目審定會等多種借助外力的方式,但實施效果有限,有些隱蔽性極好的不合理條款不一定能及時被發(fā)現(xiàn),對投標供應商數(shù)量也造成了一定的影響。
變更采購方式六個問號亟待拉直
在各種因素的作用下,公開招標不足三家的現(xiàn)象時有發(fā)生。廢標后重新招標的比例不是很高,更多的是通過變更采購方式定標。聚焦公開招標項目評審過程中變更采購方式的操作環(huán)節(jié),便會有更多疑問:
第一,是廢標后下次重新招標還是廢標后變更方式繼續(xù)采購?誰有選擇權?
《政府采購法》第三十六條規(guī)定,"在招標采購中,出現(xiàn)下列情形之一的,應予廢標:(一)符合專業(yè)條件的供應商或者對招標文件作實質響應的供應商不足三家的……";第三十七條又規(guī)定,"廢標后,除采購任務取消情形外,應當重新組織招標;需要采取其他方式采購的,應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府政府采購監(jiān)督管理部門或政府有關部門批準"。這意味著,公開招標若是出現(xiàn)不足三家的情況,首先應作廢標處理。然而,或許是出于采購成本或效率的考慮,《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第四十三條對公開招標不足三家的情形進行了靈活化處理,既可以廢標后重新招標,也可報經(jīng)財政部門批準后采取其他方式采購。
集中采購機構在實際工作中常常會犯難, 面對公開招標項目合格供應商不足三家的情形,有的采購人提出廢標、下次再招,而有的采購人提出變更采購方式接著評;對于同一個項目先后兩次招標均不足三家的,采購人第一次要求廢標、下次再招,第二次要求變更采購方式繼續(xù)評審;有時采購人提出廢標、結束評審而評審專家卻一致認為可以通過變更采購方式繼續(xù)評審……目前,選擇權很大程度上落在采購人手里,隨意性較大,而這是否合理合法?
第二,變更后的采購方式是否符合《政府采購法》規(guī)定的適用情形?
根據(jù)《政府采購法》第三十條的規(guī)定,競爭性談判采購方式的適用情形為:(一)招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的;(二)技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的;(三)采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的;(四)不能事先計算出價格總額的。
事實上,許多公開招標項目有多家供應商投標,其中一部分因錯交保證金、遲到、制作投標文件粗心大意等原因被判定投標無效,導致只剩下兩家合格投標供應商,嚴格來說,并不符合《政府采購法》對競爭性談判方式規(guī)定的四種適用情形,改用競爭性談判繼續(xù)采購有些不妥;同理,多家供應商投標,因各種原因導致剩下一家合格投標供應商的,大多也不符合《政府采購法》第三十一條對單一來源方式規(guī)定的三種適用情形,改用單一來源采購也是值得商榷的。
第三,變更采購方式后另行組織采購還是現(xiàn)場繼續(xù)評審?
公開招標開標后變更采購方式的處理一般有兩種:一是按照變更后的采購方式重新發(fā)布采購公告和采購文件,然后按照相關程序采購;二是現(xiàn)場按照變更后的采購方式,直接與剩余合格供應商進行競爭性談判、詢價或單一來源采購。前者將增加采購成本,延長采購時間,而且投標供應商具有相當大的不確定性,而對于如何確定參加談判、詢價、單一來源采購的供應商名單這個問題,業(yè)界也有不同意見;后者提高了采購效率,但集中采購機構也面臨不少困惑。
第四,現(xiàn)場變更采購方式有風險嗎?
公開招標變更采購方式,應報告財政部門并得到其同意方可進行,某省《貨物和服務政府采購方式變更管理暫行辦法》規(guī)定,"政府采購監(jiān)督管理部門在受理政府采購方式變更申請后,應盡快予以審核并批復申報單位。除市場調研、專家論證、信息媒體公示等了解情況所必須的合理需要時間外,不得超過三個工作日"。由于要對申報的材料進行審核,財政部門再快也不可能當天批復,于是現(xiàn)場變更采購方式通行的做法便是,先口頭報備,然后繼續(xù)評審,待評審結果確定后再進行書面上報。書面報批手續(xù)的延遲將帶來一定的風險,即財政部門在審核材料過程中如果發(fā)現(xiàn)"招標文件存在不合理條款或招標公告時間及程序不符合規(guī)定"不同意變更,但中標供應商已然確定,采購人或集中采購機構便不得不取消原來的評審結果。
第五,現(xiàn)場變更為競爭性談判方式采購,但談判采購過程中只剩一家供應商,該怎么辦?
公開招標項目常常由于投標供應商只有兩家或合格供應商只有兩家,而變更為競爭性談判方式繼續(xù)采購,但在談判過程中,有時還會碰到一些特殊個案:一是向供應商宣布采購方式變更后,有一家供應商拒絕參加競爭性談判而退出的;二是結束了談判環(huán)節(jié)在最終報價階段,有一家供應商突然決定放棄報價的;三是在競爭性談判最終報價中,報價較低的供應商報價出現(xiàn)嚴重失誤,無法以該價格成交的。針對上述三種情形應該如何處理,目前存在一些爭議,有人認為可以繼續(xù)改用單一來源采購,有人認為不可再變更為單一來源,必須作廢標處理,如果與剩下的一家再進行單一來源談判,屬于二次變更采購方式,是違法違規(guī)操作。在現(xiàn)實工作中,操作有些混亂。
第六,多家供應商代理同品牌同型號產(chǎn)品,現(xiàn)場變更采購方式后如何評審?
實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)公開招標項目有多家供應商參與,評審時卻發(fā)現(xiàn)代理的是同品牌同型號產(chǎn)品,根據(jù)財政部《關于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參與投標如何計算供應商家數(shù)的復函》(財辦庫〔2003〕38號)規(guī)定,應當作為一個供應商計算,此時若變更為單一來源方式采購,該如何確定哪一家供應商參加單一來源采購?有時,還會出現(xiàn)多家供應商代理的是一個品牌,另有一家代理的是別的品牌,變更為競爭性談判采購后,最終報價如何報?如果允許前一個品牌的多家代理商一起參與報價的話,可能會對后者造成不公平。
做足準備 確保變更過程中每一個細節(jié)都合法
作為政府采購的主要采購方式,公開招標項目頻頻變更為競爭性談判、單一來源等其他方式采購,應當引起我們的重視。筆者從上面分析的原因和問題出發(fā),提出如下改進建議:
根據(jù)項目實際確定采購方式
采購人和集中采購機構應根據(jù)《政府采購法》對各種采購方式相關適用情形的規(guī)定以及采購項目的具體情況,實事求是地選用恰當?shù)牟少彿绞?,走?公開招標是最好的采購方式"的誤區(qū);政府采購監(jiān)管部門要轉變"不管怎樣,一律先公開招標,根據(jù)結果再做打算"的觀念,對滿足法定情形可采用競爭性談判、單一來源等方式采購的項目,要本著實事求是的精神,依法審核并批準。
充分調研 用好信息化平臺
科學編制招標文件。采購人或集中采購機構應充分做好前期市場調研工作,了解項目所在行業(yè)的背景、潛在供應商的數(shù)量、相關法規(guī)規(guī)定、項目的關鍵性指標等情況,合理設置投標供應商的門檻條件,除了國家、相關行業(yè)要求必須具備的資質外,其他證書、生產(chǎn)廠商授權等要求盡量不做硬性要求;通過多種方式廣泛征集意見,排除技術參數(shù)的歧視性、傾向性條款,可在招標文件中注明"……參數(shù)值只是參考值,最大偏差允許在上述數(shù)值的……百分比的區(qū)間內浮動"或"技術參數(shù)指標僅作為參考,歡迎投標人提供符合或優(yōu)于技術參數(shù)要求的產(chǎn)品并附上全面詳細的證明材料供評委會審核評判"。
充分利用信息化手段。集中采購機構可借助網(wǎng)站、供應商平臺、短信平臺等,更大程度地公開采購信息,與廣大供應商進行交流,聽取他們對招標文件、評審活動的意見;通過網(wǎng)上招投標系統(tǒng)的開發(fā)使用,減少供應商紙質文件投標時一些易犯的低級錯誤的產(chǎn)生,降低供應商投標成本,提高工作效率和投標質量。
招標文件事先作出相應規(guī)定
招標文件中應事先規(guī)定某項目公開招標廢標后可能的處理方法。例如,何種情形下重新組織招標,何種情形下變更為其他采購方式以及其他采購方式的采購程序、評審方法和定標原則。在目前相關法規(guī)細則缺失的情況下,筆者認為,可以根據(jù)各個采購人、采購項目的特殊情況采取不同的處理方法,但均應在招標文件中明確告知供應商。此外,對于公開招標限額標準以下的相對小額的項目,如果采用公開招標方式失敗,可以考慮現(xiàn)場變更為其他方式繼續(xù)評審并定標。
公開招標開標后變更采購方式的,無論是另行組織采購還是現(xiàn)場繼續(xù)評審,均應滿足《政府采購法》對相關采購方式適用情形的規(guī)定。但實踐中,有的采購代理機構組織的這類項目變更采購方式的評委會意見書上寫的是"……本項目只剩下兩家供應商滿足要求,改為競爭性談判方式繼續(xù)實施"。建議在此類意見書上增加變更理由, 如"采購人需求較急,如果再次招標,所需時間不能滿足用戶緊急需要的"等等,以對應競爭性談判方式的第三種法定情形,但若以上述舉例的理由變更采購方式的,應該在前期制定招標文件時便把采購人的需求時間列明,如此才理由充分。
嚴謹、細致地做好變更采購方式的報批工作。評標委員會一般會對"招標文件沒有不合理條款、招標公告時間及程序符合規(guī)定"出具意見書,該項工作不能走流程,集中采購機構對此應嚴格把關,提醒評標委員會認真審核,如果是采用現(xiàn)場變更的形式繼續(xù)評審的,要及時向財政部門進行口頭匯報,在繼續(xù)評審過程中,一旦遇到特殊問題,更要及時請示溝通。
最后,建議國家相關職能部門能盡快出臺政府采購公開招標項目開標后變更采購方式的具體操作細則,對部分采購人的傾向性進行有效約束,對文中涉及的一些懸而未決、爭議較大的問題作出細化規(guī)定,讓從業(yè)人員能夠在實際工作中有法可查、有據(jù)可依,更好地貫徹落實政府采購原則。
來源: 政府采購信息報 作者:陳瑜 趙國文 楊莉