歐盟公共采購指令修訂聚焦七大革新
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發(fā)布日期：2013年11月18日
◆消除優(yōu)先服務與剩余服務的差別。
◆引入兩種新程序：有談判的競爭性程序與創(chuàng)新伙伴關系程序。
◆將視角轉向兩大主題：進一步向中小企業(yè)開放市場，與充分利用信息和交流技術。
◆所有公共合同在授予時必須符合最經濟有利標的原則，即基于價格或成本，使用成本效益法如生命周期成本等。
◆在公開程序中，由于供應商可電子提交投標申請，招標公告公布時間也從之前的35天縮短至30天，若項目使用先驗信息公告（PIN）并符合相應條款，該時間期限可縮短至15天。
◆單一框架協(xié)議在授予合同時需要用到兩種方式，有或沒有“迷你競爭”。
◆當合同在不觸及實質性內容情況下進行修改后，無需重新開啟采購程序。
歷經3年多時間的歐盟公共采購指令修訂工作已步入臨門一腳階段。有消息稱，歐洲議會內部市場委員會于今年9月5日正式通過的修訂草案終稿，計劃提交12月召開的歐洲議會全體會議表決。若表決得以通過，成員國需要在24個月內將新指令引入國家層面進行實施。
歐盟公共采購指令修訂草案共包括3個新的指令：修訂2004/17/EC 號指令（關于協(xié)調水、能源、交通和郵政服務等公共事業(yè)采購程序的指令）和2004/18/EC號指令（關于協(xié)調公共工程、貨物和服務合同授予程序的指令），以及推出有關特許權的指令。在這場意義深遠的改革中，長期存在于歐盟公共采購中的時間與采購成本差異得到了關注，歐盟除努力推進創(chuàng)新外，還計劃在不同層面上考慮環(huán)境視角，同時推動清潔技術的發(fā)展，而改革的關鍵在于充分利用公共采購的市場力量滿足歐盟的其他戰(zhàn)略目標。那么，這些因素在公共采購指令修訂草案中有哪些具體反映？本文將主要圍繞對2004/18/EC號指令的修訂進行介紹。
1.消除A類與B類服務的差異
此次改革中的一大亮點在于消除了A類服務（優(yōu)先服務）與B類服務（剩余服務）間的差別?，F(xiàn)行指令將服務類合同分為2類，A 類服務必須嚴格按指令執(zhí)行，而B類合同則要遵守非歧視和透明度原則，無需在歐盟官方公報（OJEU）上發(fā)布公告。根據(jù)新規(guī)則，除屬于附錄XVI中的服務項目外，所有超過門檻價的服務合同均需在發(fā)布公告后并進行采購。
分析人士稱，歐盟針對此規(guī)則進行修改，原因并不復雜。在現(xiàn)行規(guī)則中，一些跨國界的通用類服務，如酒店與法律服務等均被劃歸在了B類服務中，使其避免了公開招標的程序，而消除A、B類服務合同間的差異則會在很大程度上保持采購項目的公開性與競爭性。
與此同時，新規(guī)則還為超過75萬歐元且列入附錄XVI服務合同設置了一種“輕制度”。輕制度涉及范圍廣且包含大量社會與健康關懷服務。該制度下，締約機構需要在OJEU上發(fā)布招標信息、邀請信息以及之后的合同授予通知等。指令草案中并未特別詳述此程序的細節(jié)或時間期限，成員國可參照本國國情制定規(guī)則細節(jié)，確保在采購中維持透明、公平對待等原則。
2.新增兩種采購程序
根據(jù)現(xiàn)行規(guī)則，公共機構可從公開程序、限制性程序、談判與競爭性對話這4種采購方式中進行選擇，其中，競爭性對話只能用于“特別復雜”的采購合同。而新規(guī)則重新規(guī)劃了采購程序，引入兩種新程序：與之前談判程序相似的有談判的競爭性程序與創(chuàng)新伙伴關系程序，同時，新規(guī)則放松了對競爭性對話程序的使用限制，使其無需再受限于“特別復雜”合同這一要求。體現(xiàn)在修訂草案中，主要涉及以下條款：
第24條：使用談判與競爭性對話程序
新草案中，競爭性談判與競爭性對話程序的使用條件均有較大變化。這兩種采購方式同時適用一種程序，相較于之前的使用規(guī)則，競爭性談判程序將不再受限于諸多復雜條件，新版本草案會重新打開競爭性談判程序使用的可能性，使其作為競爭性對話的備選項。
第27條：有談判的競爭程序中的行為
相較于現(xiàn)行法律，新規(guī)則中更多涉及競爭性談判程序。例如規(guī)則要求競爭者需在30天內提交初始投標申請，并設有特別條款要求,在滿足采購需求的前提下可限制或減少投標者數(shù)量，但談判進程中的授予標準則未有較大改變。此外，締約機構還需注意在程序中確保公平對待原則，告知投標者被淘汰的原因并做好保密措施。
第28條：競爭性對話程序中的行為
新草案規(guī)定在確保不會修改標的基本面、不破壞競爭或導致歧視的狀況下，準許采購方與中標者就合同的某些細節(jié)進一步談判。
第29條：新的創(chuàng)新伙伴關系程序
新草案引入一個可選程序，即在創(chuàng)新伙伴關系授予中采用談判方式。新程序將有助于締約機構與供應商在共同開發(fā)產品方面建立合作關系。與此同時，在研究或創(chuàng)新過程中，創(chuàng)新伙伴關系還具有分階段的結構，締約當局可選擇在各階段末隨時終止伙伴關系，這將在很大程度上扶持初始研究與新服務的開發(fā)，并鼓勵采購方購買創(chuàng)新產品。
3．扶持中小企業(yè)并實現(xiàn)電子化采購
此次修改將視角轉向兩大主題：即進一步向中小企業(yè)開放市場，與充分利用信息和交流技術。新草案也有不少涉及這兩大目標的條款，如在可能的情況下，將合同劃分成多部分用以支持小企業(yè)與創(chuàng)新公司參與競爭等。同時，歐盟還給出成員國明確的時間表，要求成員國在指令引入國家法律層面截止期后的兩年內，全面實現(xiàn)采購電子化。主要體現(xiàn)在以下條款：
第44條：將合同分割成多個部分
新草案要求締約機構在招標文件或在授予程序下的合同報告中，對為何將合同分割成多個部分進行解釋，一旦合同被分成多包招標，將會限制同一個供應商成為多個包次的中標者。當然，此條款作為可選項允許締約機構在充分考慮實際標的后將包次合并。這意味著締約機構將會把規(guī)模大且招標程序昂貴的大合同化割為小合同，減少諸多繁文縟節(jié)會有利于更多社會企業(yè)參與競爭。
此外，新規(guī)則還允許競標者在資格預審階段提供自我證明，證明其符合選擇標準，這也將大大減少管理壓力。只有在特殊競標程序中，締約機構才會對其提供的經濟證明或其他財務信息進行檢查。
第19、49、51與92條均涉及電子化采購
新草案還對電子化公告、電子采購文件與標書提交的適用性做出強制規(guī)定。若一些項目采購文件能夠通過電子化方式遞交，項目期限可相應縮短。隨著合同公告與招標文件均能實現(xiàn)在線提交與下載，招標程序的流暢度將會大大增強。此外，條款還規(guī)定在大多數(shù)情況下，采購程序涉及內容均可由電子化方式進行遞交與溝通。成員國需在54個月內實現(xiàn)電子化遞交投標申請，中央采購機構則需在36個月內完成這一目標。
4.授予最經濟有利標的原則
第57、58條：選擇階段的信息與選擇標準
在選擇階段，草案引入了新歐盟單一采購文件，締約機構可在供應商遞交投標文件階段接收這種自行申報表格，以此替代例外條款、商業(yè)或專業(yè)注冊或其他特殊證明文件。當然，締約機構有權在之后程序中的各階段要求投標者提供相應證明文件。
第66條：授予標準
新版本草案在定義合同授予標準上有較大變化。第66條要求所有公共合同在授予時必須符合最經濟有利標的原則。該條款繼續(xù)解釋了最經濟有利標的判定準則，即基于價格或成本，使用成本效益法如生命周期成本等。條款同時細述了接受標準及合同主要內容的組成部分。
5.縮短程序時間期限
新草案更注重采購程序的效率，這體現(xiàn)在了縮短各種程序期限方面。如在公開程序中，由于供應商可電子提交投標申請，招標公告公布時間也從之前的35天縮短至30天，若項目使用先驗信息公告（PIN）并符合相應條款，該時間期限可縮短至15天；在限制性程序中，同樣是因為電子化的普及，提出應標申請與受邀供應商回復時間從之前的30天縮短至25天，若項目使用PIN或符合相關條件，接受投標邀請供應商應標時間可縮減至10天；對于有談判的競爭性程序，其選擇階段與初始招標階段均從30天縮減至25天；而對于競爭性對話程序與創(chuàng)新伙伴關系程序，其選擇階段為30天。
6. 有的放矢的新框架協(xié)議規(guī)則
新條款有的放矢的修改該了框架協(xié)議的使用規(guī)則，要求締約機構在公開招標時明確一些特殊條款，提出單一框架協(xié)議在授予合同時需要用到兩種方式，有或沒有“迷你競爭”（指有較少供應商參與）。這兩種合同授予方式也會用在多供應商框架協(xié)議內，目標準則則將用于采購程序，并列入原始框架協(xié)議的采購文件中。
當在多供應商框架協(xié)議下授予合同時，在不使用迷你競爭情形下直接授予合同的客觀條件以及使用迷你競爭的授予準則都需要在原始框架協(xié)議中列出。此外，新規(guī)則中對動態(tài)購買系統(tǒng)的條款相較于現(xiàn)在也更實用。
7. 增加條款修改的靈活度
修改后的指令將采取更靈活的方式修改合同，當合同在不觸及實質性內容情況下進行修改后，無需重新開啟采購程序，實質性是指修改金額不超過合同總價值的5%，且保持在門檻值之下。此外，規(guī)則還涉及一些例外條款，將締約機構難以預測的多種不可控情形均考慮在內，在這些情形下，修改不得影響合同的整體屬性且價值增加幅度不得超過合同總額的50%。這些條件都會在很大程度上增加合同修改的便捷度。
第72條：在期內修改該合同及更換合同合作商
該條款設定了一系列合同與框架協(xié)議需要修改但無需啟動新采購程序的狀況。主要包括：原始合同中已足夠清晰且明確的表達規(guī)則；因技術或經濟因素而使用另外的合同商交付額外采購需求，但所涉及的額外價值不得超過合同總額的50%并在OJEU上發(fā)布需求公告；當需求不可預見或修改不會影響合同的總體屬性，修改額小于合同總價值的50%，同時也需要在OJEU上發(fā)布公告；修改的內容并未觸及合同“實質”，合同修改部分的價值不僅低于歐盟門檻價格且低于初始服務/貨物類合同價值的10%或工程類合同的15%，且不會改變合同與框架協(xié)議的整體性質；因企業(yè)重組或破產導致的合同修改。
改變會是個好消息嗎？
歐盟專業(yè)分析人士認為，從很多方面來說，歐盟公共采購指令的新變化預示著進步，特別對中小企業(yè)與內部供應商來說無疑是個好消息。由于新規(guī)則強調效率，明確了現(xiàn)行法律中的灰色地帶以及歐洲法院遺漏的法律中的缺失，變化無疑是一個積極正面的改進。然而，公共采購改革將應用在更多的合同上，締約機構也將因此需要對其內部程序進行升級，出臺新政策及其他解釋說明，并需要向涉及采購項目的工作人員提供額外的培訓，以確保能正確應用新規(guī)則。
（朱穎編譯）
來源：中國政府采購報
◆引入兩種新程序：有談判的競爭性程序與創(chuàng)新伙伴關系程序。
◆將視角轉向兩大主題：進一步向中小企業(yè)開放市場，與充分利用信息和交流技術。
◆所有公共合同在授予時必須符合最經濟有利標的原則，即基于價格或成本，使用成本效益法如生命周期成本等。
◆在公開程序中，由于供應商可電子提交投標申請，招標公告公布時間也從之前的35天縮短至30天，若項目使用先驗信息公告（PIN）并符合相應條款，該時間期限可縮短至15天。
◆單一框架協(xié)議在授予合同時需要用到兩種方式，有或沒有“迷你競爭”。
◆當合同在不觸及實質性內容情況下進行修改后，無需重新開啟采購程序。
歷經3年多時間的歐盟公共采購指令修訂工作已步入臨門一腳階段。有消息稱，歐洲議會內部市場委員會于今年9月5日正式通過的修訂草案終稿，計劃提交12月召開的歐洲議會全體會議表決。若表決得以通過，成員國需要在24個月內將新指令引入國家層面進行實施。
歐盟公共采購指令修訂草案共包括3個新的指令：修訂2004/17/EC 號指令（關于協(xié)調水、能源、交通和郵政服務等公共事業(yè)采購程序的指令）和2004/18/EC號指令（關于協(xié)調公共工程、貨物和服務合同授予程序的指令），以及推出有關特許權的指令。在這場意義深遠的改革中，長期存在于歐盟公共采購中的時間與采購成本差異得到了關注，歐盟除努力推進創(chuàng)新外，還計劃在不同層面上考慮環(huán)境視角，同時推動清潔技術的發(fā)展，而改革的關鍵在于充分利用公共采購的市場力量滿足歐盟的其他戰(zhàn)略目標。那么，這些因素在公共采購指令修訂草案中有哪些具體反映？本文將主要圍繞對2004/18/EC號指令的修訂進行介紹。
1.消除A類與B類服務的差異
此次改革中的一大亮點在于消除了A類服務（優(yōu)先服務）與B類服務（剩余服務）間的差別?，F(xiàn)行指令將服務類合同分為2類，A 類服務必須嚴格按指令執(zhí)行，而B類合同則要遵守非歧視和透明度原則，無需在歐盟官方公報（OJEU）上發(fā)布公告。根據(jù)新規(guī)則，除屬于附錄XVI中的服務項目外，所有超過門檻價的服務合同均需在發(fā)布公告后并進行采購。
分析人士稱，歐盟針對此規(guī)則進行修改，原因并不復雜。在現(xiàn)行規(guī)則中，一些跨國界的通用類服務，如酒店與法律服務等均被劃歸在了B類服務中，使其避免了公開招標的程序，而消除A、B類服務合同間的差異則會在很大程度上保持采購項目的公開性與競爭性。
與此同時，新規(guī)則還為超過75萬歐元且列入附錄XVI服務合同設置了一種“輕制度”。輕制度涉及范圍廣且包含大量社會與健康關懷服務。該制度下，締約機構需要在OJEU上發(fā)布招標信息、邀請信息以及之后的合同授予通知等。指令草案中并未特別詳述此程序的細節(jié)或時間期限，成員國可參照本國國情制定規(guī)則細節(jié)，確保在采購中維持透明、公平對待等原則。
2.新增兩種采購程序
根據(jù)現(xiàn)行規(guī)則，公共機構可從公開程序、限制性程序、談判與競爭性對話這4種采購方式中進行選擇，其中，競爭性對話只能用于“特別復雜”的采購合同。而新規(guī)則重新規(guī)劃了采購程序，引入兩種新程序：與之前談判程序相似的有談判的競爭性程序與創(chuàng)新伙伴關系程序，同時，新規(guī)則放松了對競爭性對話程序的使用限制，使其無需再受限于“特別復雜”合同這一要求。體現(xiàn)在修訂草案中，主要涉及以下條款：
第24條：使用談判與競爭性對話程序
新草案中，競爭性談判與競爭性對話程序的使用條件均有較大變化。這兩種采購方式同時適用一種程序，相較于之前的使用規(guī)則，競爭性談判程序將不再受限于諸多復雜條件，新版本草案會重新打開競爭性談判程序使用的可能性，使其作為競爭性對話的備選項。
第27條：有談判的競爭程序中的行為
相較于現(xiàn)行法律，新規(guī)則中更多涉及競爭性談判程序。例如規(guī)則要求競爭者需在30天內提交初始投標申請，并設有特別條款要求,在滿足采購需求的前提下可限制或減少投標者數(shù)量，但談判進程中的授予標準則未有較大改變。此外，締約機構還需注意在程序中確保公平對待原則，告知投標者被淘汰的原因并做好保密措施。
第28條：競爭性對話程序中的行為
新草案規(guī)定在確保不會修改標的基本面、不破壞競爭或導致歧視的狀況下，準許采購方與中標者就合同的某些細節(jié)進一步談判。
第29條：新的創(chuàng)新伙伴關系程序
新草案引入一個可選程序，即在創(chuàng)新伙伴關系授予中采用談判方式。新程序將有助于締約機構與供應商在共同開發(fā)產品方面建立合作關系。與此同時，在研究或創(chuàng)新過程中，創(chuàng)新伙伴關系還具有分階段的結構，締約當局可選擇在各階段末隨時終止伙伴關系，這將在很大程度上扶持初始研究與新服務的開發(fā)，并鼓勵采購方購買創(chuàng)新產品。
3．扶持中小企業(yè)并實現(xiàn)電子化采購
此次修改將視角轉向兩大主題：即進一步向中小企業(yè)開放市場，與充分利用信息和交流技術。新草案也有不少涉及這兩大目標的條款，如在可能的情況下，將合同劃分成多部分用以支持小企業(yè)與創(chuàng)新公司參與競爭等。同時，歐盟還給出成員國明確的時間表，要求成員國在指令引入國家法律層面截止期后的兩年內，全面實現(xiàn)采購電子化。主要體現(xiàn)在以下條款：
第44條：將合同分割成多個部分
新草案要求締約機構在招標文件或在授予程序下的合同報告中，對為何將合同分割成多個部分進行解釋，一旦合同被分成多包招標，將會限制同一個供應商成為多個包次的中標者。當然，此條款作為可選項允許締約機構在充分考慮實際標的后將包次合并。這意味著締約機構將會把規(guī)模大且招標程序昂貴的大合同化割為小合同，減少諸多繁文縟節(jié)會有利于更多社會企業(yè)參與競爭。
此外，新規(guī)則還允許競標者在資格預審階段提供自我證明，證明其符合選擇標準，這也將大大減少管理壓力。只有在特殊競標程序中，締約機構才會對其提供的經濟證明或其他財務信息進行檢查。
第19、49、51與92條均涉及電子化采購
新草案還對電子化公告、電子采購文件與標書提交的適用性做出強制規(guī)定。若一些項目采購文件能夠通過電子化方式遞交，項目期限可相應縮短。隨著合同公告與招標文件均能實現(xiàn)在線提交與下載，招標程序的流暢度將會大大增強。此外，條款還規(guī)定在大多數(shù)情況下，采購程序涉及內容均可由電子化方式進行遞交與溝通。成員國需在54個月內實現(xiàn)電子化遞交投標申請，中央采購機構則需在36個月內完成這一目標。
4.授予最經濟有利標的原則
第57、58條：選擇階段的信息與選擇標準
在選擇階段，草案引入了新歐盟單一采購文件，締約機構可在供應商遞交投標文件階段接收這種自行申報表格，以此替代例外條款、商業(yè)或專業(yè)注冊或其他特殊證明文件。當然，締約機構有權在之后程序中的各階段要求投標者提供相應證明文件。
第66條：授予標準
新版本草案在定義合同授予標準上有較大變化。第66條要求所有公共合同在授予時必須符合最經濟有利標的原則。該條款繼續(xù)解釋了最經濟有利標的判定準則，即基于價格或成本，使用成本效益法如生命周期成本等。條款同時細述了接受標準及合同主要內容的組成部分。
5.縮短程序時間期限
新草案更注重采購程序的效率，這體現(xiàn)在了縮短各種程序期限方面。如在公開程序中，由于供應商可電子提交投標申請，招標公告公布時間也從之前的35天縮短至30天，若項目使用先驗信息公告（PIN）并符合相應條款，該時間期限可縮短至15天；在限制性程序中，同樣是因為電子化的普及，提出應標申請與受邀供應商回復時間從之前的30天縮短至25天，若項目使用PIN或符合相關條件，接受投標邀請供應商應標時間可縮減至10天；對于有談判的競爭性程序，其選擇階段與初始招標階段均從30天縮減至25天；而對于競爭性對話程序與創(chuàng)新伙伴關系程序，其選擇階段為30天。
6. 有的放矢的新框架協(xié)議規(guī)則
新條款有的放矢的修改該了框架協(xié)議的使用規(guī)則，要求締約機構在公開招標時明確一些特殊條款，提出單一框架協(xié)議在授予合同時需要用到兩種方式，有或沒有“迷你競爭”（指有較少供應商參與）。這兩種合同授予方式也會用在多供應商框架協(xié)議內，目標準則則將用于采購程序，并列入原始框架協(xié)議的采購文件中。
當在多供應商框架協(xié)議下授予合同時，在不使用迷你競爭情形下直接授予合同的客觀條件以及使用迷你競爭的授予準則都需要在原始框架協(xié)議中列出。此外，新規(guī)則中對動態(tài)購買系統(tǒng)的條款相較于現(xiàn)在也更實用。
7. 增加條款修改的靈活度
修改后的指令將采取更靈活的方式修改合同，當合同在不觸及實質性內容情況下進行修改后，無需重新開啟采購程序，實質性是指修改金額不超過合同總價值的5%，且保持在門檻值之下。此外，規(guī)則還涉及一些例外條款，將締約機構難以預測的多種不可控情形均考慮在內，在這些情形下，修改不得影響合同的整體屬性且價值增加幅度不得超過合同總額的50%。這些條件都會在很大程度上增加合同修改的便捷度。
第72條：在期內修改該合同及更換合同合作商
該條款設定了一系列合同與框架協(xié)議需要修改但無需啟動新采購程序的狀況。主要包括：原始合同中已足夠清晰且明確的表達規(guī)則；因技術或經濟因素而使用另外的合同商交付額外采購需求，但所涉及的額外價值不得超過合同總額的50%并在OJEU上發(fā)布需求公告；當需求不可預見或修改不會影響合同的總體屬性，修改額小于合同總價值的50%，同時也需要在OJEU上發(fā)布公告；修改的內容并未觸及合同“實質”，合同修改部分的價值不僅低于歐盟門檻價格且低于初始服務/貨物類合同價值的10%或工程類合同的15%，且不會改變合同與框架協(xié)議的整體性質；因企業(yè)重組或破產導致的合同修改。
改變會是個好消息嗎？
歐盟專業(yè)分析人士認為，從很多方面來說，歐盟公共采購指令的新變化預示著進步，特別對中小企業(yè)與內部供應商來說無疑是個好消息。由于新規(guī)則強調效率，明確了現(xiàn)行法律中的灰色地帶以及歐洲法院遺漏的法律中的缺失，變化無疑是一個積極正面的改進。然而，公共采購改革將應用在更多的合同上，締約機構也將因此需要對其內部程序進行升級，出臺新政策及其他解釋說明，并需要向涉及采購項目的工作人員提供額外的培訓，以確保能正確應用新規(guī)則。
（朱穎編譯）
來源：中國政府采購報
