向社會提供公共服務(wù)是政府的法定職能。政府提供公共服務(wù)不必全部自己來生產(chǎn)，可以通過購買方式實現(xiàn)。政府購買服務(wù)屬于《政府采購法》規(guī)范范圍的，必須按照《政府采購法》規(guī)定的程序和要求來實施。政府采購是實現(xiàn)政府購買服務(wù)的主渠道。
購買服務(wù)是現(xiàn)代政府重要特征
公共服務(wù)應(yīng)由政府提供
宏觀經(jīng)濟學(xué)認為，大部分基礎(chǔ)公共服務(wù)本身即屬于公共產(chǎn)品，具有非競爭性和非排他性兩個特征。非競爭性是指一部分人對某一產(chǎn)品的消費不會影響另一些人對該產(chǎn)品的消費，受益對象之間不存在利益沖突。非排他性是指產(chǎn)品在消費過程中所產(chǎn)生的利益不能為某個人或某些人所專有。例如公共服務(wù)中的環(huán)境保護、治理空氣污染和治理河流污染等等。這些公共產(chǎn)品企業(yè)和個人無法保障，也無法單獨通過市場機制來保障和提供，由政府來提供是理所當然的。
購買是政府提供公共服務(wù)重要方式
公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)是兩個不同的概念，提供不等于生產(chǎn)，提供者不一定是生產(chǎn)者。許多人常把這兩者混淆，甚至視為一體，這一誤識導(dǎo)致政府在辦理具體公共服務(wù)事項時，往往將提供與生產(chǎn)兩個職能包攬下來，使得公共服務(wù)的成本呈上升趨勢。在由政府保障的基本公共服務(wù)提供上，政府不必全部自己來生產(chǎn)，應(yīng)該更多地利用社會資源，采取購買服務(wù)方式，選擇更有專業(yè)技能和服務(wù)效率的社會組織來生產(chǎn)，這才符合小政府、大社會的社會發(fā)展方向和建立服務(wù)型政府的目標。
政府購買服務(wù)在我國漸成潮流
中央推進政府購買服務(wù)
國務(wù)院辦公廳2013年9月30日出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），指出"購買工作應(yīng)按照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉(zhuǎn)包行為"。
財政部《2013年政府采購工作要點》提出了，在做好通用類服務(wù)項目采購工作的基礎(chǔ)上，研究制定推進政府購買公共服務(wù)改革的制度措施，創(chuàng)造條件推進政府購買社會組織等各類服務(wù)，促進政府轉(zhuǎn)變職能和提升服務(wù)效能。
地方實踐豐富購買服務(wù)經(jīng)驗
深圳是國內(nèi)較早進行政府購買服務(wù)探索的地方。1999年1月1日，國內(nèi)第一部政府采購法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例》正式試行，為深圳的政府購買服務(wù)實踐提供了法律保障。以羅湖區(qū)為例，1999年，羅湖區(qū)從環(huán)衛(wèi)清掃外包入手，較早地在政府購買公共服務(wù)方面進行了探索。隨即在教師班車、政府物業(yè)管理、醫(yī)院后勤服務(wù)、政府投資項目評審、第三方審計等方面開展公開招標方式購買社會服務(wù)，當年羅湖區(qū)政府購買公共服務(wù)的資金達到8000萬元，平均節(jié)支率為15％。
2011年以來，全國政府采購規(guī)模名列前茅的江蘇省和廣東省，分別在制度和實踐上做出了重要探索。2011年5月25日，廣東省政府印發(fā)實施《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》。除法律法規(guī)另有規(guī)定，或涉及國家安全、保密事項以及司法審判、行政許可、行政審批等事項外，政府承擔的社會公共服務(wù)--如資產(chǎn)評估、法律援助、公益服務(wù)、慈善救濟等，以及履行職責所需服務(wù)--如法律服務(wù)、監(jiān)督評估等，應(yīng)通過政府向社會組織購買服務(wù)的方式，逐步轉(zhuǎn)移由社會組織承擔。廣東省財政廳發(fā)布的《2012年省級政府向社會組織購買服務(wù)項目目錄》，涉及基本公共服務(wù)、社會事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項、技術(shù)服務(wù)事項、政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等262項服務(wù)項目被納入第一批政府采購服務(wù)范圍。
江蘇省財政廳通過自行梳理，將2013年預(yù)算中屬于服務(wù)采購的項目拿出來納入政府采購。共有10個業(yè)務(wù)處室報省級公共服務(wù)采購項目21個、金額達數(shù)十億元，具體包括標準化考點、免費教科書、高雅藝術(shù)進校園、學(xué)生保險、農(nóng)橋建設(shè)、扶貧貸款、公務(wù)員體檢、退役士兵培訓(xùn)、規(guī)劃編制、項目評審、財務(wù)審計、課題研究以及新增的第三方績效評價勞務(wù)等。
政府購買服務(wù)須配套推進
政府應(yīng)該提供公共服務(wù)，這是政府的法定職責和義務(wù)。政府提供公共服務(wù)不必全部自己來生產(chǎn)，可以通過購買服務(wù)的方式實現(xiàn)。但政府購買服務(wù)必須配套推進，避免陷入誤區(qū)。
不能只出目錄無預(yù)算保證
政府購買公共服務(wù)不能只列目錄而沒有預(yù)算保證和實際提供。政府購買服務(wù)目錄決不可以僅僅是服務(wù)業(yè)的分類目錄。這個目錄一定是建立在政府轉(zhuǎn)移職能清單和政府向社會提供服務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)上，同時能為后續(xù)政府部門進一步轉(zhuǎn)變職能和社會組織承接政府部門職能轉(zhuǎn)移提供明確的指引，也為社會組織發(fā)展指明方向。
應(yīng)避免無謂增加財政開支
政府購買公共服務(wù)不能無謂增加開支，自己能干不干再花錢請人干。已有政府部門機構(gòu)編制和人員能夠完成的公共服務(wù)，不適宜同時再重復(fù)購買社會服務(wù)。政府提供公共服務(wù)和購買服務(wù)應(yīng)該切合政府財政的能力，不能采取增加政府開支的形式，并避免造成財政對政府行政運轉(zhuǎn)方面大的新增支出。
后續(xù)管理必須跟上
政府購買公共服務(wù)不能合同一簽了之，后續(xù)管理不能缺位。將部分政府職能轉(zhuǎn)移給社會組織也不意味著政府部門可以不作為，當"甩手掌柜"。政府向社會組織購買服務(wù)并非政府責任的轉(zhuǎn)移，而是政府提供公共服務(wù)具體方式和機制的轉(zhuǎn)變，是政府通過購買服務(wù)的方式將一些事項委托給有資質(zhì)的社會組織去做，政府由公共服務(wù)的直接提供者變成公共服務(wù)政策的制定者、購買者和監(jiān)督者。公共服務(wù)可以購買，可以外包，但政府的責任不能外包，應(yīng)加強跟蹤監(jiān)督和檢查驗收，保障公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量不會因外包而縮水。
必須遵循公平競爭原則
政府購買公共服務(wù)不能缺乏規(guī)范性的程序而變相成為財政資金直接支付給社會機構(gòu)的捷徑。
許多地方政府在購買服務(wù)的實際操作中依然還是以非競爭性購買為主，而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行業(yè)協(xié)會等社會組織購買，社會組織成為"二政府"，政府在此條件下將部分職能轉(zhuǎn)移，變成了"兒子買、老子賣"。此類法律明文明確規(guī)定和界定的政府采購行為，游離于政府采購法的管理之外或者是采取虛假招標實質(zhì)內(nèi)定的形式，這無疑是最大的違法。
厘清政采服務(wù)與購買服務(wù)的關(guān)系
目前幾乎所有涵蓋服務(wù)外包意義的官方文件都使用"購買"一詞，鮮見"采購"兩字。對于兩者的區(qū)別和關(guān)系，國內(nèi)很多媒體和業(yè)內(nèi)人士的說法均有理解不清晰之處。
政府采購是購買服務(wù)主渠道
政府購買服務(wù)和政府采購服務(wù)的關(guān)系是：政府購買的主要方式是政府采購，遵循《政府采購法》的規(guī)定是這類政府購買服務(wù)必須滿足的條件。但政府購買服務(wù)不僅僅是政府采購活動，也包括非政府采購活動；不僅僅是采取政府采購方式，還可以采取其他方式。按照國際慣例和國內(nèi)的實踐，政府購買服務(wù)除了政府采購方式外，還可以采取直接委托、直接資助、財政補助、消費服務(wù)券、憑單、貸款支持等多種常見方式。
政府購買服務(wù)≠政府采購服務(wù)
《政府采購法》范圍之外的政府購買主要可以分為兩類：一類是不涉及政府使用財政性資金的購買行為；另一類是以政府轉(zhuǎn)移支付形式，將政府財政資金直接支付給個人和社會主體的購買行為，如教育券，養(yǎng)老券，對企業(yè)的直接補貼等。
例如，深圳市目前采取的政府購買方式主要有：1.公開招標。如該市將購買社工服務(wù)納入深圳市政府采購中心的招投標系統(tǒng)，把全市731個社工崗位按照所屬領(lǐng)域及數(shù)量劃分為3大項目69個標段，由29家已注冊社工機構(gòu)選擇競標；2.協(xié)議購買，即供應(yīng)方通過法律規(guī)定、合作協(xié)議與政府建立購買服務(wù)關(guān)系。如公安部門委托保安公司提供110接警、公交巡防等服務(wù)；3.直接補貼，即政府通過部分補貼的方式委托供應(yīng)方提供某些收費的基本公共服務(wù)項目。如公交補貼、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地補貼等；4.定向委托，對部分重大事項，政府指定特定的供應(yīng)方承擔。如深圳北站、福田站、布吉站等綜合性交通樞紐由政府委托原建設(shè)單位進行運營管理，政府直接購買運營服務(wù)。
明晰服務(wù)承接主體 用好政府采購方式
政采法范圍內(nèi)必須依法采購
必須再次強調(diào)的是，只要是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的服務(wù)的行為，都必須遵守政府采購法規(guī)，履行政府采購程序。
這一類的政府購買服務(wù)的行為不是部分省市文件提出的研究納入政府采購目錄，研究進行政府采購，逐步納入政府采購范圍的問題，這是《政府采購法》明文規(guī)定的政府采購范圍，必須嚴格執(zhí)行，不執(zhí)行就是違法。
合理界定服務(wù)承接主體
按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）的規(guī)定，其界定的承接主體為"依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量"。需要說明的是，該文件規(guī)范的范圍主要為公共服務(wù)，其范圍要小于政府購買服務(wù)，承接主體必備的基本條件是獨立的法人，能夠承擔民事責任。
合理運用政府采購方式
按照《政府采購法》的規(guī)定，購買公共服務(wù)，預(yù)算金額在公開招標限額標準以上的項目，原則上應(yīng)通過公開招標方式進行。對只能從有限范圍服務(wù)機構(gòu)購買，或因技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊而不能確定具體服務(wù)要求、不能事先計算出價格總額的社會工作服務(wù)項目，經(jīng)同級財政部門批準，可以采用邀請招標、競爭性談判方式購買。對只能從唯一服務(wù)提供機構(gòu)購買的，向社會公示并經(jīng)同級財政部門批準后，可以采取單一來源采購方式組織采購。
總之，政府購買公共服務(wù)的組織實施，必須符合《政府采購法》以及相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章要求。
來源： 政府采購信息報 作者：汪 泳
