關于監(jiān)理招標實施資格預審問題的探討
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發(fā)布日期：2013年12月03日
資格審查是公開招標活動中必不可少的重要環(huán)節(jié)，目的是為了篩選出滿足招標項目所需資格、能力和有參與招標項目投標意愿的潛在投標人，方式分為資格預審和資格后審兩種。2006年開始在監(jiān)理招標中實行資格審查，多用預審方式，發(fā)揮了舉足輕重的作用，可是經過多年來市場的變化，它是否還具有初始時的必要性值得重新審視，本文就此問題提出一些看法，望引起關注。
一、資格預審較易出現(xiàn)的幾個問題
1.審查內容與招標文件重合，個別條款要求不妥，浪費資源
資格預審是指招標人在發(fā)出投標邀請書或者發(fā)售招標文件前，按照資格預審文件確定的資格條件、標準和方法對潛在投標人訂立合同的資格和履行合同的能力等進行審查。實踐中，除投標資格條件、履約能力的審查外，個別條款要求太多、太泛，致使監(jiān)理資格預審文件與招標文件中的商務部分內容大量重合，如：擬派項目監(jiān)理部人員的配置、總監(jiān)理工程師及監(jiān)理企業(yè)近幾年的業(yè)績等基本一致，相當于商務標文件又將資格預審文件重復一遍，花費了大量的人力、物力。又如：資格預審文件中要求用合同來佐證監(jiān)理企業(yè)的業(yè)績，而一個監(jiān)理企業(yè)一年的監(jiān)理合同有幾十個甚至上百個，雖然只要求提供合同書中的重要幾頁，可是幾年的監(jiān)理合同堆起來厚厚一摞。這不僅增加投標單位的投標成本，關鍵問題是，作為以往業(yè)績，合同書僅能體現(xiàn)雙方責、權、利，并不能體現(xiàn)擬投標監(jiān)理企業(yè)履約情況，也無助于判斷其實力。
2.資格預審為投標人串標創(chuàng)造“合理”掩蓋
現(xiàn)在的投標過程中，存在著一些違規(guī)現(xiàn)象，“串標”是其中之一，通過所謂資格預審方式，把建設單位的意向中標人及“合作伙伴”全部評為入圍擬投標人并達成不成文約定，甚至形成行業(yè)的潛規(guī)則，直接違背了工程監(jiān)理招標 “公平、公正、公開”的原則，也違背了當初實施監(jiān)理資格預審的初衷。而資格預審似已成了串標的“合理”掩蓋，招標人、代理機構及主要的意向投標人可以共同操作，借助監(jiān)理資格預審環(huán)節(jié)人為圈定擬投標人選，而把不在圍標范圍之內的企業(yè)排出門外，繼而在投標階段達到意向目的。
3.得分標準如開卷考試，易產生弄虛作假
資格預審文件是一種格式化文件，其中核心部分是評審條件和評分標準，甚至像有了標準答案的開卷考試，評分很容易得到高分，甚至滿分，這顯然已失去了審核企業(yè)各種資格和實力的作用和意義。
現(xiàn)實情況是，擬投標的監(jiān)理企業(yè)在資格預審過程中，往往最大限度地依據(jù)資格預審文件評分標準去準備申請文件，甚至為湊得分不惜修改原件。評審委員在較短的評審時間內很難判斷其真實性，更不負有“打假”的責任，故資格預審往往失去了審核的意義。
4.資格預審文件份數(shù)過多，專家“公平”評審難
現(xiàn)階段，資格預審文件中要求監(jiān)理企業(yè)提供的資料越來越多，因此除常規(guī)的要求外，招標人又增加許多額外要求，大有包羅萬象的趨勢。如：要求提供近三年的財務報表、銀行資信證明、近三年或近五年的監(jiān)理合同等，按此要求做出的文件厚度甚至能與技術標的文件相提并論了。而仔細琢磨，所提供的文件是否真正具有評審價值？僅拿財務報表來說，在評標過程中，能有多少評標專家花足夠時間認真去研讀財務報表？況且在單位綜合情況一覽表中，已明確標明公司的綜合情況，提供財務報表是否還有必要性？再如，評標專家如何能從監(jiān)理合同的幾頁摘要文字中知曉監(jiān)理企業(yè)的履約情況，又如何依據(jù)合同判斷出企業(yè)按期按質地完成監(jiān)理任務？
二、資格預審應澄清的幾個觀念
1.資格審查的核心內容不應隨意增加
從2000年《中華人民共和國招標投標法》開始實施，按規(guī)定招標人可以根據(jù)招標項目本身的要求對潛在投標人進行資格審查，目的是為防止對某一單項工程報名的公司過多，造成投標、評標的工作量過大，既耽誤時間，又浪費社會資源。而采用初步的資格預審，篩選掉不具備對招標工程履約能力的潛在投標企業(yè)，有利于后期的投標評審工作。這一環(huán)節(jié)，后被監(jiān)理投標所采用。
在監(jiān)理招標公告或投標邀請書中規(guī)定了擬投標企業(yè)應具有的資質等級、擬派人員監(jiān)理人員情況、總監(jiān)的資質等硬性條件要求，這些最核心的資格審查內容已足以保證投標企業(yè)的履約能力，無需增加更多內容。確因項目特殊或復雜時，資格預審文件也應以審核潛在投標人能力為主要內容。招標人與代理公司均應明確資審的目的、意義及審查可以操作的核心內容，消除要求條件越多，越可達到審查目的的誤解。
2.招標人對監(jiān)理企業(yè)資質等級要求應符合實際需要
片面追求監(jiān)理企業(yè)資質越高越好是一個認識的誤區(qū)。部分招標人不論工程的規(guī)模大小，都優(yōu)先選擇具備甲級資質的監(jiān)理企業(yè)，這就在很大程度上影響了監(jiān)理市場的正常發(fā)展。如：限制了一些低資質監(jiān)理企業(yè)承攬相應業(yè)務，監(jiān)理業(yè)績無法提高，資質升級遙遙無期，甚至公司生存難以為繼。
拿不到監(jiān)理業(yè)務的低資質監(jiān)理企業(yè)則采取掛靠甲級資質監(jiān)理企業(yè)的行為，由于需要向甲級資質的監(jiān)理企業(yè)交納一定比例的管理費，導致實際所得監(jiān)理服務費較低，投入監(jiān)理項目的人力資源不足，所聘用的監(jiān)理工程師數(shù)量較少，人員業(yè)務能力平平，監(jiān)理工作的水平必然下降，工程監(jiān)理質量無法保證。這種惡性循環(huán)在監(jiān)理市場中不僅存在且有發(fā)展趨勢，已引起上級主管部門的重視，正在采取措施整治。作為招標活動主體之一的招標人，應走出這個誤區(qū)，合理選擇與工程等級規(guī)模相適應的監(jiān)理企業(yè)。
3.申請文件載明的條件與實際應一致
現(xiàn)場監(jiān)理人員情況與資格預審文件相脫節(jié)，這是一個普遍的現(xiàn)象。如：一些監(jiān)理企業(yè)在編制資格預審申請文件時，人員配備完全按照評審最高分標準配備，全部為高、中級職稱人員且老、中、青搭配合理，注冊人員比例可高達50%以上。眾所周知，全國具有注冊監(jiān)理工程師的人數(shù)目前只有11.2萬人左右，且具有本科以上的注冊監(jiān)理工程師全國更少，投標時很難達到預審文件的要求。為爭取資格預審合格只能在預審申請的文件中“紙面滿足”，這就造成了真正到了工程監(jiān)理現(xiàn)場，所派的人員與在資格預審申請文件中的擬派人員情況相差甚遠。以擬投入的設備設施為例，在資格預審申請文件中各種試驗檢測儀器一應俱全，而現(xiàn)實情況卻是：當你走進監(jiān)理項目部辦公室，能看到的檢測儀器廖廖無幾。
三、幾點建議
1.資格預審文件應該成為合同的重要部分
資格預審文件應成為合同的重要組成部分。至少有以下的積極作用：一是從履約角度看，通過合同效力制約監(jiān)理企業(yè)的違規(guī)投機取巧行為，貫徹誠信的經營準則；二是在發(fā)生工程監(jiān)理糾紛時，資格預審申請文件可以成為解決糾紛的重要的依據(jù)；三是可以限制某些監(jiān)理企業(yè)只作“紙面試卷”而進場后不能如實兌現(xiàn)的情況，給擬投標的監(jiān)理企業(yè)一定的合同約束。
2.研究制定按資質等級取費政策
為了解決掛靠現(xiàn)象的存在，建議從政策上研究“優(yōu)質優(yōu)價”的方案，以便招標單位在選擇監(jiān)理企業(yè)資質情況時，依據(jù)工程規(guī)模的需要進行恰當選擇。如：資質為甲級的監(jiān)理企業(yè)的監(jiān)理服務費較高，而資質為乙級、丙級的監(jiān)理企業(yè)服務費較低，這就給招標人一個選擇。如需聘請甲級資質的監(jiān)理企業(yè)，需支付相對較高的監(jiān)理服務費，使優(yōu)質的、技術含量更高的工程監(jiān)理服務資源可以投入到更需要的工程上，如果在工程規(guī)模較小且無特殊的施工工藝的情況下，建設單位可以考慮選擇資質較低的監(jiān)理企業(yè)，這樣既節(jié)省了一部分的監(jiān)理服務費，也可以滿足工程技術對監(jiān)理服務的需求。
3.盡量采用資格后審
提倡采用資格后審方式。資格后審是招標人在投標人提交投標文件后，在評標過程中對招標人進行履約能力的審查。有以下幾個有利的方面：一是可以有效壓縮招標周期，節(jié)省招標時間；二是可以避免許多重復的工作內容，節(jié)省大量的投標費用、人力、物力及社會成本；三是能夠有效抑制圍標情況和掛靠現(xiàn)象的發(fā)生。
在競標過程中采用資格后審方式可以充分體現(xiàn)公平、公正的原則，投標人可以根據(jù)工程情況，把自身企業(yè)的特點及優(yōu)勢充分體現(xiàn)在投標文件中。招標人和評標專家在評標過程中在充分了解各監(jiān)理企業(yè)的綜合情況的基礎上，根據(jù)工程規(guī)模及工程工藝要求，選擇適合工程本身的監(jiān)理企業(yè)。最后對投標企業(yè)進行程序性的資格審查，促進監(jiān)理企業(yè)之間的良性競爭。
4.甲級資質監(jiān)理企業(yè)發(fā)展應確實體現(xiàn)實力，低資質企業(yè)也應良性發(fā)展
各甲級資質的監(jiān)理企業(yè)在發(fā)展過程中有兩種傾向應該引起關注：一是為擴大市場份額在其他地區(qū)紛紛設立分公司、辦事處，實際上總部各種資源有限，投入不足，接到任務后，只派一個總監(jiān)，其余監(jiān)理人員在當?shù)卣衅咐m(xù)建，有“草臺班子”之嫌，對當?shù)厝藛T也不便于管理，大大影響了監(jiān)理質量。二是無論工程大小，全部要承攬，這對企業(yè)自身和業(yè)主來說是有益的（不考慮價格因素），但對監(jiān)理市場和整體隊伍建設來說有不利作用。建議招標人選擇監(jiān)理單位時應考慮符合本工程監(jiān)理等級的企業(yè)，而作為相對資質較低的監(jiān)理企可以根據(jù)本身情況承攬監(jiān)理業(yè)務，從而逐步提高本企業(yè)的資質等級和業(yè)務能力，形成一個良性循環(huán)，使整體監(jiān)理隊伍得到良性發(fā)展。
綜上所述，工程監(jiān)理招標在進行資格預審過程中，存在許多需要健全和完善的地方。希望可以在討論的過程中得到啟示，不要一味追求文件的程序化、多樣化，應該從實際情況出發(fā)，使資審文件更符合項目要求，體現(xiàn)真實。政府主管部門應制定相應政策，引導建設單位正確選擇監(jiān)理企業(yè)。
來源：招標采購管理 作者：吉艷花 （作者單位：北京英諾威建設工程管理有限公司）
一、資格預審較易出現(xiàn)的幾個問題
1.審查內容與招標文件重合，個別條款要求不妥，浪費資源
資格預審是指招標人在發(fā)出投標邀請書或者發(fā)售招標文件前，按照資格預審文件確定的資格條件、標準和方法對潛在投標人訂立合同的資格和履行合同的能力等進行審查。實踐中，除投標資格條件、履約能力的審查外，個別條款要求太多、太泛，致使監(jiān)理資格預審文件與招標文件中的商務部分內容大量重合，如：擬派項目監(jiān)理部人員的配置、總監(jiān)理工程師及監(jiān)理企業(yè)近幾年的業(yè)績等基本一致，相當于商務標文件又將資格預審文件重復一遍，花費了大量的人力、物力。又如：資格預審文件中要求用合同來佐證監(jiān)理企業(yè)的業(yè)績，而一個監(jiān)理企業(yè)一年的監(jiān)理合同有幾十個甚至上百個，雖然只要求提供合同書中的重要幾頁，可是幾年的監(jiān)理合同堆起來厚厚一摞。這不僅增加投標單位的投標成本，關鍵問題是，作為以往業(yè)績，合同書僅能體現(xiàn)雙方責、權、利，并不能體現(xiàn)擬投標監(jiān)理企業(yè)履約情況，也無助于判斷其實力。
2.資格預審為投標人串標創(chuàng)造“合理”掩蓋
現(xiàn)在的投標過程中，存在著一些違規(guī)現(xiàn)象，“串標”是其中之一，通過所謂資格預審方式，把建設單位的意向中標人及“合作伙伴”全部評為入圍擬投標人并達成不成文約定，甚至形成行業(yè)的潛規(guī)則，直接違背了工程監(jiān)理招標 “公平、公正、公開”的原則，也違背了當初實施監(jiān)理資格預審的初衷。而資格預審似已成了串標的“合理”掩蓋，招標人、代理機構及主要的意向投標人可以共同操作，借助監(jiān)理資格預審環(huán)節(jié)人為圈定擬投標人選，而把不在圍標范圍之內的企業(yè)排出門外，繼而在投標階段達到意向目的。
3.得分標準如開卷考試，易產生弄虛作假
資格預審文件是一種格式化文件，其中核心部分是評審條件和評分標準，甚至像有了標準答案的開卷考試，評分很容易得到高分，甚至滿分，這顯然已失去了審核企業(yè)各種資格和實力的作用和意義。
現(xiàn)實情況是，擬投標的監(jiān)理企業(yè)在資格預審過程中，往往最大限度地依據(jù)資格預審文件評分標準去準備申請文件，甚至為湊得分不惜修改原件。評審委員在較短的評審時間內很難判斷其真實性，更不負有“打假”的責任，故資格預審往往失去了審核的意義。
4.資格預審文件份數(shù)過多，專家“公平”評審難
現(xiàn)階段，資格預審文件中要求監(jiān)理企業(yè)提供的資料越來越多，因此除常規(guī)的要求外，招標人又增加許多額外要求，大有包羅萬象的趨勢。如：要求提供近三年的財務報表、銀行資信證明、近三年或近五年的監(jiān)理合同等，按此要求做出的文件厚度甚至能與技術標的文件相提并論了。而仔細琢磨，所提供的文件是否真正具有評審價值？僅拿財務報表來說，在評標過程中，能有多少評標專家花足夠時間認真去研讀財務報表？況且在單位綜合情況一覽表中，已明確標明公司的綜合情況，提供財務報表是否還有必要性？再如，評標專家如何能從監(jiān)理合同的幾頁摘要文字中知曉監(jiān)理企業(yè)的履約情況，又如何依據(jù)合同判斷出企業(yè)按期按質地完成監(jiān)理任務？
二、資格預審應澄清的幾個觀念
1.資格審查的核心內容不應隨意增加
從2000年《中華人民共和國招標投標法》開始實施，按規(guī)定招標人可以根據(jù)招標項目本身的要求對潛在投標人進行資格審查，目的是為防止對某一單項工程報名的公司過多，造成投標、評標的工作量過大，既耽誤時間，又浪費社會資源。而采用初步的資格預審，篩選掉不具備對招標工程履約能力的潛在投標企業(yè)，有利于后期的投標評審工作。這一環(huán)節(jié)，后被監(jiān)理投標所采用。
在監(jiān)理招標公告或投標邀請書中規(guī)定了擬投標企業(yè)應具有的資質等級、擬派人員監(jiān)理人員情況、總監(jiān)的資質等硬性條件要求，這些最核心的資格審查內容已足以保證投標企業(yè)的履約能力，無需增加更多內容。確因項目特殊或復雜時，資格預審文件也應以審核潛在投標人能力為主要內容。招標人與代理公司均應明確資審的目的、意義及審查可以操作的核心內容，消除要求條件越多，越可達到審查目的的誤解。
2.招標人對監(jiān)理企業(yè)資質等級要求應符合實際需要
片面追求監(jiān)理企業(yè)資質越高越好是一個認識的誤區(qū)。部分招標人不論工程的規(guī)模大小，都優(yōu)先選擇具備甲級資質的監(jiān)理企業(yè)，這就在很大程度上影響了監(jiān)理市場的正常發(fā)展。如：限制了一些低資質監(jiān)理企業(yè)承攬相應業(yè)務，監(jiān)理業(yè)績無法提高，資質升級遙遙無期，甚至公司生存難以為繼。
拿不到監(jiān)理業(yè)務的低資質監(jiān)理企業(yè)則采取掛靠甲級資質監(jiān)理企業(yè)的行為，由于需要向甲級資質的監(jiān)理企業(yè)交納一定比例的管理費，導致實際所得監(jiān)理服務費較低，投入監(jiān)理項目的人力資源不足，所聘用的監(jiān)理工程師數(shù)量較少，人員業(yè)務能力平平，監(jiān)理工作的水平必然下降，工程監(jiān)理質量無法保證。這種惡性循環(huán)在監(jiān)理市場中不僅存在且有發(fā)展趨勢，已引起上級主管部門的重視，正在采取措施整治。作為招標活動主體之一的招標人，應走出這個誤區(qū)，合理選擇與工程等級規(guī)模相適應的監(jiān)理企業(yè)。
3.申請文件載明的條件與實際應一致
現(xiàn)場監(jiān)理人員情況與資格預審文件相脫節(jié)，這是一個普遍的現(xiàn)象。如：一些監(jiān)理企業(yè)在編制資格預審申請文件時，人員配備完全按照評審最高分標準配備，全部為高、中級職稱人員且老、中、青搭配合理，注冊人員比例可高達50%以上。眾所周知，全國具有注冊監(jiān)理工程師的人數(shù)目前只有11.2萬人左右，且具有本科以上的注冊監(jiān)理工程師全國更少，投標時很難達到預審文件的要求。為爭取資格預審合格只能在預審申請的文件中“紙面滿足”，這就造成了真正到了工程監(jiān)理現(xiàn)場，所派的人員與在資格預審申請文件中的擬派人員情況相差甚遠。以擬投入的設備設施為例，在資格預審申請文件中各種試驗檢測儀器一應俱全，而現(xiàn)實情況卻是：當你走進監(jiān)理項目部辦公室，能看到的檢測儀器廖廖無幾。
三、幾點建議
1.資格預審文件應該成為合同的重要部分
資格預審文件應成為合同的重要組成部分。至少有以下的積極作用：一是從履約角度看，通過合同效力制約監(jiān)理企業(yè)的違規(guī)投機取巧行為，貫徹誠信的經營準則；二是在發(fā)生工程監(jiān)理糾紛時，資格預審申請文件可以成為解決糾紛的重要的依據(jù)；三是可以限制某些監(jiān)理企業(yè)只作“紙面試卷”而進場后不能如實兌現(xiàn)的情況，給擬投標的監(jiān)理企業(yè)一定的合同約束。
2.研究制定按資質等級取費政策
為了解決掛靠現(xiàn)象的存在，建議從政策上研究“優(yōu)質優(yōu)價”的方案，以便招標單位在選擇監(jiān)理企業(yè)資質情況時，依據(jù)工程規(guī)模的需要進行恰當選擇。如：資質為甲級的監(jiān)理企業(yè)的監(jiān)理服務費較高，而資質為乙級、丙級的監(jiān)理企業(yè)服務費較低，這就給招標人一個選擇。如需聘請甲級資質的監(jiān)理企業(yè)，需支付相對較高的監(jiān)理服務費，使優(yōu)質的、技術含量更高的工程監(jiān)理服務資源可以投入到更需要的工程上，如果在工程規(guī)模較小且無特殊的施工工藝的情況下，建設單位可以考慮選擇資質較低的監(jiān)理企業(yè)，這樣既節(jié)省了一部分的監(jiān)理服務費，也可以滿足工程技術對監(jiān)理服務的需求。
3.盡量采用資格后審
提倡采用資格后審方式。資格后審是招標人在投標人提交投標文件后，在評標過程中對招標人進行履約能力的審查。有以下幾個有利的方面：一是可以有效壓縮招標周期，節(jié)省招標時間；二是可以避免許多重復的工作內容，節(jié)省大量的投標費用、人力、物力及社會成本；三是能夠有效抑制圍標情況和掛靠現(xiàn)象的發(fā)生。
在競標過程中采用資格后審方式可以充分體現(xiàn)公平、公正的原則，投標人可以根據(jù)工程情況，把自身企業(yè)的特點及優(yōu)勢充分體現(xiàn)在投標文件中。招標人和評標專家在評標過程中在充分了解各監(jiān)理企業(yè)的綜合情況的基礎上，根據(jù)工程規(guī)模及工程工藝要求，選擇適合工程本身的監(jiān)理企業(yè)。最后對投標企業(yè)進行程序性的資格審查，促進監(jiān)理企業(yè)之間的良性競爭。
4.甲級資質監(jiān)理企業(yè)發(fā)展應確實體現(xiàn)實力，低資質企業(yè)也應良性發(fā)展
各甲級資質的監(jiān)理企業(yè)在發(fā)展過程中有兩種傾向應該引起關注：一是為擴大市場份額在其他地區(qū)紛紛設立分公司、辦事處，實際上總部各種資源有限，投入不足，接到任務后，只派一個總監(jiān)，其余監(jiān)理人員在當?shù)卣衅咐m(xù)建，有“草臺班子”之嫌，對當?shù)厝藛T也不便于管理，大大影響了監(jiān)理質量。二是無論工程大小，全部要承攬，這對企業(yè)自身和業(yè)主來說是有益的（不考慮價格因素），但對監(jiān)理市場和整體隊伍建設來說有不利作用。建議招標人選擇監(jiān)理單位時應考慮符合本工程監(jiān)理等級的企業(yè)，而作為相對資質較低的監(jiān)理企可以根據(jù)本身情況承攬監(jiān)理業(yè)務，從而逐步提高本企業(yè)的資質等級和業(yè)務能力，形成一個良性循環(huán)，使整體監(jiān)理隊伍得到良性發(fā)展。
綜上所述，工程監(jiān)理招標在進行資格預審過程中，存在許多需要健全和完善的地方。希望可以在討論的過程中得到啟示，不要一味追求文件的程序化、多樣化，應該從實際情況出發(fā)，使資審文件更符合項目要求，體現(xiàn)真實。政府主管部門應制定相應政策，引導建設單位正確選擇監(jiān)理企業(yè)。
來源：招標采購管理 作者：吉艷花 （作者單位：北京英諾威建設工程管理有限公司）
