城市軌道交通項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)淺析
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發(fā)布日期：2013年12月10日
城市軌道交通項(xiàng)目一般來說投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜、涉及關(guān)系方眾多、受環(huán)境影響大，從項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段到運(yùn)營(yíng)階段都存在大量的不確定性因素，不同的參與者面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。在項(xiàng)目整個(gè)生命周期中，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在不同階段呈現(xiàn)不同的類型和特點(diǎn)。加強(qiáng)各階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，進(jìn)而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，能夠大大提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性。
一、投資風(fēng)險(xiǎn)
城市軌道交通項(xiàng)目是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的。城市軌道交通對(duì)優(yōu)化城市空間布局,方便居民活動(dòng)，拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著社會(huì)效益和外部經(jīng)濟(jì)效益。但由于城市軌道交通的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，且建設(shè)成本高昂和運(yùn)營(yíng)成本巨大，項(xiàng)目自身盈利能力和經(jīng)濟(jì)效益有限，在進(jìn)行項(xiàng)目投資決策時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎而行，否則可能會(huì)給投資方甚至整個(gè)城市帶來不利后果。為此，在進(jìn)行投資決策時(shí)，決策方既要考慮微觀經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮宏觀社會(huì)效益。決策首先應(yīng)符合城市發(fā)展現(xiàn)狀和未來規(guī)劃，可以改善城市交通狀況，促進(jìn)城市合理布局和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，在建設(shè)中既不能盲目追求功能的高、新、全，盲目提高工程的建設(shè)規(guī)模和設(shè)備的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，造成實(shí)際需求與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重脫節(jié)；也不能缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，未能為一定時(shí)期內(nèi)的客流增長(zhǎng)、運(yùn)量擴(kuò)張、技術(shù)升級(jí)留有擴(kuò)展空間，導(dǎo)致新建工程在短短幾年后便不能滿足實(shí)際需要而超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。
在滿足社會(huì)效益的同時(shí)，投資方更關(guān)注的是投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)與投資模式密切相關(guān)，并受到建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中各種不確定因素制約。技術(shù)變更、工期拖延、客流量預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確、財(cái)政補(bǔ)貼政策的取消等都會(huì)對(duì)投資回報(bào)產(chǎn)生影響。以BOT方式為例，投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)主要分為三類：第一類是項(xiàng)目設(shè)計(jì)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，如工期延誤、預(yù)算超支、施工質(zhì)量未達(dá)標(biāo)、運(yùn)營(yíng)成本超支、貨物供應(yīng)不及時(shí)等；第二類是法律、金融、環(huán)境等外部風(fēng)險(xiǎn)，如新出臺(tái)的技術(shù)規(guī)范，與軌道交通建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)，新的利率、環(huán)境、財(cái)務(wù)、金融、土地等方面的政策；第三類是不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，比如大的自然災(zāi)害等。
每個(gè)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展不均衡，軌道交通發(fā)展階段也不同。投資決策和方案應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力、地方政府在軌道交通方面的經(jīng)驗(yàn)、信用、當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)完善程度等各方面因素，對(duì)應(yīng)用條件、優(yōu)劣勢(shì)、適用范圍、運(yùn)作體系、相應(yīng)法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)等方面做深入研究，深化設(shè)計(jì)和投融資方案，客觀預(yù)測(cè)投資回報(bào)率。另外，細(xì)化對(duì)投資回報(bào)有影響的各類因素，制定科學(xué)的項(xiàng)目管理計(jì)劃和風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，將有助于降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。
二、融資風(fēng)險(xiǎn)
長(zhǎng)期以來,我國(guó)城市軌道交通發(fā)展受到資金短缺的嚴(yán)重制約。由于工程投資巨大,加之近期來地方政府債務(wù)承載能力下降，之前主要依靠政府投資建設(shè)軌道交通已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。為了解決資金問題,加快軌道交通建設(shè)的步伐,國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國(guó)辦發(fā)[2006]81號(hào)）（簡(jiǎn)稱81號(hào)文）,提出實(shí)行投資渠道和投資主體多元化,鼓勵(lì)社會(huì)資本以合資、合作或委托經(jīng)營(yíng)等方式參與軌道交通投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。但社會(huì)資本出于資金的安全性和盈利性的考慮，始終處于觀望狀態(tài)。目前，在軌道交通項(xiàng)目中面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)主要包括出資吸引力風(fēng)險(xiǎn)、投資擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)和資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等。
1.出資吸引力風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于出資人來說，一個(gè)項(xiàng)目是否具有足夠的吸引力，取決于其投資回報(bào)和投資風(fēng)險(xiǎn)。軌道交通項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)周期長(zhǎng)，屬于高投資、高風(fēng)險(xiǎn)、回報(bào)率不明確的項(xiàng)目，所以盡管融資渠道已逐步放開，但優(yōu)勢(shì)并不明顯。特別是目前整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境不明朗，與軌道交通相關(guān)的政策法律體系尚不完善，更增加投資者的顧慮。
2.投資擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)。影響項(xiàng)目的不確定因素很多，在投資估算時(shí)不可能準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)出未來發(fā)生的所有情況。這些不確定因素的發(fā)生可能會(huì)導(dǎo)致最終投資額超過項(xiàng)目預(yù)算。比如，很多項(xiàng)目在審批后的很短時(shí)間內(nèi)就要開始建設(shè)，設(shè)計(jì)時(shí)間嚴(yán)重不足，地質(zhì)勘察不仔細(xì)，設(shè)計(jì)人員無法作出優(yōu)質(zhì)的比選方案，造成施工階段大量的設(shè)計(jì)變更，最終造成成本遠(yuǎn)高于預(yù)算。再如，地方政府為使項(xiàng)目上馬而大規(guī)模舉債。當(dāng)貸款利率上調(diào)，地方政府的融資成本將大大提升，還本付息壓力急劇增加。另外，采購(gòu)進(jìn)口貨物的匯率變化、通貨膨脹率上升都會(huì)引起項(xiàng)目成本變動(dòng)，而且項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間越長(zhǎng)，這方面的風(fēng)險(xiǎn)越大，在做投資預(yù)算時(shí)都應(yīng)該考慮在內(nèi)。
3.資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)是在項(xiàng)目實(shí)施過程中資金短缺,導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施,使原定投資效益目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的可能性。導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行資金短缺的主要原因有兩個(gè)：一是資金無法及時(shí)到位。根據(jù)81號(hào)文規(guī)定，項(xiàng)目資本金是我國(guó)目前軌道交通項(xiàng)目審批的兩項(xiàng)關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)之一，原則上，城軌交通項(xiàng)目的資本金需達(dá)到總投資的40%以上。但在實(shí)際操作中，地方政府為了項(xiàng)目可批，在立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)采用各種手段弱化資金缺口問題，但在項(xiàng)目開始實(shí)施后，實(shí)際資金缺口無法彌補(bǔ)，導(dǎo)致項(xiàng)目中斷；二是當(dāng)前述各種因素導(dǎo)致的投資擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展到一定程度，嚴(yán)重超出原預(yù)算水平，也將導(dǎo)致資金鏈斷裂。
為防范融資風(fēng)險(xiǎn)，首先應(yīng)該加強(qiáng)前期的勘察、設(shè)計(jì)工作，避免出現(xiàn)大量的設(shè)計(jì)變更；其次應(yīng)根據(jù)自身的資金能力和對(duì)項(xiàng)目的盈利預(yù)期，妥善安排資金結(jié)構(gòu)，適度舉債;認(rèn)真設(shè)計(jì)融資模式、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、時(shí)間等，充分考慮利率變化和通貨膨脹率，優(yōu)化貸款方案，最大程度降低融資成本。同時(shí)設(shè)計(jì)備用融資方案，增加再融資能力。
三、政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)
政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)出臺(tái)、調(diào)整等方面的不確定因素，給項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)帶來的影響。我國(guó)軌道交通建設(shè)處于快速發(fā)展期，政府在城市軌道交通建設(shè)的政治決策、管理制度、投融資及運(yùn)營(yíng)體制等方面仍處于探索階段，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的、完整的、科學(xué)的城市軌道交通發(fā)展政策和法律性文件，行業(yè)建設(shè)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系也不完善，因此政策法規(guī)變化的可能性很大。這為項(xiàng)目決策和實(shí)施帶來一定風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(1)城市規(guī)劃是軌道交通規(guī)劃的前提和制約條件，但目前城市發(fā)展規(guī)劃存在較大的不穩(wěn)定因素。我國(guó)政府大力發(fā)展城市化（城鎮(zhèn)化），城市遠(yuǎn)景預(yù)期、人口規(guī)模、布局形態(tài)的不確定性，領(lǐng)導(dǎo)更迭導(dǎo)致規(guī)劃意圖調(diào)整等因素，使得城市發(fā)展規(guī)劃有很大變數(shù)，并對(duì)軌道交通規(guī)劃產(chǎn)生影響。
(2)國(guó)家在軌道交通建設(shè)方面尚未出臺(tái)統(tǒng)一的法律性文件，各地政府根據(jù)本地發(fā)展?fàn)顩r和規(guī)劃制定政策，因此，在進(jìn)行項(xiàng)目決策、可研和設(shè)計(jì)時(shí)，需要對(duì)地方的有關(guān)規(guī)定（特別是一些隱性條款）詳細(xì)調(diào)查，否則可能在投入建設(shè)后，由于不符合當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)要求而導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施。
(3)在行業(yè)管理方面，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)正在統(tǒng)一和調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系逐步健全。新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)對(duì)已建和在建工程造成影響。
隨著我國(guó)城市軌道交通建設(shè)的快速發(fā)展，各級(jí)政府已加快了對(duì)相關(guān)政策的研究工作，逐步形成城市軌道交通工程標(biāo)準(zhǔn)體系和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，有關(guān)關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等重要標(biāo)準(zhǔn)的編制和修訂工作也在進(jìn)行。建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政策信息的收集與研究，跟蹤法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)變化，逐步建立起對(duì)政策變化的預(yù)測(cè)機(jī)制，以提前對(duì)可能的政策性風(fēng)險(xiǎn)做出應(yīng)對(duì)策略，從而有效防范政策風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的研究，在進(jìn)行項(xiàng)目決策時(shí)，必須了解當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，對(duì)城市規(guī)劃發(fā)展的認(rèn)識(shí)保持一定的前瞻性。
四、宏觀環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)
宏觀環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)周期和資本市場(chǎng)變化的不確定因素，給項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)帶來的影響。軌道交通產(chǎn)業(yè)，特別是投資規(guī)模和收益水平，受到國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響較大。如果在工程開始后，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)明顯的不利變化，例如貨幣政策從緊、軌道交通基本建設(shè)投資規(guī)模減少、貸款利率上調(diào)、通貨膨脹加劇，融資成本、原材料和人工價(jià)格會(huì)不斷上升，給工程建設(shè)帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，資不抵債，最后發(fā)生可能項(xiàng)目緩建或停建，給各方均造成很大損失。因此，建設(shè)單位應(yīng)密切關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，合理預(yù)測(cè)宏觀經(jīng)濟(jì)政策動(dòng)態(tài)，通過風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)分散等方式降低經(jīng)濟(jì)波動(dòng)給項(xiàng)目帶來的損失。同時(shí)，通過對(duì)項(xiàng)目投融資方式和合同的設(shè)計(jì)以及在項(xiàng)目操作中提高管理水平和運(yùn)營(yíng)效率，有效抵御外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化可能產(chǎn)生的不利影響。
五、利益相關(guān)方風(fēng)險(xiǎn)
軌道交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不但與電力、燃?xì)狻h(huán)保、通信、供排水、熱力、市政、園林等城市公共事業(yè)、公共交通和運(yùn)營(yíng)管理部門存在眾多接口，而且由于其與公眾日常生活息息相關(guān)，項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)受到民眾關(guān)注。這些關(guān)系的協(xié)調(diào)與處理對(duì)項(xiàng)目的穩(wěn)定性、可行性和投資規(guī)模有著重大影響。在某些城市的軌道交通建設(shè)實(shí)踐中就曾出現(xiàn)過設(shè)計(jì)未能考慮到當(dāng)?shù)鼐用癯鲂械谋憷蚓用穸啻蜗蚪ㄔO(shè)部門反映而最終做出設(shè)計(jì)方案重大變更的案例。因此，在項(xiàng)目決策前，就應(yīng)該充分、全面的識(shí)別項(xiàng)目各利益相關(guān)方帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，避免因低估利益相關(guān)方風(fēng)險(xiǎn)而對(duì)項(xiàng)目造成重大影響，或者在項(xiàng)目執(zhí)行過程中由于與利益相關(guān)方缺乏及時(shí)有效的溝通，或沒有及時(shí)掌握利益相關(guān)方的相關(guān)動(dòng)態(tài)，為項(xiàng)目實(shí)施、運(yùn)營(yíng)帶來風(fēng)險(xiǎn)。
六、招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)
招標(biāo)環(huán)節(jié)不僅關(guān)系到能否選中合格的承包商、設(shè)備和服務(wù)供應(yīng)商，還關(guān)系到施工、設(shè)備界面的協(xié)調(diào)劃分，因此對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施起到關(guān)鍵性作用。
1.標(biāo)段和合同劃分。招標(biāo)項(xiàng)目的標(biāo)段和合同劃分是極具專業(yè)性的工作，體現(xiàn)了招標(biāo)人的管理水平。標(biāo)段和合同劃分影響著項(xiàng)目對(duì)投標(biāo)人的吸引力、工程成本高低、專業(yè)接口的多少和項(xiàng)目管理的難易程度。標(biāo)段和合同劃分過小，對(duì)實(shí)力強(qiáng)大的承包人就沒有吸引力，而且會(huì)增加管理成本；標(biāo)段和合同劃分過大，會(huì)減少競(jìng)爭(zhēng)性，引起投標(biāo)人高價(jià)競(jìng)標(biāo)，并增加管理難度。因此，在確定標(biāo)段和合同時(shí)，應(yīng)盡量做到其劃分有利于增加投標(biāo)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)和日后的合同管理，同時(shí)各部分設(shè)計(jì)、工程和設(shè)備采購(gòu)沒有遺漏，也沒有交叉重疊。
2.招標(biāo)采購(gòu)的工程及設(shè)備的匹配性。這里的匹配性既包括各類工程和設(shè)備交貨期的匹配性，也包括性能方面的匹配性。一方面，城市軌道交通是綜合性的項(xiàng)目，土建工程涉及線路工程、車站建筑、地下結(jié)構(gòu)施工和高架結(jié)構(gòu)，設(shè)備采購(gòu)涉及車輛、供電系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、信號(hào)系統(tǒng)、綜合監(jiān)控系統(tǒng)和車站設(shè)備采購(gòu)等。這些工程的施工與設(shè)備的安裝和使用存在著一定的順序，因此在編制招標(biāo)文件時(shí)應(yīng)充分考慮土建工程的施工期和各項(xiàng)設(shè)備的交貨期之間的銜接問題，避免出現(xiàn)停產(chǎn)待料的情況。另一方面，由于國(guó)家在相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，車輛、通信、信號(hào)、控制等系統(tǒng)以及盾構(gòu)等設(shè)施設(shè)備沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如不同制式的列控系統(tǒng)就存在通用化的問題，在采購(gòu)時(shí)應(yīng)注意各類設(shè)備的匹配性；特別是采購(gòu)進(jìn)口設(shè)備時(shí)，要注意該國(guó)標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的匹配性。另外，軌道交通行業(yè)的快速發(fā)展帶動(dòng)了軌道交通技術(shù)的革新，新技術(shù)正逐步向智能化、數(shù)字化發(fā)展。新技術(shù)的使用可以提高運(yùn)營(yíng)能力和管理效率，但是對(duì)單項(xiàng)新技術(shù)的使用也可能導(dǎo)致與其他現(xiàn)有技術(shù)的沖突，因此二者的兼容性也是應(yīng)該予以考慮。
3.承包商、供貨商選擇。我國(guó)對(duì)城市軌道交通技術(shù)裝備的國(guó)產(chǎn)化十分重視，并已制定了相關(guān)的國(guó)產(chǎn)化政策，要求設(shè)備國(guó)產(chǎn)化率必須達(dá)到70%以上。這一政策在促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，降低投資成本的同時(shí)，也對(duì)軌道交通企業(yè)的進(jìn)入和退出做出了較嚴(yán)格的規(guī)定，造成一定的準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)。再加上城市軌道交通行業(yè)自身特點(diǎn)，其本身具有極強(qiáng)的自然壟斷性，市場(chǎng)格局已相對(duì)穩(wěn)定。
城市軌道交通項(xiàng)目是集土建、機(jī)電、車輛為一體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，其特點(diǎn)是投資大、執(zhí)行時(shí)間長(zhǎng)、接口多、技術(shù)復(fù)雜。在選擇承包商和供應(yīng)商時(shí)應(yīng)考慮如下幾點(diǎn)：一是是否有類似項(xiàng)目（包括技術(shù)要求、施工條件、管理模式等）的施工或設(shè)備供應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，特別是技術(shù)能力、組織協(xié)調(diào)能力、人員和設(shè)備實(shí)力能否達(dá)到要求；二是在宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的時(shí)期，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和現(xiàn)金流狀況應(yīng)予以特別關(guān)注，要確定其是否有足夠的實(shí)力抵抗經(jīng)濟(jì)波動(dòng)帶來的負(fù)面影響。三是目前很多城市都在進(jìn)行軌道交通項(xiàng)目建設(shè)，由于承包商、供應(yīng)商市場(chǎng)格局相對(duì)穩(wěn)定，可能會(huì)出現(xiàn)同一承包商、供應(yīng)商及其子供應(yīng)商同時(shí)承接多個(gè)項(xiàng)目的情況。因此在選擇時(shí)，應(yīng)對(duì)其多方考察，對(duì)承接的在建工程進(jìn)行了解，確定該企業(yè)資金是否充足，施工企業(yè)符合要求的人員是否到位、是否能提供必要的施工器械，設(shè)備供應(yīng)商生產(chǎn)線是否滿足生產(chǎn)需要、是否有原材料支持生產(chǎn)、其子供應(yīng)商的生產(chǎn)能力是否滿足供貨需求，通過上述考察來評(píng)估各企業(yè)的施工能力或生產(chǎn)能力，并確認(rèn)其是否會(huì)因承接太多在建項(xiàng)目而影響本項(xiàng)目的資源投入。
風(fēng)險(xiǎn)管理是項(xiàng)目管理的一個(gè)重要內(nèi)容，也是項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效保障。城市軌道交通項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、涉及相關(guān)方眾多、社會(huì)影響深遠(yuǎn)，在執(zhí)行過程中受到內(nèi)外部環(huán)境影響極大，任何一個(gè)因素的變化都可能引起新的風(fēng)險(xiǎn)；各種風(fēng)險(xiǎn)因素之間相互關(guān)聯(lián)，存在著“一因多果”和“多因一果”，且各種原因之間也相互制約、相互依存。因此提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平對(duì)于降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和帶來的負(fù)面影響，有效控制項(xiàng)目成本、降低實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)、增加內(nèi)外部效益會(huì)起到重要作用。
來源：招標(biāo)采購(gòu)管理 作者：殷曉莉 （作者單位：中技國(guó)際招標(biāo)公司）
一、投資風(fēng)險(xiǎn)
城市軌道交通項(xiàng)目是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的。城市軌道交通對(duì)優(yōu)化城市空間布局,方便居民活動(dòng)，拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著社會(huì)效益和外部經(jīng)濟(jì)效益。但由于城市軌道交通的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，且建設(shè)成本高昂和運(yùn)營(yíng)成本巨大，項(xiàng)目自身盈利能力和經(jīng)濟(jì)效益有限，在進(jìn)行項(xiàng)目投資決策時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎而行，否則可能會(huì)給投資方甚至整個(gè)城市帶來不利后果。為此，在進(jìn)行投資決策時(shí)，決策方既要考慮微觀經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮宏觀社會(huì)效益。決策首先應(yīng)符合城市發(fā)展現(xiàn)狀和未來規(guī)劃，可以改善城市交通狀況，促進(jìn)城市合理布局和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，在建設(shè)中既不能盲目追求功能的高、新、全，盲目提高工程的建設(shè)規(guī)模和設(shè)備的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，造成實(shí)際需求與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重脫節(jié)；也不能缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，未能為一定時(shí)期內(nèi)的客流增長(zhǎng)、運(yùn)量擴(kuò)張、技術(shù)升級(jí)留有擴(kuò)展空間，導(dǎo)致新建工程在短短幾年后便不能滿足實(shí)際需要而超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。
在滿足社會(huì)效益的同時(shí)，投資方更關(guān)注的是投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)與投資模式密切相關(guān)，并受到建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中各種不確定因素制約。技術(shù)變更、工期拖延、客流量預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確、財(cái)政補(bǔ)貼政策的取消等都會(huì)對(duì)投資回報(bào)產(chǎn)生影響。以BOT方式為例，投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)主要分為三類：第一類是項(xiàng)目設(shè)計(jì)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，如工期延誤、預(yù)算超支、施工質(zhì)量未達(dá)標(biāo)、運(yùn)營(yíng)成本超支、貨物供應(yīng)不及時(shí)等；第二類是法律、金融、環(huán)境等外部風(fēng)險(xiǎn)，如新出臺(tái)的技術(shù)規(guī)范，與軌道交通建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)，新的利率、環(huán)境、財(cái)務(wù)、金融、土地等方面的政策；第三類是不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，比如大的自然災(zāi)害等。
每個(gè)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展不均衡，軌道交通發(fā)展階段也不同。投資決策和方案應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力、地方政府在軌道交通方面的經(jīng)驗(yàn)、信用、當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)完善程度等各方面因素，對(duì)應(yīng)用條件、優(yōu)劣勢(shì)、適用范圍、運(yùn)作體系、相應(yīng)法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)等方面做深入研究，深化設(shè)計(jì)和投融資方案，客觀預(yù)測(cè)投資回報(bào)率。另外，細(xì)化對(duì)投資回報(bào)有影響的各類因素，制定科學(xué)的項(xiàng)目管理計(jì)劃和風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，將有助于降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。
二、融資風(fēng)險(xiǎn)
長(zhǎng)期以來,我國(guó)城市軌道交通發(fā)展受到資金短缺的嚴(yán)重制約。由于工程投資巨大,加之近期來地方政府債務(wù)承載能力下降，之前主要依靠政府投資建設(shè)軌道交通已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。為了解決資金問題,加快軌道交通建設(shè)的步伐,國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國(guó)辦發(fā)[2006]81號(hào)）（簡(jiǎn)稱81號(hào)文）,提出實(shí)行投資渠道和投資主體多元化,鼓勵(lì)社會(huì)資本以合資、合作或委托經(jīng)營(yíng)等方式參與軌道交通投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。但社會(huì)資本出于資金的安全性和盈利性的考慮，始終處于觀望狀態(tài)。目前，在軌道交通項(xiàng)目中面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)主要包括出資吸引力風(fēng)險(xiǎn)、投資擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)和資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等。
1.出資吸引力風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于出資人來說，一個(gè)項(xiàng)目是否具有足夠的吸引力，取決于其投資回報(bào)和投資風(fēng)險(xiǎn)。軌道交通項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)周期長(zhǎng)，屬于高投資、高風(fēng)險(xiǎn)、回報(bào)率不明確的項(xiàng)目，所以盡管融資渠道已逐步放開，但優(yōu)勢(shì)并不明顯。特別是目前整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境不明朗，與軌道交通相關(guān)的政策法律體系尚不完善，更增加投資者的顧慮。
2.投資擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)。影響項(xiàng)目的不確定因素很多，在投資估算時(shí)不可能準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)出未來發(fā)生的所有情況。這些不確定因素的發(fā)生可能會(huì)導(dǎo)致最終投資額超過項(xiàng)目預(yù)算。比如，很多項(xiàng)目在審批后的很短時(shí)間內(nèi)就要開始建設(shè)，設(shè)計(jì)時(shí)間嚴(yán)重不足，地質(zhì)勘察不仔細(xì)，設(shè)計(jì)人員無法作出優(yōu)質(zhì)的比選方案，造成施工階段大量的設(shè)計(jì)變更，最終造成成本遠(yuǎn)高于預(yù)算。再如，地方政府為使項(xiàng)目上馬而大規(guī)模舉債。當(dāng)貸款利率上調(diào)，地方政府的融資成本將大大提升，還本付息壓力急劇增加。另外，采購(gòu)進(jìn)口貨物的匯率變化、通貨膨脹率上升都會(huì)引起項(xiàng)目成本變動(dòng)，而且項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間越長(zhǎng)，這方面的風(fēng)險(xiǎn)越大，在做投資預(yù)算時(shí)都應(yīng)該考慮在內(nèi)。
3.資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)是在項(xiàng)目實(shí)施過程中資金短缺,導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施,使原定投資效益目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的可能性。導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行資金短缺的主要原因有兩個(gè)：一是資金無法及時(shí)到位。根據(jù)81號(hào)文規(guī)定，項(xiàng)目資本金是我國(guó)目前軌道交通項(xiàng)目審批的兩項(xiàng)關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)之一，原則上，城軌交通項(xiàng)目的資本金需達(dá)到總投資的40%以上。但在實(shí)際操作中，地方政府為了項(xiàng)目可批，在立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)采用各種手段弱化資金缺口問題，但在項(xiàng)目開始實(shí)施后，實(shí)際資金缺口無法彌補(bǔ)，導(dǎo)致項(xiàng)目中斷；二是當(dāng)前述各種因素導(dǎo)致的投資擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展到一定程度，嚴(yán)重超出原預(yù)算水平，也將導(dǎo)致資金鏈斷裂。
為防范融資風(fēng)險(xiǎn)，首先應(yīng)該加強(qiáng)前期的勘察、設(shè)計(jì)工作，避免出現(xiàn)大量的設(shè)計(jì)變更；其次應(yīng)根據(jù)自身的資金能力和對(duì)項(xiàng)目的盈利預(yù)期，妥善安排資金結(jié)構(gòu)，適度舉債;認(rèn)真設(shè)計(jì)融資模式、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、時(shí)間等，充分考慮利率變化和通貨膨脹率，優(yōu)化貸款方案，最大程度降低融資成本。同時(shí)設(shè)計(jì)備用融資方案，增加再融資能力。
三、政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)
政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)出臺(tái)、調(diào)整等方面的不確定因素，給項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)帶來的影響。我國(guó)軌道交通建設(shè)處于快速發(fā)展期，政府在城市軌道交通建設(shè)的政治決策、管理制度、投融資及運(yùn)營(yíng)體制等方面仍處于探索階段，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的、完整的、科學(xué)的城市軌道交通發(fā)展政策和法律性文件，行業(yè)建設(shè)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系也不完善，因此政策法規(guī)變化的可能性很大。這為項(xiàng)目決策和實(shí)施帶來一定風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(1)城市規(guī)劃是軌道交通規(guī)劃的前提和制約條件，但目前城市發(fā)展規(guī)劃存在較大的不穩(wěn)定因素。我國(guó)政府大力發(fā)展城市化（城鎮(zhèn)化），城市遠(yuǎn)景預(yù)期、人口規(guī)模、布局形態(tài)的不確定性，領(lǐng)導(dǎo)更迭導(dǎo)致規(guī)劃意圖調(diào)整等因素，使得城市發(fā)展規(guī)劃有很大變數(shù)，并對(duì)軌道交通規(guī)劃產(chǎn)生影響。
(2)國(guó)家在軌道交通建設(shè)方面尚未出臺(tái)統(tǒng)一的法律性文件，各地政府根據(jù)本地發(fā)展?fàn)顩r和規(guī)劃制定政策，因此，在進(jìn)行項(xiàng)目決策、可研和設(shè)計(jì)時(shí)，需要對(duì)地方的有關(guān)規(guī)定（特別是一些隱性條款）詳細(xì)調(diào)查，否則可能在投入建設(shè)后，由于不符合當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)要求而導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施。
(3)在行業(yè)管理方面，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)正在統(tǒng)一和調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系逐步健全。新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)對(duì)已建和在建工程造成影響。
隨著我國(guó)城市軌道交通建設(shè)的快速發(fā)展，各級(jí)政府已加快了對(duì)相關(guān)政策的研究工作，逐步形成城市軌道交通工程標(biāo)準(zhǔn)體系和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，有關(guān)關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等重要標(biāo)準(zhǔn)的編制和修訂工作也在進(jìn)行。建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政策信息的收集與研究，跟蹤法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)變化，逐步建立起對(duì)政策變化的預(yù)測(cè)機(jī)制，以提前對(duì)可能的政策性風(fēng)險(xiǎn)做出應(yīng)對(duì)策略，從而有效防范政策風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的研究，在進(jìn)行項(xiàng)目決策時(shí)，必須了解當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，對(duì)城市規(guī)劃發(fā)展的認(rèn)識(shí)保持一定的前瞻性。
四、宏觀環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)
宏觀環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)周期和資本市場(chǎng)變化的不確定因素，給項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)帶來的影響。軌道交通產(chǎn)業(yè)，特別是投資規(guī)模和收益水平，受到國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響較大。如果在工程開始后，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)明顯的不利變化，例如貨幣政策從緊、軌道交通基本建設(shè)投資規(guī)模減少、貸款利率上調(diào)、通貨膨脹加劇，融資成本、原材料和人工價(jià)格會(huì)不斷上升，給工程建設(shè)帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，資不抵債，最后發(fā)生可能項(xiàng)目緩建或停建，給各方均造成很大損失。因此，建設(shè)單位應(yīng)密切關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，合理預(yù)測(cè)宏觀經(jīng)濟(jì)政策動(dòng)態(tài)，通過風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)分散等方式降低經(jīng)濟(jì)波動(dòng)給項(xiàng)目帶來的損失。同時(shí)，通過對(duì)項(xiàng)目投融資方式和合同的設(shè)計(jì)以及在項(xiàng)目操作中提高管理水平和運(yùn)營(yíng)效率，有效抵御外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化可能產(chǎn)生的不利影響。
五、利益相關(guān)方風(fēng)險(xiǎn)
軌道交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不但與電力、燃?xì)狻h(huán)保、通信、供排水、熱力、市政、園林等城市公共事業(yè)、公共交通和運(yùn)營(yíng)管理部門存在眾多接口，而且由于其與公眾日常生活息息相關(guān)，項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)受到民眾關(guān)注。這些關(guān)系的協(xié)調(diào)與處理對(duì)項(xiàng)目的穩(wěn)定性、可行性和投資規(guī)模有著重大影響。在某些城市的軌道交通建設(shè)實(shí)踐中就曾出現(xiàn)過設(shè)計(jì)未能考慮到當(dāng)?shù)鼐用癯鲂械谋憷蚓用穸啻蜗蚪ㄔO(shè)部門反映而最終做出設(shè)計(jì)方案重大變更的案例。因此，在項(xiàng)目決策前，就應(yīng)該充分、全面的識(shí)別項(xiàng)目各利益相關(guān)方帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，避免因低估利益相關(guān)方風(fēng)險(xiǎn)而對(duì)項(xiàng)目造成重大影響，或者在項(xiàng)目執(zhí)行過程中由于與利益相關(guān)方缺乏及時(shí)有效的溝通，或沒有及時(shí)掌握利益相關(guān)方的相關(guān)動(dòng)態(tài)，為項(xiàng)目實(shí)施、運(yùn)營(yíng)帶來風(fēng)險(xiǎn)。
六、招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)
招標(biāo)環(huán)節(jié)不僅關(guān)系到能否選中合格的承包商、設(shè)備和服務(wù)供應(yīng)商，還關(guān)系到施工、設(shè)備界面的協(xié)調(diào)劃分，因此對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施起到關(guān)鍵性作用。
1.標(biāo)段和合同劃分。招標(biāo)項(xiàng)目的標(biāo)段和合同劃分是極具專業(yè)性的工作，體現(xiàn)了招標(biāo)人的管理水平。標(biāo)段和合同劃分影響著項(xiàng)目對(duì)投標(biāo)人的吸引力、工程成本高低、專業(yè)接口的多少和項(xiàng)目管理的難易程度。標(biāo)段和合同劃分過小，對(duì)實(shí)力強(qiáng)大的承包人就沒有吸引力，而且會(huì)增加管理成本；標(biāo)段和合同劃分過大，會(huì)減少競(jìng)爭(zhēng)性，引起投標(biāo)人高價(jià)競(jìng)標(biāo)，并增加管理難度。因此，在確定標(biāo)段和合同時(shí)，應(yīng)盡量做到其劃分有利于增加投標(biāo)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)和日后的合同管理，同時(shí)各部分設(shè)計(jì)、工程和設(shè)備采購(gòu)沒有遺漏，也沒有交叉重疊。
2.招標(biāo)采購(gòu)的工程及設(shè)備的匹配性。這里的匹配性既包括各類工程和設(shè)備交貨期的匹配性，也包括性能方面的匹配性。一方面，城市軌道交通是綜合性的項(xiàng)目，土建工程涉及線路工程、車站建筑、地下結(jié)構(gòu)施工和高架結(jié)構(gòu)，設(shè)備采購(gòu)涉及車輛、供電系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、信號(hào)系統(tǒng)、綜合監(jiān)控系統(tǒng)和車站設(shè)備采購(gòu)等。這些工程的施工與設(shè)備的安裝和使用存在著一定的順序，因此在編制招標(biāo)文件時(shí)應(yīng)充分考慮土建工程的施工期和各項(xiàng)設(shè)備的交貨期之間的銜接問題，避免出現(xiàn)停產(chǎn)待料的情況。另一方面，由于國(guó)家在相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，車輛、通信、信號(hào)、控制等系統(tǒng)以及盾構(gòu)等設(shè)施設(shè)備沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如不同制式的列控系統(tǒng)就存在通用化的問題，在采購(gòu)時(shí)應(yīng)注意各類設(shè)備的匹配性；特別是采購(gòu)進(jìn)口設(shè)備時(shí)，要注意該國(guó)標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的匹配性。另外，軌道交通行業(yè)的快速發(fā)展帶動(dòng)了軌道交通技術(shù)的革新，新技術(shù)正逐步向智能化、數(shù)字化發(fā)展。新技術(shù)的使用可以提高運(yùn)營(yíng)能力和管理效率，但是對(duì)單項(xiàng)新技術(shù)的使用也可能導(dǎo)致與其他現(xiàn)有技術(shù)的沖突，因此二者的兼容性也是應(yīng)該予以考慮。
3.承包商、供貨商選擇。我國(guó)對(duì)城市軌道交通技術(shù)裝備的國(guó)產(chǎn)化十分重視，并已制定了相關(guān)的國(guó)產(chǎn)化政策，要求設(shè)備國(guó)產(chǎn)化率必須達(dá)到70%以上。這一政策在促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，降低投資成本的同時(shí)，也對(duì)軌道交通企業(yè)的進(jìn)入和退出做出了較嚴(yán)格的規(guī)定，造成一定的準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)。再加上城市軌道交通行業(yè)自身特點(diǎn)，其本身具有極強(qiáng)的自然壟斷性，市場(chǎng)格局已相對(duì)穩(wěn)定。
城市軌道交通項(xiàng)目是集土建、機(jī)電、車輛為一體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，其特點(diǎn)是投資大、執(zhí)行時(shí)間長(zhǎng)、接口多、技術(shù)復(fù)雜。在選擇承包商和供應(yīng)商時(shí)應(yīng)考慮如下幾點(diǎn)：一是是否有類似項(xiàng)目（包括技術(shù)要求、施工條件、管理模式等）的施工或設(shè)備供應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，特別是技術(shù)能力、組織協(xié)調(diào)能力、人員和設(shè)備實(shí)力能否達(dá)到要求；二是在宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的時(shí)期，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和現(xiàn)金流狀況應(yīng)予以特別關(guān)注，要確定其是否有足夠的實(shí)力抵抗經(jīng)濟(jì)波動(dòng)帶來的負(fù)面影響。三是目前很多城市都在進(jìn)行軌道交通項(xiàng)目建設(shè)，由于承包商、供應(yīng)商市場(chǎng)格局相對(duì)穩(wěn)定，可能會(huì)出現(xiàn)同一承包商、供應(yīng)商及其子供應(yīng)商同時(shí)承接多個(gè)項(xiàng)目的情況。因此在選擇時(shí)，應(yīng)對(duì)其多方考察，對(duì)承接的在建工程進(jìn)行了解，確定該企業(yè)資金是否充足，施工企業(yè)符合要求的人員是否到位、是否能提供必要的施工器械，設(shè)備供應(yīng)商生產(chǎn)線是否滿足生產(chǎn)需要、是否有原材料支持生產(chǎn)、其子供應(yīng)商的生產(chǎn)能力是否滿足供貨需求，通過上述考察來評(píng)估各企業(yè)的施工能力或生產(chǎn)能力，并確認(rèn)其是否會(huì)因承接太多在建項(xiàng)目而影響本項(xiàng)目的資源投入。
風(fēng)險(xiǎn)管理是項(xiàng)目管理的一個(gè)重要內(nèi)容，也是項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效保障。城市軌道交通項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、涉及相關(guān)方眾多、社會(huì)影響深遠(yuǎn)，在執(zhí)行過程中受到內(nèi)外部環(huán)境影響極大，任何一個(gè)因素的變化都可能引起新的風(fēng)險(xiǎn)；各種風(fēng)險(xiǎn)因素之間相互關(guān)聯(lián)，存在著“一因多果”和“多因一果”，且各種原因之間也相互制約、相互依存。因此提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平對(duì)于降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和帶來的負(fù)面影響，有效控制項(xiàng)目成本、降低實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)、增加內(nèi)外部效益會(huì)起到重要作用。
來源：招標(biāo)采購(gòu)管理 作者：殷曉莉 （作者單位：中技國(guó)際招標(biāo)公司）
