■ 第八屆全國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)管峰會(huì)·論文大賽獲獎(jiǎng)?wù)撐倪x登
編者按 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)科學(xué)化、精細(xì)化管理的突破口引起了越來(lái)越多單位和政府采購(gòu)從業(yè)人員的重視。根據(jù)2012年國(guó)務(wù)院第五次廉政工作會(huì)議"加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的電子化政府采購(gòu)管理交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)全流程電子化操作"和財(cái)政部《全國(guó)政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃》的要求，不少地方開(kāi)始積極探索電子化政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。術(shù)業(yè)有專攻的安徽省財(cái)政廳政府采購(gòu)處處長(zhǎng)宋寶泉在這方面更是作了深入的思考。本報(bào)分上（本版）、下（1539期4版）兩期刊登他的研究成果、第八屆全國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)管峰會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐?，與讀者分享。
政采制度改革面臨七大挑戰(zhàn)
經(jīng)過(guò)十多年的政府采購(gòu)改革與發(fā)展，政府采購(gòu)規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益凸顯；隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)飛速發(fā)展，網(wǎng)上采購(gòu)、網(wǎng)上交易也正深刻地改變著政府采購(gòu)的操作方式和手段。然而，隨著政府采購(gòu)改革的不斷深入發(fā)展，政府采購(gòu)事業(yè)正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。
一是財(cái)政部門依法行使監(jiān)管遇到挑戰(zhàn)。財(cái)政部門作為財(cái)政性資金使用監(jiān)管的主體，《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)是明確和清晰的，但在現(xiàn)實(shí)監(jiān)管中，尤其在政府采購(gòu)的監(jiān)管中，由于法律頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，財(cái)政部門的監(jiān)管職能處在被旁落，被邊緣化甚至處在缺失的地位。
二是管采機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理的挑戰(zhàn)。目前管采機(jī)構(gòu)的設(shè)置是不統(tǒng)一的，有些新設(shè)立機(jī)構(gòu)仍然存在著管采不分，婆媳一家的現(xiàn)象。
三是政府采購(gòu)資源信息分離的挑戰(zhàn)。目前，電子化政府采購(gòu)的平臺(tái)建設(shè)各成一派，資源信息不能共享，各自為政，重復(fù)建設(shè)，很少按照財(cái)政資金管理的要求和規(guī)律來(lái)建設(shè)。
四是規(guī)模范圍擴(kuò)大與工作效率低下的挑戰(zhàn)。安徽省在"十一五"期間，政府采購(gòu)規(guī)模每年上100億元的臺(tái)階，至2012年達(dá)到785.8億元，規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的手工作業(yè)已不適應(yīng)快速發(fā)展的政府采購(gòu)工作，政府采購(gòu)工作效率亟待提高。
五是加入GPA對(duì)電子化政府采購(gòu)平臺(tái)要求的挑戰(zhàn)。加入GPA需提供規(guī)范透明的電子化政府采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)，如何實(shí)現(xiàn)電子化管理是我們無(wú)法回避的問(wèn)題。
六是精細(xì)化、科學(xué)化、信息化管理要求的挑戰(zhàn)。部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)支付，資產(chǎn)管理是公共財(cái)政支出管理體制下的四位一體，是深化財(cái)政改革的必然要求，政府采購(gòu)如何實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、科學(xué)化、是擺在我們面前繞行不過(guò)的一道坎。
七是源頭防止腐敗的挑戰(zhàn)。由于政府采購(gòu)直接與供應(yīng)商、采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家、集采機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門等六方當(dāng)事人與財(cái)政資金打交道，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)物有所值的貨物、工程和服務(wù)，面臨反腐廉政風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。
政采全生命周期解決支付安全問(wèn)題
面對(duì)挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，只有按照全生命周期管理的理念，打造符合財(cái)政資金管理要求的全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的電子化政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)才是政府采購(gòu)改革的一條必由之路。
財(cái)政資金全生命周期管理理念
在財(cái)政性資金四位一體的支出管理中，要想將財(cái)政預(yù)算資金的貨幣轉(zhuǎn)變成預(yù)算單位想要的實(shí)物，也就是預(yù)算資金貨幣的實(shí)物化，主要是通過(guò)政府采購(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，它是綜合預(yù)算執(zhí)行的延續(xù)，直接反映預(yù)算執(zhí)行的效果和財(cái)政監(jiān)管的水平。也就是說(shuō)，一個(gè)預(yù)算部門或單位使用財(cái)政性資金在取得貨物、工程和服務(wù)時(shí)，主要是通過(guò)"部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)支付、資產(chǎn)配置、再回到部門預(yù)算"這樣一個(gè)財(cái)政資金四位一體全生命周期管理的循環(huán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
財(cái)政資金全生命周期主要解決三個(gè)資金使用問(wèn)題。一是解決"該不該買"的問(wèn)題，政府采購(gòu)預(yù)算是部門綜合預(yù)算中項(xiàng)目預(yù)算的組成部分，是通過(guò)部門綜合預(yù)算編制，經(jīng)過(guò)二上二下的審核，經(jīng)人大批準(zhǔn)，財(cái)政部門批復(fù)，部門執(zhí)行。
二是解決"買得如何"的問(wèn)題，國(guó)庫(kù)集中支付是部門（單位）使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)，將財(cái)政性資金通過(guò)國(guó)庫(kù)單一帳戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。
三是解決"如何來(lái)買"的問(wèn)題，顯而易見(jiàn)，政府采購(gòu)是部門（單位）使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。
在財(cái)政性資金四位一體全生命周期中，政府采購(gòu)是財(cái)政資金全生命周期管理不可或缺的中間橋梁。通過(guò)財(cái)政資金全生命周期的閉合循環(huán)管理，有效地保證了財(cái)政資金的正確科學(xué)使用。
政府采購(gòu)全生命周期管理理念
在財(cái)政支出改革的預(yù)算支出、政府采購(gòu)支出、國(guó)庫(kù)集中支付支出的"三駕馬車"中，政府采購(gòu)作為財(cái)政性資金執(zhí)行的延伸，同樣也存在一個(gè)全生命周期的管理問(wèn)題，這個(gè)全生命周期的管理，體現(xiàn)了財(cái)政精細(xì)化、科學(xué)化、信息管理的要求，就是通過(guò)政府采購(gòu)預(yù)算編制、計(jì)劃審批、采購(gòu)執(zhí)行、履約檢查、國(guó)庫(kù)集中支付、資產(chǎn)配置和管理再回歸到指導(dǎo)政府采購(gòu)預(yù)算這樣一個(gè)政府采購(gòu)支出全生命周期的循環(huán)。
在政府采購(gòu)全生命周期中，政府采購(gòu)上連部門預(yù)算，下接國(guó)庫(kù)集中支付，它在預(yù)算執(zhí)行中起著承上啟下的關(guān)鍵作用。通過(guò)政府采購(gòu)全生命周期的閉合循環(huán)管理，有效地保證了財(cái)政性資金的安全使用。
政府采購(gòu)全生命周期主要解決三個(gè)支付安全問(wèn)題。在財(cái)政預(yù)算資金貨幣的實(shí)物化管理中，通過(guò)政府采購(gòu)全生命周期的管理過(guò)程和實(shí)施措施，主要是解決財(cái)政性資金支付的安全問(wèn)題，一是通過(guò)科學(xué)合理的采購(gòu)預(yù)算編制把住了采購(gòu)項(xiàng)目安排的合理性。二是通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的采購(gòu)程序達(dá)到了可采購(gòu)行為的規(guī)范性。三是通過(guò)嚴(yán)格的集中支付手續(xù)保證了財(cái)政資金使用的安全性。
科學(xué)化管理需引入全生命周期
全生命周期管理理念是政府采購(gòu)精細(xì)化、科學(xué)化、信息化管理的充分體現(xiàn)。首先，在財(cái)政資金的支出上，政府采購(gòu)是財(cái)政支出管理項(xiàng)目預(yù)算支出的重要內(nèi)容，存在著固有的全生命周期問(wèn)題。其次，在政府采購(gòu)的執(zhí)行上，政府采購(gòu)也存在著一個(gè)全生命周期管理的問(wèn)題。第三，在財(cái)政的監(jiān)督檢查上，政府采購(gòu)是通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)督程序來(lái)實(shí)施的，存在著完備的支付手續(xù)問(wèn)題。全生命周期充分體現(xiàn)了政府采購(gòu)的精細(xì)化、科學(xué)化、信息化的要求。
系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)以兩大職責(zé)為主線
電子化政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)的建設(shè)以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)計(jì)至關(guān)重要，筆者認(rèn)為這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)重點(diǎn)以實(shí)現(xiàn)"資金監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)管"兩大職責(zé)為主線，建設(shè)成全省互聯(lián)相通、安全可靠的資金安全和監(jiān)管到位的電子化系統(tǒng)架構(gòu)。
在電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)中各當(dāng)事人都有自己的角色。有財(cái)政監(jiān)管部門、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人、供應(yīng)商、評(píng)審專家等角色，由于角色不同，各自擔(dān)負(fù)的任務(wù)和職責(zé)也是不一樣的。
對(duì)于財(cái)政部門來(lái)講，主要是負(fù)責(zé)監(jiān)督管理職責(zé)；
對(duì)于采購(gòu)（招標(biāo)）代理機(jī)構(gòu)來(lái)講，主要是負(fù)責(zé)采購(gòu)招標(biāo)的過(guò)程；
對(duì)于采購(gòu)人來(lái)講，主要是負(fù)責(zé)采購(gòu)的需求和預(yù)算；
對(duì)于供應(yīng)商來(lái)講，主要是參與投標(biāo)、供貨、履約；
對(duì)于評(píng)審專家來(lái)講，主要是負(fù)責(zé)項(xiàng)目的評(píng)審；
對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)講，主要是進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。
所以，電子化政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)除了要實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金的支付、采購(gòu)業(yè)務(wù)的全流程操作外，還要做到能對(duì)各節(jié)點(diǎn)全流程監(jiān)管。整個(gè)系統(tǒng)既要滿足財(cái)政資金支付的安全，又要滿足政府采購(gòu)交易全流程操作，還要滿足政府采購(gòu)各節(jié)點(diǎn)的監(jiān)管，只有按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政支付職能和政府采購(gòu)交易職能的同步。
支付職能在內(nèi)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)
財(cái)政一體化系統(tǒng)是財(cái)政系統(tǒng)金財(cái)工程的重要組成部分， 政府采購(gòu)是財(cái)政一體化系統(tǒng)的重要內(nèi)容， 財(cái)政一體化系統(tǒng)（內(nèi)網(wǎng)）主要是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)資金管理業(yè)務(wù)的，它的功能是通過(guò)財(cái)政部門到各預(yù)算單位的內(nèi)網(wǎng)，將人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算指標(biāo)批復(fù)下達(dá)到各預(yù)算單位。
也就是說(shuō)，各預(yù)算單位根據(jù)政府采購(gòu)預(yù)算指標(biāo)申報(bào)政府采購(gòu)計(jì)劃，經(jīng)財(cái)政部門分管業(yè)務(wù)處室審批、采購(gòu)處審核后下達(dá)政府采購(gòu)任務(wù)至執(zhí)行機(jī)構(gòu)（集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）。執(zhí)行機(jī)構(gòu)采購(gòu)任務(wù)完成后，在外網(wǎng)簽訂的采購(gòu)合同自動(dòng)發(fā)送到內(nèi)網(wǎng)。
政府采購(gòu)預(yù)算及內(nèi)網(wǎng)業(yè)務(wù)流程（見(jiàn)流程圖）
省本級(jí)：采購(gòu)單位在內(nèi)網(wǎng)根據(jù)合同的金額和支付批次填報(bào)支付申請(qǐng)，發(fā)送，審核后到外網(wǎng)。采購(gòu)單位根據(jù)合同和支付方式在外網(wǎng)上傳驗(yàn)收材料（發(fā)票，驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等）。采購(gòu)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在外網(wǎng)審批支付申請(qǐng)和驗(yàn)收相關(guān)材料。外網(wǎng)將審核信息自動(dòng)傳入內(nèi)網(wǎng)。省級(jí)國(guó)庫(kù)支付中心支付資金。
市縣級(jí)：采購(gòu)單位在內(nèi)網(wǎng)根據(jù)合同的金額和支付批次填報(bào)支付申請(qǐng)，財(cái)政監(jiān)督部門在內(nèi)網(wǎng)審核支付申請(qǐng)。國(guó)庫(kù)支付中心支付資金。支付完成后，把支付結(jié)果傳到外網(wǎng)。
交易職能在外網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)
電子化交易平臺(tái)主要負(fù)責(zé)政府采購(gòu)（外網(wǎng)）的執(zhí)行管理業(yè)務(wù)， 它的功能是財(cái)政部門通過(guò)內(nèi)網(wǎng)將采購(gòu)任務(wù)下達(dá)到集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。
集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)接受財(cái)政部門下達(dá)的采購(gòu)任務(wù)書并編號(hào)，根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目性質(zhì)分辦至各采購(gòu)部門， 各采購(gòu)部門收到采購(gòu)任務(wù)書后，制定招標(biāo)文件、發(fā)布招標(biāo)公告、組織開(kāi)評(píng)標(biāo)、發(fā)布中標(biāo)（成交）公告、簽訂采購(gòu)合同等。
外網(wǎng)系統(tǒng)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化流程（見(jiàn)以下標(biāo)準(zhǔn)化流程圖）：
1.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)階段標(biāo)準(zhǔn)化流程；
2.采購(gòu)計(jì)劃階段標(biāo)準(zhǔn)化流程；
3.采購(gòu)準(zhǔn)備階段標(biāo)準(zhǔn)化流程；
4.采購(gòu)實(shí)施階段標(biāo)準(zhǔn)化流程；
5.履約監(jiān)管階段標(biāo)準(zhǔn)化流程；
6.分析決策階段標(biāo)準(zhǔn)化流程。
信息共享以安全為前提
電子化政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化要結(jié)合財(cái)政一體化平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)化要求和全生命周期的理念，從資金源頭上、采購(gòu)節(jié)點(diǎn)上、支出末端上不能割裂來(lái)做整體性設(shè)計(jì)，通過(guò)分建支付標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)網(wǎng)和交易標(biāo)準(zhǔn)化的外網(wǎng)兩套網(wǎng)絡(luò)，內(nèi)網(wǎng)管資金，外網(wǎng)管執(zhí)行，在做到財(cái)政業(yè)務(wù)內(nèi)外網(wǎng)分開(kāi)的同時(shí)，在確保安全的前提下，采取標(biāo)準(zhǔn)化的多種手段實(shí)行雙向數(shù)據(jù)交換，充分有效地進(jìn)行資源共享，從而實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃到執(zhí)行、執(zhí)行到支付的全流程電子化。
監(jiān)督機(jī)制在循環(huán)程序上實(shí)現(xiàn)
按照兩大全生命周期的管理要求，政府采購(gòu)整個(gè)流程的標(biāo)準(zhǔn)化是不可分割的，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是以前一個(gè)環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)的，前一個(gè)環(huán)節(jié)決定著后一個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)展開(kāi)的，而后一個(gè)環(huán)節(jié)又驗(yàn)證了前一個(gè)環(huán)節(jié)的科學(xué)與否，通過(guò)內(nèi)網(wǎng)的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行，財(cái)政部門可看到每一個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目，從預(yù)算編制開(kāi)始，到預(yù)算執(zhí)行情況、采購(gòu)資金支付、資產(chǎn)管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)的狀態(tài)，這個(gè)過(guò)程形成一個(gè)閉合監(jiān)督管理的圓，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的循環(huán)監(jiān)管。
而通過(guò)外網(wǎng)的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行，所有政府采購(gòu)當(dāng)事人均可以根據(jù)自身不同的訪問(wèn)權(quán)限，隨時(shí)隨地跟進(jìn)項(xiàng)目采購(gòu)情況和結(jié)果，形成了交易執(zhí)行監(jiān)督的圓，構(gòu)成了內(nèi)外網(wǎng)全生命的周期的標(biāo)準(zhǔn)化合力， 實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)預(yù)算編制、計(jì)劃審批、采購(gòu)執(zhí)行、資金支付、資產(chǎn)管理、績(jī)效考評(píng)的環(huán)環(huán)相扣、相互制衡、互相依存，不可分割的、適時(shí)監(jiān)控的閉合循環(huán)的標(biāo)準(zhǔn)化"圓"。
這樣，就從程序上建立了"預(yù)算－計(jì)劃－執(zhí)行－支付－資產(chǎn)－績(jī)效"標(biāo)準(zhǔn)化的循環(huán)監(jiān)督機(jī)制，從而從技術(shù)手段的標(biāo)準(zhǔn)化上保證了財(cái)政資金的安全，資金支付安全，人員腐敗避免了，從源頭上防止腐敗的目的就達(dá)到了，就能更好地促進(jìn)政府采購(gòu)依法、合規(guī)、有序、健康的發(fā)展。
目前，在安徽省政府采購(gòu)的現(xiàn)實(shí)工作中出現(xiàn)了政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的三元結(jié)構(gòu)管理模式，這種管理模式不能說(shuō)是弱化行政執(zhí)法主體依法監(jiān)管和電子化政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)，而是協(xié)同依法監(jiān)管和開(kāi)辟電子化政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一種嘗試。
按照依法監(jiān)管的要求，在電子化政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)建設(shè)中，安徽省出現(xiàn)了三種監(jiān)管模式，一是財(cái)政部門直接監(jiān)管模式。這種模式是財(cái)政部門對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)及社會(huì)代理機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管。這種模式對(duì)電子化政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是比較理想的。
二是財(cái)政部門主體監(jiān)管與其他部門協(xié)同監(jiān)管模式。這種模式需在直接監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上，增加其他部門協(xié)同監(jiān)管的平臺(tái)，財(cái)政部門側(cè)重在使用財(cái)政性資金的采購(gòu)項(xiàng)目上實(shí)施主體監(jiān)管，其他部門側(cè)重在采購(gòu)業(yè)務(wù)的過(guò)程規(guī)范性等方面實(shí)施協(xié)同監(jiān)管，這種模式對(duì)電子化政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提出了分段式的建設(shè)。
三是招投標(biāo)部門監(jiān)管模式。這種模式是由市縣、政府作主，由財(cái)政授權(quán)招管部門監(jiān)督和執(zhí)行。它的執(zhí)法主體偏離了法律規(guī)定，也不符合管采分離的要求，這種模式不利于電子化政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。
這里要強(qiáng)調(diào)解決好協(xié)同監(jiān)管模式的問(wèn)題：解決好這種模式的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)問(wèn)題：一是要有效地解決使用財(cái)政性資金監(jiān)管脫節(jié)的問(wèn)題；二是要有效地解決財(cái)政部門與其他部門協(xié)同監(jiān)管包容發(fā)展的問(wèn)題；三是要有效地解決政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)信息資源共享的問(wèn)題。
因此，不管哪種模式，只要能按照雙生命周期管理理念和循環(huán)監(jiān)督機(jī)制的管理要求，進(jìn)行符合財(cái)政資金管理的標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)架構(gòu)統(tǒng)一全面設(shè)計(jì)，就能真正實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)精細(xì)化、科學(xué)化、信息化管理的目標(biāo)。
安徽省電子化政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)是財(cái)政一體化系統(tǒng)的重要組成部分，整個(gè)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)財(cái)政部"金財(cái)工程"總體規(guī)劃和財(cái)政資金管理的客觀規(guī)律，符合財(cái)政性資金雙生命周期管理理念和政府采購(gòu)循環(huán)監(jiān)管機(jī)制的總體要求來(lái)建設(shè)的。
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來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：宋寶泉
