完善機制 創(chuàng)新方式 穩(wěn)步推進政府購買服務
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發(fā)布日期：2013年12月20日
財政部政府采購管理辦公室主任 王瑛
黨的十八屆三中全會明確提出完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標，作出了加快完善現(xiàn)代市場體系、加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化財稅體制改革、推進社會事業(yè)改革創(chuàng)新等改革部署。在這種背景下，中國政府采購峰會緊貼全面深化改革新要求和政府采購制度改革新形勢，聚焦國家治理工具和政府購買服務議題，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。借此機會，我就這個問題談一些看法，與大家共同探討。
一、政府購買服務已經(jīng)成為深化財政改革的一項重要工作任務
作為公共服務供給的一種創(chuàng)新模式，政府購買服務對改進現(xiàn)代社會管理和服務方式、加快政府職能轉(zhuǎn)變、提高行政效率、增進社會公共福利、有效滿足人民群眾不斷增長的公共服務需求，具有重要意義。近年來，一些地方立足實際，積極開展向社會力量購買服務的探索，取得了良好效果，在政策指導、經(jīng)費保障、工作機制等方面積累了不少好的做法和經(jīng)驗。十八大以來，中央對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務作出重大部署，政府購買服務被賦予了新的歷史使命，政府購買服務工作由此邁入了新的發(fā)展階段。
今年9月，國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》，提出了逐步推開政府向社會力量購買服務工作，建立統(tǒng)一有效的購買服務平臺和機制等改革目標。明確教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會力量的作用。這表明政府購買服務開始納入制度化軌道，由過去的個別地區(qū)自發(fā)開展轉(zhuǎn)為全國范圍內(nèi)推行。
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。并在界定政府職能、加快事業(yè)單位分類改革、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系、加快實施政社分開等方面，對政府購買服務提出了新的要求。這表明政府購買服務已成為處理政府與市場、政府與社會關(guān)系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革舉措。
為貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》，財政部印發(fā)了《關(guān)于做好政府購買服務工作有關(guān)問題的通知》，對積極有序推進政府購買服務工作提出了具體和明確的要求。這些都充分表明，推進政府購買服務工作已經(jīng)成為貫徹落實三中全會精神、進一步深化財政改革的一項重要工作任務。
二、推進政府購買服務工作需要處理好的幾個關(guān)系
黨中央、國務院對于推進政府購買服務的一系列部署，既為政府采購制度改革提供了新的發(fā)展契機，也提出了新的更高要求。政府采購領(lǐng)域推進政府購買服務，既面臨著無比廣闊、大有可為的空間，也面臨著前所未有、不可預期的挑戰(zhàn)。這項改革既涉及社會事業(yè)改革問題，也涉及政府職能轉(zhuǎn)變、財政支出模式創(chuàng)新等問題；既要解決買什么、怎么買等內(nèi)部問題，還面臨著買不到、買不全等外部障礙。從當前我國的國情來看，政府購買服務推進的廣度和深度，在很大程度上將取決于事業(yè)單位分類改革等行政體制改革以及社會力量培養(yǎng)發(fā)展的結(jié)果。我認為，當前推進政府購買服務工作必須處理好以下幾個方面的關(guān)系：
一是在“買什么”的問題上處理好“應該買”與“可以買”、“何時買”三者之間的關(guān)系。確定是否“應該買”，要分析所購買服務的內(nèi)容及特點，既要有利于推動簡政放權(quán)，防止“大包大攬”，又要確保政府全面正確履行職能，防止“卸包袱”;確定是否“可以買”，既要經(jīng)濟上可行，確保長期性政府購買成本低于政府直接生產(chǎn)成本，又要技術(shù)上可行，即費用和收益便于衡量，能夠通過簽訂合同方式進行購買。確定“何時買”，既要考慮市場環(huán)境，確定市場可以提供，又要考慮體制環(huán)境，確保利益格局調(diào)整中的社會穩(wěn)定。
二是在“如何買”的問題上處理好有效競爭與培育市場的關(guān)系。政府購買服務的直接目標，就是通過發(fā)揮市場機制作用，實現(xiàn)公共服務提供主體和提供方式多樣化，提升公共服務績效。但從目前來看，由于長期以來公共服務提供的單一模式，服務業(yè)整體水平不高，社會力量發(fā)展薄弱，相當一部分政府購買服務項目缺乏有效的市場競爭主體。因而，推進政府購買服務，既要充分尊重市場主體地位，發(fā)揮市場機制在配置社會服務資源中的基礎(chǔ)性作用，通過公開透明、競爭擇優(yōu)方式選擇服務提供機構(gòu)，引導服務提供機構(gòu)按照公益導向原則組織實施社會工作服務項目，又要通過合作激勵、信息溝通、行政指導、服務委托等方面的創(chuàng)新措施，著力培養(yǎng)壯大各類服務的市場主體。
三是處理好制度創(chuàng)新與原有政府采購制度規(guī)范的關(guān)系。服務需求的多元性及社會發(fā)展的非均衡性，決定著政府購買服務方式的多樣性，也決定了必須在按需求進行科學分類的基礎(chǔ)上，按照方式靈活、程序簡便、競爭有效、結(jié)果評價的原則組織開展政府購買服務工作。因而，既要按照項目的需求特點和效率要求，鼓勵采購方式創(chuàng)新，簡化審批程序，賦予采購人更大的采購自主權(quán)，又要從制度機制層面，明確需求特點、采購方式，評審方法、合同文本及評價方式的縱向?qū)?guī)則，強化采購人的需求責任，改革現(xiàn)行評審制度，保證采購活動按照規(guī)范化的程序執(zhí)行，做到公開、公平、公正。但這些制度創(chuàng)新又必須符合政府采購法的精神和宗旨，與現(xiàn)行政府采購制度框架最大限度地保持一致和銜接。
四是處理好政府采購同財政其他改革、相關(guān)部門之間的關(guān)系。政府購買服務工作涉及財政工作的方方面面，也涉及多個預算主體和行業(yè)行政管理部門。一方面，需要按照建立現(xiàn)代財政制度的要求，強化政府采購與預算管理的銜接，推動政府采購需求管理與預算經(jīng)費標準、公共服務績效標準相結(jié)合，形成政府購買服務在資金使用過程中的監(jiān)管合力；另一方面，需要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化政府采購操作執(zhí)行與采購需求提出部門在具體工作實施層面的業(yè)務銜接，各司其職，相互配合，做好政府購買服務工作。
三、需要重點研究探索的幾個問題
現(xiàn)階段政府采購領(lǐng)域推進政府購買服務工作，必須落實十八屆三中全會的有關(guān)精神，圍繞服從服務于加快完善現(xiàn)代市場體系、加快政府職能轉(zhuǎn)變、建立現(xiàn)代財政制度的發(fā)展改革目標，立足當前，著眼未來，重點研究探索以下幾個問題：
一是立足實踐探索，研究完善相關(guān)管理制度。推進政府購買服務需要健全的法律制度體系作保障，要通過完善相關(guān)法律法規(guī)體系，明確各方應履行的責任，保障參與各方的合法權(quán)利，為政府購買服務的順利開展營造良好的法制環(huán)境。要根據(jù)服務項目的不同特點和市場競爭程度，重點研究可適用的采購方式、采購周期、合同種類、評價制度，以及與預算管理、績效評價相銜接的管理制度，確保購買環(huán)節(jié)的順暢高效。要發(fā)揮中央和地方兩個積極性，堅持“從實踐中來、到實踐中去”的工作思路，按照先試點、總結(jié)經(jīng)驗后推行再最終形成制度的思路，成熟一個，推開一個。
二是推進專業(yè)化建設(shè)，著力加強需求標準研究。公共服務項目區(qū)別于貨物，普遍帶有需求難描述、指標難量化的特點。要從根本上避免采購需求不清、采購方式適用錯誤、評分方法設(shè)定混亂、評審標準不明確等一系列問題，需要在明確采購人需求責任的基礎(chǔ)上，大力推進政府采購行業(yè)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。采購人要按照國務院《關(guān)于向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)［2013］96號）有關(guān)要求，加強政府購買公共服務品目的需求標準研究與制定工作。集中采購機構(gòu)要立足專業(yè)化發(fā)展定位，加強對通用類服務需求標準及招標文件的研究，改進服務，提高效率，不斷提高集中采購的專業(yè)化水平。社會代理機構(gòu)要按照走差異化的發(fā)展道路，根據(jù)本單位人員的專業(yè)特點，確定重點代理領(lǐng)域，提高細分領(lǐng)域代理的專業(yè)化水平。
三是鼓勵適度競爭開放，防止購買行為“內(nèi)部化”與服務提供主體固定化。在公共服務提供市場仍處在發(fā)育期的條件下，采購人的選擇慣性會成倍放大，往往造成合同授予與財政資金“體制內(nèi)流動”，服務提供主體區(qū)域性“壟斷”或者“一家獨大”的局面。因此，既要在合同授予階段，形成企業(yè)、機構(gòu)、社會組織等各類市場主體充分競爭的交易機制，又要處理好服務提供穩(wěn)定性、連續(xù)性和服務接續(xù)開放性的關(guān)系。特別是對一些容易形成服務提供主體固定化、壟斷化的服務項目，如信息系統(tǒng)運維、社區(qū)服務等項目，要從機制上研究防止出現(xiàn)固定化和壟斷化的政策措施，如技術(shù)信息開放、拆分項目并限制多項投標等。
四是以物有所值為導向，研究建立履約驗收和績效評價體系。公共服務項目一般不能用單純的購買數(shù)量或次數(shù)以及節(jié)資指標來衡量，很大程度上要通過服務對象的切實體驗來衡量。特別是有些服務項目的周期較長，成效的體現(xiàn)往往具有長期性，難以找到合適的指標衡量公共服務的質(zhì)量。這為履約驗收和績效評價工作的開展帶來了極大的挑戰(zhàn)。購買服務項目的履約驗收，不僅要重視政府主管部門的評估，更要重視服務對象的評估，還要探索引入第三方評估，如專家團評估、社會專業(yè)組織評估、公民評估等。同時，要研究建立與預算經(jīng)費指標、需求管理指標相協(xié)調(diào)的公共服務績效評價指標體系，倒逼政府購買服務實現(xiàn)“物有所值”績效目標。
五是遵循國際慣例，合理確定服務提供者的資質(zhì)條件。加強本國服務的相關(guān)理論研究，借鑒國際經(jīng)驗，合理制定本國服務的認定標準和相關(guān)管理制度。研究制定相關(guān)服務項目政府采購的資質(zhì)條件，健全國家安全防護體系。著力發(fā)揮政府購買服務在支持國內(nèi)服務行業(yè)發(fā)展等方面的積極作用，支持國內(nèi)服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高服務產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。
來源：中國政府采購報
黨的十八屆三中全會明確提出完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標，作出了加快完善現(xiàn)代市場體系、加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化財稅體制改革、推進社會事業(yè)改革創(chuàng)新等改革部署。在這種背景下，中國政府采購峰會緊貼全面深化改革新要求和政府采購制度改革新形勢，聚焦國家治理工具和政府購買服務議題，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。借此機會，我就這個問題談一些看法，與大家共同探討。
一、政府購買服務已經(jīng)成為深化財政改革的一項重要工作任務
作為公共服務供給的一種創(chuàng)新模式，政府購買服務對改進現(xiàn)代社會管理和服務方式、加快政府職能轉(zhuǎn)變、提高行政效率、增進社會公共福利、有效滿足人民群眾不斷增長的公共服務需求，具有重要意義。近年來，一些地方立足實際，積極開展向社會力量購買服務的探索，取得了良好效果，在政策指導、經(jīng)費保障、工作機制等方面積累了不少好的做法和經(jīng)驗。十八大以來，中央對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務作出重大部署，政府購買服務被賦予了新的歷史使命，政府購買服務工作由此邁入了新的發(fā)展階段。
今年9月，國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》，提出了逐步推開政府向社會力量購買服務工作，建立統(tǒng)一有效的購買服務平臺和機制等改革目標。明確教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會力量的作用。這表明政府購買服務開始納入制度化軌道，由過去的個別地區(qū)自發(fā)開展轉(zhuǎn)為全國范圍內(nèi)推行。
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。并在界定政府職能、加快事業(yè)單位分類改革、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系、加快實施政社分開等方面，對政府購買服務提出了新的要求。這表明政府購買服務已成為處理政府與市場、政府與社會關(guān)系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革舉措。
為貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》，財政部印發(fā)了《關(guān)于做好政府購買服務工作有關(guān)問題的通知》，對積極有序推進政府購買服務工作提出了具體和明確的要求。這些都充分表明，推進政府購買服務工作已經(jīng)成為貫徹落實三中全會精神、進一步深化財政改革的一項重要工作任務。
二、推進政府購買服務工作需要處理好的幾個關(guān)系
黨中央、國務院對于推進政府購買服務的一系列部署，既為政府采購制度改革提供了新的發(fā)展契機，也提出了新的更高要求。政府采購領(lǐng)域推進政府購買服務，既面臨著無比廣闊、大有可為的空間，也面臨著前所未有、不可預期的挑戰(zhàn)。這項改革既涉及社會事業(yè)改革問題，也涉及政府職能轉(zhuǎn)變、財政支出模式創(chuàng)新等問題；既要解決買什么、怎么買等內(nèi)部問題，還面臨著買不到、買不全等外部障礙。從當前我國的國情來看，政府購買服務推進的廣度和深度，在很大程度上將取決于事業(yè)單位分類改革等行政體制改革以及社會力量培養(yǎng)發(fā)展的結(jié)果。我認為，當前推進政府購買服務工作必須處理好以下幾個方面的關(guān)系：
一是在“買什么”的問題上處理好“應該買”與“可以買”、“何時買”三者之間的關(guān)系。確定是否“應該買”，要分析所購買服務的內(nèi)容及特點，既要有利于推動簡政放權(quán)，防止“大包大攬”，又要確保政府全面正確履行職能，防止“卸包袱”;確定是否“可以買”，既要經(jīng)濟上可行，確保長期性政府購買成本低于政府直接生產(chǎn)成本，又要技術(shù)上可行，即費用和收益便于衡量，能夠通過簽訂合同方式進行購買。確定“何時買”，既要考慮市場環(huán)境，確定市場可以提供，又要考慮體制環(huán)境，確保利益格局調(diào)整中的社會穩(wěn)定。
二是在“如何買”的問題上處理好有效競爭與培育市場的關(guān)系。政府購買服務的直接目標，就是通過發(fā)揮市場機制作用，實現(xiàn)公共服務提供主體和提供方式多樣化，提升公共服務績效。但從目前來看，由于長期以來公共服務提供的單一模式，服務業(yè)整體水平不高，社會力量發(fā)展薄弱，相當一部分政府購買服務項目缺乏有效的市場競爭主體。因而，推進政府購買服務，既要充分尊重市場主體地位，發(fā)揮市場機制在配置社會服務資源中的基礎(chǔ)性作用，通過公開透明、競爭擇優(yōu)方式選擇服務提供機構(gòu)，引導服務提供機構(gòu)按照公益導向原則組織實施社會工作服務項目，又要通過合作激勵、信息溝通、行政指導、服務委托等方面的創(chuàng)新措施，著力培養(yǎng)壯大各類服務的市場主體。
三是處理好制度創(chuàng)新與原有政府采購制度規(guī)范的關(guān)系。服務需求的多元性及社會發(fā)展的非均衡性，決定著政府購買服務方式的多樣性，也決定了必須在按需求進行科學分類的基礎(chǔ)上，按照方式靈活、程序簡便、競爭有效、結(jié)果評價的原則組織開展政府購買服務工作。因而，既要按照項目的需求特點和效率要求，鼓勵采購方式創(chuàng)新，簡化審批程序，賦予采購人更大的采購自主權(quán)，又要從制度機制層面，明確需求特點、采購方式，評審方法、合同文本及評價方式的縱向?qū)?guī)則，強化采購人的需求責任，改革現(xiàn)行評審制度，保證采購活動按照規(guī)范化的程序執(zhí)行，做到公開、公平、公正。但這些制度創(chuàng)新又必須符合政府采購法的精神和宗旨，與現(xiàn)行政府采購制度框架最大限度地保持一致和銜接。
四是處理好政府采購同財政其他改革、相關(guān)部門之間的關(guān)系。政府購買服務工作涉及財政工作的方方面面，也涉及多個預算主體和行業(yè)行政管理部門。一方面，需要按照建立現(xiàn)代財政制度的要求，強化政府采購與預算管理的銜接，推動政府采購需求管理與預算經(jīng)費標準、公共服務績效標準相結(jié)合，形成政府購買服務在資金使用過程中的監(jiān)管合力；另一方面，需要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化政府采購操作執(zhí)行與采購需求提出部門在具體工作實施層面的業(yè)務銜接，各司其職，相互配合，做好政府購買服務工作。
三、需要重點研究探索的幾個問題
現(xiàn)階段政府采購領(lǐng)域推進政府購買服務工作，必須落實十八屆三中全會的有關(guān)精神，圍繞服從服務于加快完善現(xiàn)代市場體系、加快政府職能轉(zhuǎn)變、建立現(xiàn)代財政制度的發(fā)展改革目標，立足當前，著眼未來，重點研究探索以下幾個問題：
一是立足實踐探索，研究完善相關(guān)管理制度。推進政府購買服務需要健全的法律制度體系作保障，要通過完善相關(guān)法律法規(guī)體系，明確各方應履行的責任，保障參與各方的合法權(quán)利，為政府購買服務的順利開展營造良好的法制環(huán)境。要根據(jù)服務項目的不同特點和市場競爭程度，重點研究可適用的采購方式、采購周期、合同種類、評價制度，以及與預算管理、績效評價相銜接的管理制度，確保購買環(huán)節(jié)的順暢高效。要發(fā)揮中央和地方兩個積極性，堅持“從實踐中來、到實踐中去”的工作思路，按照先試點、總結(jié)經(jīng)驗后推行再最終形成制度的思路，成熟一個，推開一個。
二是推進專業(yè)化建設(shè)，著力加強需求標準研究。公共服務項目區(qū)別于貨物，普遍帶有需求難描述、指標難量化的特點。要從根本上避免采購需求不清、采購方式適用錯誤、評分方法設(shè)定混亂、評審標準不明確等一系列問題，需要在明確采購人需求責任的基礎(chǔ)上，大力推進政府采購行業(yè)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。采購人要按照國務院《關(guān)于向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)［2013］96號）有關(guān)要求，加強政府購買公共服務品目的需求標準研究與制定工作。集中采購機構(gòu)要立足專業(yè)化發(fā)展定位，加強對通用類服務需求標準及招標文件的研究，改進服務，提高效率，不斷提高集中采購的專業(yè)化水平。社會代理機構(gòu)要按照走差異化的發(fā)展道路，根據(jù)本單位人員的專業(yè)特點，確定重點代理領(lǐng)域，提高細分領(lǐng)域代理的專業(yè)化水平。
三是鼓勵適度競爭開放，防止購買行為“內(nèi)部化”與服務提供主體固定化。在公共服務提供市場仍處在發(fā)育期的條件下，采購人的選擇慣性會成倍放大，往往造成合同授予與財政資金“體制內(nèi)流動”，服務提供主體區(qū)域性“壟斷”或者“一家獨大”的局面。因此，既要在合同授予階段，形成企業(yè)、機構(gòu)、社會組織等各類市場主體充分競爭的交易機制，又要處理好服務提供穩(wěn)定性、連續(xù)性和服務接續(xù)開放性的關(guān)系。特別是對一些容易形成服務提供主體固定化、壟斷化的服務項目，如信息系統(tǒng)運維、社區(qū)服務等項目，要從機制上研究防止出現(xiàn)固定化和壟斷化的政策措施，如技術(shù)信息開放、拆分項目并限制多項投標等。
四是以物有所值為導向，研究建立履約驗收和績效評價體系。公共服務項目一般不能用單純的購買數(shù)量或次數(shù)以及節(jié)資指標來衡量，很大程度上要通過服務對象的切實體驗來衡量。特別是有些服務項目的周期較長，成效的體現(xiàn)往往具有長期性，難以找到合適的指標衡量公共服務的質(zhì)量。這為履約驗收和績效評價工作的開展帶來了極大的挑戰(zhàn)。購買服務項目的履約驗收，不僅要重視政府主管部門的評估，更要重視服務對象的評估，還要探索引入第三方評估，如專家團評估、社會專業(yè)組織評估、公民評估等。同時，要研究建立與預算經(jīng)費指標、需求管理指標相協(xié)調(diào)的公共服務績效評價指標體系，倒逼政府購買服務實現(xiàn)“物有所值”績效目標。
五是遵循國際慣例，合理確定服務提供者的資質(zhì)條件。加強本國服務的相關(guān)理論研究，借鑒國際經(jīng)驗，合理制定本國服務的認定標準和相關(guān)管理制度。研究制定相關(guān)服務項目政府采購的資質(zhì)條件，健全國家安全防護體系。著力發(fā)揮政府購買服務在支持國內(nèi)服務行業(yè)發(fā)展等方面的積極作用，支持國內(nèi)服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高服務產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。
來源：中國政府采購報
