蘇建宏 譚文 付申才 李建強(qiáng)
云南省財(cái)政廳堅(jiān)持不懈地推進(jìn)預(yù)算績效管理的思路創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與方法創(chuàng)新，積極探索建立適合云南財(cái)政發(fā)展實(shí)際的預(yù)算績效管理新模式，有效形成了“一橫一縱一翼”的財(cái)政績效管理新格局。
深入推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，是加快打造績效政府的重要舉措。近年來云南財(cái)政經(jīng)過深入探索，使預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)了縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)體系。
“一橫”，即在省級部門橫向間實(shí)施部門預(yù)算績效管理。云南省財(cái)政廳緊密結(jié)合實(shí)際，多措并舉，在省級部門全面推行預(yù)算績效管理。
夯實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)化管理，為推進(jìn)預(yù)算績效管理創(chuàng)造良好條件。多年來，云南省財(cái)政廳著眼于提高財(cái)政資金使用效益，著力夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)工作，努力為推進(jìn)預(yù)算績效管理創(chuàng)造良好條件。第一，以建立省級預(yù)算單位基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫為平臺，進(jìn)一步細(xì)化基本支出預(yù)算管理；第二，以建立公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)，全力保障省級部門正常、有序運(yùn)轉(zhuǎn)；第三，以建立省本級預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫為依托，著力提升財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化精細(xì)化水平；第四，以科學(xué)化、民主化為主線，積極創(chuàng)新預(yù)算編制的程序和機(jī)制；第五，以提高資金使用效益為目標(biāo)，加快建立預(yù)算評審與績效評價(jià)緊密結(jié)合的預(yù)算管理新機(jī)制。
與時(shí)俱進(jìn)，探索創(chuàng)新，積極構(gòu)建預(yù)算績效編審新機(jī)制。在編制2012年部門預(yù)算時(shí)，云南省財(cái)政廳及時(shí)啟動(dòng)了省本級部門預(yù)算編審體系改革，積極構(gòu)建了“控制為主、績效引導(dǎo)”的預(yù)算編審新模式，從加快建設(shè)部門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)定額管理、項(xiàng)目支出預(yù)算編審管理、預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)流程管理和部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控管理四個(gè)方面，努力構(gòu)建“四位一體”的公共預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)管理體系。在編制2013年省級部門預(yù)算時(shí)，又進(jìn)一步加快改進(jìn)完善預(yù)算編審體系，積極建立以預(yù)算編制為基礎(chǔ)、績效評價(jià)為手段、結(jié)果應(yīng)用為導(dǎo)向，覆蓋所有財(cái)政性資金的項(xiàng)目支出預(yù)算管理體系。與此同時(shí)，省人民政府及時(shí)印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)省級財(cái)政支出預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》，對在全省范圍內(nèi)全面推進(jìn)預(yù)算績效管理做出了精心部署。第一，明確要求全省各地的預(yù)算績效管理工作由政府負(fù)責(zé)，并要求各地建立財(cái)政部門牽頭、各部門具體執(zhí)行、各方共同參與的預(yù)算績效管理組織體系。財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察部門要緊密結(jié)合自身職能，積極推進(jìn)績效監(jiān)督、績效審計(jì)和績效問責(zé)，加快建立運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、規(guī)范有序的預(yù)算績效管理工作機(jī)制。同時(shí)，各部門要加強(qiáng)預(yù)算績效管理組織體系建設(shè)，要成立部門預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，安排專門人員負(fù)責(zé)本部門及所屬單位績效目標(biāo)管理、績效跟蹤管理、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用。第二，建立健全財(cái)政支出預(yù)算績效管理循環(huán)應(yīng)用機(jī)制。首先，明確績效目標(biāo)。各部門和所屬單位各部門在編制年度預(yù)算時(shí)，要求編制項(xiàng)目預(yù)期績效目標(biāo)，并嚴(yán)格按照確定的預(yù)算計(jì)劃組織實(shí)施項(xiàng)目。其次，強(qiáng)化績效跟蹤。要建立績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控機(jī)制，通過評審、檢查、督導(dǎo)等方式，財(cái)政部門和預(yù)算部門定期采集績效運(yùn)行信息并匯總分析，對績效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤檢查，努力促進(jìn)績效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。再其次，實(shí)施績效評價(jià)。在預(yù)算執(zhí)行完畢后，各部門組織對本部門及所屬單位的支出進(jìn)行績效評價(jià)或再評價(jià)，并將績效實(shí)施自評情況、項(xiàng)目執(zhí)行情況和整改報(bào)告反饋同級財(cái)政部門。最后，應(yīng)用評價(jià)結(jié)果。探索建立與預(yù)算編制相結(jié)合、多渠道應(yīng)用評價(jià)結(jié)果的有效機(jī)制。部門將績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、申請資金額度的合理性，與上年項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行對比，驗(yàn)證部門已設(shè)置績效指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性，逐步完善績效指標(biāo)體系。財(cái)政對預(yù)算編報(bào)質(zhì)量高、項(xiàng)目執(zhí)行較好、資金使用績效好的部門在資金安排上予以傾斜；對績效差的項(xiàng)目將視情況調(diào)減預(yù)算，直至取消該項(xiàng)預(yù)算，并在安排該部門新增項(xiàng)目資金時(shí)從緊考慮。建立績效循環(huán)應(yīng)用管理機(jī)制，有力保障了財(cái)政資金使用績效。
云南省財(cái)政廳通過實(shí)施省級預(yù)算編審模式改革，取得了明顯成效。一是省級部門均按績效目標(biāo)要求申報(bào)了項(xiàng)目支出預(yù)算，使之成為全過程績效管理的有效抓手。二是各部門的績效理念逐步形成?？冃繕?biāo)管理機(jī)制的建立，確立了績效目標(biāo)對預(yù)算支出全過程的約束力，促使預(yù)算部門逐步樹立“申報(bào)有項(xiàng)目、項(xiàng)目有目標(biāo)、實(shí)施有監(jiān)測、績效有評價(jià)、結(jié)果有應(yīng)用”的財(cái)政支出預(yù)算績效管理理念。三是部門申報(bào)的項(xiàng)目質(zhì)量明顯提高。2013年省級部門在年初預(yù)算編制的“一上”環(huán)節(jié)，得分超過60分的項(xiàng)目數(shù)量占項(xiàng)目申報(bào)總數(shù)的比重比2012年提高了15.3個(gè)百分點(diǎn)。四是績效指標(biāo)編制質(zhì)量大幅度提高。從省級2013年各部門項(xiàng)目支出預(yù)算看，績效指標(biāo)體系得到進(jìn)一步充實(shí)和完善，績效指標(biāo)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，績效指標(biāo)的細(xì)化和量化程度均好于上年。五是強(qiáng)化了項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行和績效管理。省級各部門申報(bào)的項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)更充分，績效目標(biāo)更清晰，所附支撐材料、資金測算明細(xì)更完整，年度實(shí)施方案更詳細(xì)，保障措施更合理可行，為財(cái)政部門全面了解項(xiàng)目，科學(xué)、合理安排財(cái)政資金提供了重要依據(jù)，也為進(jìn)一步加快支出進(jìn)度奠定了基礎(chǔ)。從2012年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度看，云南財(cái)政支出進(jìn)度明顯好于往年，一舉扭轉(zhuǎn)了云南省在全國各省區(qū)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度排名一直靠后的局面。
“一縱”，即對省對下實(shí)施的均衡性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行績效考核。均衡性轉(zhuǎn)移支付制度是縮小地區(qū)間財(cái)力差距，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一項(xiàng)重要制度安排。2006年，云南省財(cái)政廳開始探索建立均衡性轉(zhuǎn)移支付綜合績效評價(jià)制度。自2009年在全國首次引入專家考評機(jī)制后，逐步形成了考核全面、獎(jiǎng)懲有力、成效明顯的績效考核新機(jī)制。
公平合理地確定參評縣范圍。在全省各州市中，每個(gè)州市從所屬獲得省對下均衡性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助大于500萬元的縣中，通過抽簽隨機(jī)確定一個(gè)縣，參與省對下一年一次的均衡性轉(zhuǎn)移支付績效考評。
著力改進(jìn)完善考評內(nèi)容及方法?？荚u內(nèi)容主要包括量化考評和專家考評兩部分。量化考評，即，通過量化測算的辦法對資金績效進(jìn)行評價(jià)，重點(diǎn)包括資金投向的合理性評價(jià)和基本公共服務(wù)改善水平考評。其中，資金投向合理性考評，考評各縣可用財(cái)力中安排教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水等重點(diǎn)民生支出的比重和變化情況；基本公共服務(wù)改善水平考評，根據(jù)近兩年間相關(guān)指標(biāo)情況，評價(jià)年度間公共服務(wù)水平改善及投入與產(chǎn)出之間的效率，評價(jià)內(nèi)容涉及公共安全、教育、公共衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水等多個(gè)指標(biāo)。量化評分統(tǒng)一采用DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型計(jì)算，公平、客觀反映各地公共服務(wù)水平及效益高低。專家考評，即，專家采取無記名打分的方式，對各縣均衡性轉(zhuǎn)移支付的制度建設(shè)，以及重大財(cái)政改革情況進(jìn)行考評。最后，采取一定的加權(quán)比例，對某一個(gè)參評縣的量化考評得分和專家考評得分進(jìn)行加權(quán)，得到該縣的總的考評分?jǐn)?shù)。
切實(shí)構(gòu)建科學(xué)的專家評審委員會。積極邀請高等院校、人大、審計(jì)等相關(guān)部門組成專家委員會，與此同時(shí)，還邀請具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的省財(cái)政廳相關(guān)處室、各州市財(cái)政局預(yù)算管理部門，以及部分縣級財(cái)政局局長參加專家評審委員會，努力構(gòu)建科學(xué)的專家評審委員會。
獎(jiǎng)懲并重，合理確定評審結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。凡在評審中總得分排前5名的縣，省財(cái)政對其給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；并且對于排在前5名的縣所在州市，若其轄區(qū)內(nèi)各縣人均財(cái)力差異系數(shù)與上年相比未擴(kuò)大，可按縣獎(jiǎng)勵(lì)資金的50%獲得獎(jiǎng)勵(lì)，若轄區(qū)內(nèi)各縣人均財(cái)力差異系數(shù)擴(kuò)大，則州市本級不得獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)資金由各地統(tǒng)籌用于公共服務(wù)。
凡在評審中總得分排后3名的縣，由省財(cái)政廳發(fā)文進(jìn)行通報(bào)批評，并限期就財(cái)政管理和公共服務(wù)指標(biāo)下降等問題進(jìn)行整改，與此同時(shí)，在兩年內(nèi)，所有省級財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金采用“額度下達(dá)，項(xiàng)目報(bào)審，全程跟蹤，預(yù)算公開”的方式進(jìn)行管理，指導(dǎo)縣級強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付管理。
云南省縱向考評具有如下特點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)了主觀考評與客觀考評相結(jié)合。采取專家評審和量化評審相結(jié)合的方式，切實(shí)消除了專家主觀判斷與客觀考量相分離的矛盾，將量化評分與專家現(xiàn)場評分各按一定的權(quán)重計(jì)入總分，確?？荚u結(jié)果更為客觀、公正。二是實(shí)現(xiàn)了理論與實(shí)際相結(jié)合。專家考評委員會成員，既有財(cái)政實(shí)踐工作者，又有財(cái)政理論研究工作者，這種考評委員會的構(gòu)成結(jié)構(gòu)，一方面，能充分發(fā)揮專家的理論優(yōu)勢，確保能夠更好地把握和引導(dǎo)公共財(cái)政的建設(shè)方向；另一方面，又能夠充分發(fā)揮財(cái)政工作者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，能夠更加準(zhǔn)確地把握實(shí)際財(cái)政工作中各種復(fù)雜的矛盾和問題，從而使考評結(jié)果更加辯證、理性。三是實(shí)現(xiàn)了獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰相結(jié)合。在考評過程中，采取獎(jiǎng)勵(lì)為主、獎(jiǎng)罰結(jié)合的方式，讓參與績效考評的縣既有壓力，又有動(dòng)力。四是實(shí)現(xiàn)了點(diǎn)、面結(jié)合。在考評中，將州市、縣兩級財(cái)政利益捆綁聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“一榮俱榮、一損俱損”。當(dāng)考評縣得獎(jiǎng)時(shí)，州市也有得獎(jiǎng)的機(jī)會；當(dāng)參評縣被懲罰時(shí)，州市亦有可能被懲罰。這樣，能更進(jìn)一步增強(qiáng)州市指導(dǎo)縣級財(cái)政做好轉(zhuǎn)移支付工作的責(zé)任感、緊迫感。五是考評程序規(guī)范、公正。在考評中，參評縣陳述、專家質(zhì)詢、專家打分都現(xiàn)場公布，確?？荚u結(jié)果公開、公平。
在各級財(cái)政部門的共同努力下，云南省縱向績效考核不斷深入推進(jìn)，取得了顯著成效。一是明顯提升了轉(zhuǎn)移支付資金的管理水平。通過績效考評，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)各地在轉(zhuǎn)移支付資金使用中存在的主要問題，切實(shí)幫助改進(jìn)完善管理。特別是在考評中居于后列的縣，均成立了以政府領(lǐng)導(dǎo)為首的整改工作小組，通過完善制度、狠抓管理、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，明顯提升了轉(zhuǎn)移支付資金的管理和使用水平。二是進(jìn)一步提升了轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。均衡性轉(zhuǎn)移支付資金屬財(cái)力性資金，不規(guī)定使用方向，在綜合績效考評制度建立以前，各地對此項(xiàng)資金的安排缺乏明確的目標(biāo)和效益意識，在綜合績效考評制度建立后，無論是參評縣還是非參評縣，均能夠在研判自身公共服務(wù)差距的基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理、有序地安排轉(zhuǎn)移支付資金，有效促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
“一翼”，即全省實(shí)施生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付考核。黨的十八大提出了建設(shè)中國特色社會主義五位一體的總體布局，生態(tài)文明建設(shè)上升到了前所未有的高度。云南是生態(tài)大省，在加快建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡的各項(xiàng)任務(wù)中，建設(shè)生態(tài)安全大屏障和綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，是重中之重。云南財(cái)政以生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配、管理為抓手，追蹤問效，獎(jiǎng)懲并舉，積極促進(jìn)全省生態(tài)文明建設(shè)和美麗云南建設(shè)。首先，科學(xué)測定各地生態(tài)外溢價(jià)值，以生態(tài)價(jià)值的大小作為分配資金的主要依據(jù)，對生態(tài)價(jià)值高的地區(qū)予以傾斜；其次，實(shí)施投入獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制，對用自身財(cái)力安排生態(tài)環(huán)保支出的地區(qū)，按投入額的一定比例予以配套獎(jiǎng)勵(lì)；再次，聯(lián)合環(huán)保部門開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，以州市和重點(diǎn)縣為考評對象，對當(dāng)期環(huán)境質(zhì)量狀況及三年間環(huán)境質(zhì)量變化情況進(jìn)行監(jiān)測、通報(bào)，并對變好和變差的地區(qū)分別按應(yīng)得轉(zhuǎn)移支付資金的一定比例進(jìn)行追加獎(jiǎng)勵(lì)或扣減懲罰。通過以上綜合措施的實(shí)施，2011年全省16個(gè)州市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況全部達(dá)到良好以上等級，其中5個(gè)州市達(dá)到優(yōu)級；自2008年至2011年間，有3個(gè)州市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)移支付資金投入和獎(jiǎng)懲機(jī)制引導(dǎo)作用效果十分明顯。
來源：云南省財(cái)政廳
