■ 發(fā)揮政采政策功能專題探討
編者按 我國用十余年的時間走過了西方國家兩百多年的政府采購制度創(chuàng)設(shè)之路。我國政府采購在遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生、節(jié)約財政資金和提高資金使用效益方面的作用得到有效發(fā)揮，但政府采購的政策功能還未得到充分發(fā)揮。為此，業(yè)界專業(yè)人士對我國政府采購政策功能發(fā)揮面臨哪些困難，以及應(yīng)當(dāng)如何去破解難題進(jìn)行了思考。本期介紹其觀點(diǎn)與讀者分享，您如果愿意為"如何才能更好地發(fā)揮政府采購的政策功能"建言獻(xiàn)策，也歡迎來稿參與討論。來稿請寄116859499@qq.com。
體制不順 "雙軌"運(yùn)行造成阻力
《政府采購法》實(shí)施10多年來，我國政府采購制度在不斷探索和深化改革中日益健全。政府采購在遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生、節(jié)約財政資金和提高資金使用效益方面的作用得到有效發(fā)揮。但政府采購的政策調(diào)控功能還處于起步階段，而且面臨許多困難和阻力。
一是體制不順，實(shí)施采購主體不明確?！墩少彿ā穼ξ写頇C(jī)構(gòu)的設(shè)置盡管有要求，但不夠明確具體。目前大多數(shù)集中采購機(jī)構(gòu)已經(jīng)與財政部門脫離，但卻又形成了分別隸屬于不同部門的格局；而有的地方至今沒有成立集中采購機(jī)構(gòu)，而是由社會中介機(jī)構(gòu)代理采購；還有的成立了集中采購機(jī)構(gòu)，又撤消了。這些做法造成政府集中采購管理體制不統(tǒng)一、執(zhí)行主體不明確，造成政府采購在政策功能實(shí)現(xiàn)上遭遇阻力。
二是采購規(guī)模相對分散、且"雙軌"運(yùn)行。盡管政府采購規(guī)模逐年增長，但卻沒有得到最好的集中。在中央和國家機(jī)關(guān)，各部門成立的采購機(jī)構(gòu)采購量增長得比較快；在地方，社會招標(biāo)機(jī)構(gòu)采購量增長得比較快，集中采購機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)量增長相對緩慢。在以營利為目的的社會招標(biāo)機(jī)構(gòu)和以非營利事業(yè)法人的政府集中采購機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)政府采購的格局中，社會招標(biāo)機(jī)構(gòu)有著明顯的競爭優(yōu)勢。列入政府集中采購目錄的，是政府集中采購機(jī)構(gòu)采購，但列入部門集中采購目錄的項目，很多都被社會招標(biāo)機(jī)構(gòu)"爭取"過去了。而社會招標(biāo)機(jī)構(gòu)為了達(dá)到其營利的目的，會最大限度滿足委托人的要求，不可能主動替政府把關(guān)，政府采購的政策功能也就不應(yīng)委托其實(shí)現(xiàn)。所以，"雙軌"制帶來的是"競爭"的不平等，不利于政府采購政策功能的實(shí)現(xiàn)。
三是政策不明確、隨意性過大。明晰的政府采購政策是實(shí)現(xiàn)政府采購政策功能的基礎(chǔ)，但目前根據(jù)國家整體發(fā)展規(guī)劃而制定的用來鼓勵、扶持的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品的政策還不完善，政府采購的作用也未能得到全面發(fā)揮。同時，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所需的物品和服務(wù)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各部門會根據(jù)權(quán)力、財力上的不同，在貨物、服務(wù)的選擇上要求不一。隨意性過大，導(dǎo)致采購活動可能因為沒有滿足采購人的要求致使委托協(xié)議采購合同無法簽訂。這種約束力不強(qiáng)的政府采購，造成一些高配置辦公用品功能長期閑置和財政資金的浪費(fèi)。
做好頂層設(shè)計 四方面推動政策功能發(fā)揮
充分發(fā)揮政府采購的政策功能，需要做好頂層設(shè)計，全面去推動。
明確實(shí)施主體 擴(kuò)大集采規(guī)模
目前需要解決的是政府采購政策功能實(shí)施主體問題，這一問題解決起來相對容易，因為《政府采購法》規(guī)定"采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購"。
因此，應(yīng)該按照《政府采購法》的要求，明確政府集中采購機(jī)構(gòu)才是實(shí)現(xiàn)政府采購政策功能的實(shí)施主體，社會招標(biāo)機(jī)構(gòu)只承擔(dān)集中采購機(jī)構(gòu)無力完成的采購項目。
而且，應(yīng)該逐步從"雙軌"制向"單一制"過渡，不能將集中采購機(jī)構(gòu)和社會招標(biāo)機(jī)構(gòu)等同對待，更不宜讓其相互競爭。而且，把大量政府采購業(yè)務(wù)委托給社會招標(biāo)機(jī)構(gòu)，會增加財政支出，不利于監(jiān)督、容易發(fā)生腐敗，會使政府采購喪失存在的價值。
擴(kuò)大集中采購規(guī)模是強(qiáng)化政府采購政策功能前提。沒有規(guī)模，調(diào)控就沒有力度；不實(shí)現(xiàn)集中采購，政策功能就不可能得到有效實(shí)施。擴(kuò)大集中采購規(guī)模，必須從編制《政府采購目錄》著手，把應(yīng)該和能夠納入政府集中采購目錄的項目盡可能都納進(jìn)來，并且在執(zhí)行中加強(qiáng)管理，嚴(yán)格監(jiān)督，確保落實(shí)。
理順體制 強(qiáng)化統(tǒng)一管理
政府集中采購機(jī)構(gòu)必須有統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的主管部門。不能使政府成立的集中采購機(jī)構(gòu)游離于政府之外，成為"無根草"；也不能每個地方主管部門各不相同，各行其是。否則政府集中采購機(jī)構(gòu)所遇到的問題和面臨的困難，會因為無處訴求，而無法解決；或者由于主管部門不同，使中央的政策不能順暢貫徹。
根據(jù)我國實(shí)際，筆者認(rèn)為政府集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)該隸屬于財政部門統(tǒng)一管理，因為"政府采購制度是公共財政的重要組成部分，是加強(qiáng)財政支出管理的一項有效措施。"部門預(yù)算和采購計劃的編制是實(shí)現(xiàn)政府采購的前提，國庫直接支付是政府采購的結(jié)束，政府集中采購只是其中間的一個環(huán)節(jié)。將政府集中采購機(jī)構(gòu)回歸財政部門管理，有利于管理機(jī)構(gòu)和集中采購機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)一致，能更好地實(shí)現(xiàn)政府采購政策功能。
實(shí)行這種管理體制，反對的人會認(rèn)為，這是"裁判員和運(yùn)動員"不分，不利于政府采購公平、公正。筆者認(rèn)為這種比喻是不恰當(dāng)?shù)?，結(jié)論也是不成立的。因為政府成立的單位都必須有主管部門，不能說集中采購機(jī)構(gòu)隸屬于財政部門就是"裁判員和運(yùn)動員"不分，隸屬于其他部門就分開了。
下屬單位和主管部門之間在業(yè)務(wù)上也必須是高度關(guān)聯(lián)的，就現(xiàn)在集中采購機(jī)構(gòu)分別隸屬于不同部門，業(yè)務(wù)聯(lián)系又不緊密的管理體制，在政府采購業(yè)務(wù)指導(dǎo)和推動上都不會有多大作為。采購結(jié)果是否公平、公正，其根本和前提是公開透明和規(guī)范運(yùn)作。
制定扶持政策 統(tǒng)一配制標(biāo)準(zhǔn)
政府采購管理部門要按照中央、國務(wù)院制定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，制定扶持和鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品的政府采購政策，政策的制定要明確、具體、便于操作；同時，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位辦公所須物品與服務(wù)的配置標(biāo)準(zhǔn)必須統(tǒng)一，這項工作應(yīng)從行政機(jī)關(guān)、從車輛、電腦、辦公桌椅等通用商品開始，逐步深入到科研和其他單位。
采購人要從大局出發(fā)，丟掉只為本部門、本單位利益著想的做法以及特權(quán)思想，根據(jù)政府采購統(tǒng)一配制標(biāo)準(zhǔn)，申報和委托政府采購項目、物品和服務(wù)，積極支持政府采購事業(yè)的發(fā)展。
提高人員素質(zhì) 力推信息化建設(shè)
要不斷提高集中采購機(jī)構(gòu)工作人員的素質(zhì)，主要是通過培訓(xùn)來進(jìn)行。要提高培訓(xùn)質(zhì)量，使集中采購工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)得到穩(wěn)步提高，為實(shí)施政府采購提供有力保證。同時，要積極推進(jìn)政府采購信息化建設(shè)步伐，改變以人工操作為主的操作手段，大力推行網(wǎng)上采購，有效提高政府采購的透明度和工作效率。
來源： 政府采購信息報 作者：姚俊芳
