科學(xué)界定需求管理內(nèi)容
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發(fā)布日期：2014年01月03日
■ 張永平
近年來(lái)由于政府采購(gòu)信息公開(kāi)透明程度越來(lái)越高，公眾、媒體和投標(biāo)人參與監(jiān)督力度不斷加大，被曝光的天價(jià)采購(gòu)、奢華采購(gòu)現(xiàn)象越來(lái)越多。我認(rèn)為，產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因是多方面的，但與采購(gòu)需求管理的法律法規(guī)不健全、不完善有直接關(guān)系。加強(qiáng)采購(gòu)需求管理是解決此類問(wèn)題的最有效和最直接的手段。從理論上講，加強(qiáng)采購(gòu)需求管理能在嚴(yán)格區(qū)分特殊部門、特殊行業(yè)的特殊需求和普通采購(gòu)需求的基礎(chǔ)上出臺(tái)相應(yīng)的采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格履行審批、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)程序；還可以從政府采購(gòu)資金的來(lái)源上遏制超標(biāo)準(zhǔn)的天價(jià)采購(gòu)和奢華采購(gòu)，從而達(dá)到即使采購(gòu)人想采購(gòu)高檔、超標(biāo)準(zhǔn)的貨物，也沒(méi)有資金支持或有了資金支持也無(wú)法突破標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的目的。
不同需求分類管理
采購(gòu)需求是對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的特征描述，采購(gòu)需求應(yīng)能夠合理、客觀反映采購(gòu)標(biāo)的的主要特征、供應(yīng)商響應(yīng)的條件，符合適用原則、非歧視原則，并能夠切合市場(chǎng)與使用的實(shí)際。
我認(rèn)為，政府采購(gòu)需求應(yīng)從應(yīng)用領(lǐng)域上分為三類進(jìn)行管理：一是公共需求，二是專業(yè)需求，三是政府辦公需求。
公共需求采購(gòu)，應(yīng)著眼于公共安全、節(jié)能環(huán)保、質(zhì)量、實(shí)用、長(zhǎng)效、不浪費(fèi)資源，立足于使用國(guó)貨。
專業(yè)需求采購(gòu)，應(yīng)分為兩種情況，特種專業(yè)需求和一般專業(yè)需求。
1．特種專業(yè)需求采購(gòu)，如大型醫(yī)療設(shè)備、專業(yè)檢測(cè)設(shè)備等，在資金有保障的情況下，應(yīng)著眼于高精尖高科技、使用成本、品質(zhì)保證、使用周期等，應(yīng)以國(guó)貨為本，輔以高科技的進(jìn)口產(chǎn)品。
2．一般專業(yè)需求采購(gòu)，能滿足專業(yè)要求、后續(xù)使用成本低、有效期內(nèi)質(zhì)量有保證等，立足于使用國(guó)貨。
政府辦公需求，應(yīng)著眼于滿足辦公要求、低碳節(jié)能環(huán)保，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政府辦公用品配備標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)采購(gòu)，并保證絕對(duì)使用國(guó)貨。
政府采購(gòu)需求管理關(guān)鍵是公開(kāi)透明，接受社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)公共需求，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，接受全社會(huì)的監(jiān)督；政府辦公需求，出臺(tái)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行并接受社會(huì)監(jiān)督；專業(yè)設(shè)備需求，采購(gòu)全過(guò)程公開(kāi)透明，采購(gòu)結(jié)果向社會(huì)公布，就采購(gòu)質(zhì)量、技術(shù)、價(jià)格等方面接受社會(huì)監(jiān)督。
采購(gòu)需求的一項(xiàng)重要內(nèi)容是技術(shù)參數(shù)，如質(zhì)量、性能、功能、體積、符號(hào)、標(biāo)志、工藝與方法等。技術(shù)參數(shù)一方面反映了采購(gòu)的要求，對(duì)用戶而言，這種要求往往是一種基本要求，另一方面也是對(duì)供應(yīng)商響應(yīng)情況的評(píng)價(jià)依據(jù)。技術(shù)參數(shù)的編制是一件技術(shù)性非常強(qiáng)而又費(fèi)時(shí)的工作，編制得好壞直接影響整個(gè)項(xiàng)目的采購(gòu)效果。
用戶對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的需求應(yīng)當(dāng)明確，采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)規(guī)格、服務(wù)要求等應(yīng)當(dāng)做采購(gòu)的前期調(diào)研論證，如對(duì)采購(gòu)需求難以明確細(xì)化的，可以請(qǐng)采購(gòu)咨詢專家或有關(guān)行業(yè)專家進(jìn)行需求論證。在確定采購(gòu)需求前，應(yīng)當(dāng)充分了解市場(chǎng)信息，不能只采納個(gè)別供應(yīng)商推薦的參數(shù)作為需求指標(biāo)。值得一提的是用戶對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研和論證后，不應(yīng)將采購(gòu)需求初步論證的結(jié)果向供應(yīng)商透露，更不應(yīng)私下與供應(yīng)商接觸洽談需求參數(shù)，否則不利于采購(gòu)過(guò)程中通過(guò)市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，采購(gòu)結(jié)果難以公平、公正。
很多情況下，造成供應(yīng)商不能響應(yīng)采購(gòu)要求的，往往是由于采購(gòu)技術(shù)參數(shù)不清楚、不完整，可見(jiàn)制定統(tǒng)一規(guī)范的需求標(biāo)準(zhǔn)是采購(gòu)中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。
實(shí)踐中，制定技術(shù)參數(shù)中最常見(jiàn)的問(wèn)題有：制定技術(shù)參數(shù)的準(zhǔn)備時(shí)間不足；工作人員業(yè)務(wù)不精或過(guò)于自信；缺乏必要的專業(yè)人員、專家的參加與咨詢；技術(shù)參數(shù)帶有傾向性或排斥性，限制競(jìng)爭(zhēng)等等。
標(biāo)準(zhǔn)是需求管理的核心
政府采購(gòu)的科學(xué)化、精細(xì)化管理應(yīng)從需求的標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)節(jié)抓起。政府采購(gòu)的基礎(chǔ)是確立需求，需求管理是采購(gòu)的前提條件。目前我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)法律和制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，是對(duì)采購(gòu)過(guò)程的約束和規(guī)范，即對(duì)具體采購(gòu)環(huán)節(jié)、對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程與方式的規(guī)范和管理，而真正的政府采購(gòu)科學(xué)化管理應(yīng)該從該不該買、買什么這個(gè)需求環(huán)節(jié)開(kāi)始。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)制度暴露出不少問(wèn)題，但最迫切的還是要填補(bǔ)法律制度在需求管理環(huán)節(jié)的空白。政府采購(gòu)最終是為了恰當(dāng)?shù)貪M足政府部門履行公共職責(zé)的需要，首先是要科學(xué)地解決好采購(gòu)什么、采購(gòu)多少、為何采購(gòu)的問(wèn)題。而實(shí)際上，目前我國(guó)的政府采購(gòu)法律制度基本上沒(méi)有這方面的內(nèi)容，也沒(méi)有明確賦予監(jiān)督管理部門這方面的職能。
因此，在促進(jìn)政府采購(gòu)管理科學(xué)化與精細(xì)化的主旋律前提下，應(yīng)科學(xué)界定需求管理的內(nèi)容?？茖W(xué)的需求管理至少應(yīng)該包括以下方面的內(nèi)容:一是合理的需求說(shuō)明，即準(zhǔn)確地說(shuō)明需要什么。二是需求論證，對(duì)于所采購(gòu)標(biāo)的的功能，通過(guò)論證，確認(rèn)是否為履行公共職能所需要。三是需求的整合與規(guī)劃，有些需求可能的確需要，但是可能存在部門內(nèi)部、多部門之間的重復(fù)采購(gòu)問(wèn)題，通過(guò)整合與規(guī)劃，可以減少不必要的過(guò)剩采購(gòu)。
政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府采購(gòu)工作的方方面面。從信息發(fā)布、標(biāo)書(shū)編制，到開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)，再到簽訂合同、質(zhì)疑投訴等全過(guò)程程序的優(yōu)化、采購(gòu)行為的規(guī)范化、采購(gòu)操作的專業(yè)化，這些都是政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的主要內(nèi)容。包括采購(gòu)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化描述、配置的標(biāo)準(zhǔn)化和執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)化。
目前，我國(guó)政府采購(gòu)需求確定（招標(biāo)文件制作）上存在專業(yè)化不足問(wèn)題，主要體現(xiàn)在沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的招標(biāo)文件模板。招標(biāo)文件的編制是政府采購(gòu)工作的基礎(chǔ)，招標(biāo)文件的質(zhì)量決定著政府采購(gòu)的工作效率。目前國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)政府采購(gòu)招標(biāo)文件的標(biāo)準(zhǔn)和模板，采購(gòu)人可事先與某供應(yīng)商串通，隨意設(shè)置門檻條件和排他性技術(shù)參數(shù)，這樣的招標(biāo)文件上網(wǎng)公告后供應(yīng)商質(zhì)疑不斷，既影響采購(gòu)效率，又對(duì)政府采購(gòu)的形象有很大損害?；谶@種情況，2013年，黑龍江省政府采購(gòu)中心組織全中心的力量，啟動(dòng)了75種項(xiàng)目招標(biāo)文件模板的編制工作，聘請(qǐng)各類專家進(jìn)行論證把關(guān)，規(guī)范招標(biāo)文件的編制行為。這些模板推行后，將會(huì)有效限制參數(shù)設(shè)置的隨意性，減少供應(yīng)商質(zhì)疑發(fā)生，提高招標(biāo)文件編制質(zhì)量，為采購(gòu)人和供應(yīng)商搭建一個(gè)平等交易的平臺(tái)，為所有供應(yīng)商提供一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)供應(yīng)商參與投標(biāo)的積極性。
當(dāng)前中央部門推進(jìn)集中采購(gòu)工作，其特點(diǎn)是統(tǒng)一采購(gòu)單位的需求標(biāo)準(zhǔn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行的是基于預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)體制下的“天然批量集中采購(gòu)”，我國(guó)推進(jìn)批量集中采購(gòu)的核心是統(tǒng)一辦公設(shè)備等的配置標(biāo)準(zhǔn)。批量集中采購(gòu)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)非常明顯，在一定程度上解決了天價(jià)采購(gòu)等問(wèn)題，但也存在著質(zhì)量、服務(wù)、維修與特殊需求的矛盾，需要在執(zhí)行過(guò)程中逐步完善。
（作者系黑龍江省政府采購(gòu)中心主任）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
近年來(lái)由于政府采購(gòu)信息公開(kāi)透明程度越來(lái)越高，公眾、媒體和投標(biāo)人參與監(jiān)督力度不斷加大，被曝光的天價(jià)采購(gòu)、奢華采購(gòu)現(xiàn)象越來(lái)越多。我認(rèn)為，產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因是多方面的，但與采購(gòu)需求管理的法律法規(guī)不健全、不完善有直接關(guān)系。加強(qiáng)采購(gòu)需求管理是解決此類問(wèn)題的最有效和最直接的手段。從理論上講，加強(qiáng)采購(gòu)需求管理能在嚴(yán)格區(qū)分特殊部門、特殊行業(yè)的特殊需求和普通采購(gòu)需求的基礎(chǔ)上出臺(tái)相應(yīng)的采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格履行審批、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)程序；還可以從政府采購(gòu)資金的來(lái)源上遏制超標(biāo)準(zhǔn)的天價(jià)采購(gòu)和奢華采購(gòu)，從而達(dá)到即使采購(gòu)人想采購(gòu)高檔、超標(biāo)準(zhǔn)的貨物，也沒(méi)有資金支持或有了資金支持也無(wú)法突破標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的目的。
不同需求分類管理
采購(gòu)需求是對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的特征描述，采購(gòu)需求應(yīng)能夠合理、客觀反映采購(gòu)標(biāo)的的主要特征、供應(yīng)商響應(yīng)的條件，符合適用原則、非歧視原則，并能夠切合市場(chǎng)與使用的實(shí)際。
我認(rèn)為，政府采購(gòu)需求應(yīng)從應(yīng)用領(lǐng)域上分為三類進(jìn)行管理：一是公共需求，二是專業(yè)需求，三是政府辦公需求。
公共需求采購(gòu)，應(yīng)著眼于公共安全、節(jié)能環(huán)保、質(zhì)量、實(shí)用、長(zhǎng)效、不浪費(fèi)資源，立足于使用國(guó)貨。
專業(yè)需求采購(gòu)，應(yīng)分為兩種情況，特種專業(yè)需求和一般專業(yè)需求。
1．特種專業(yè)需求采購(gòu)，如大型醫(yī)療設(shè)備、專業(yè)檢測(cè)設(shè)備等，在資金有保障的情況下，應(yīng)著眼于高精尖高科技、使用成本、品質(zhì)保證、使用周期等，應(yīng)以國(guó)貨為本，輔以高科技的進(jìn)口產(chǎn)品。
2．一般專業(yè)需求采購(gòu)，能滿足專業(yè)要求、后續(xù)使用成本低、有效期內(nèi)質(zhì)量有保證等，立足于使用國(guó)貨。
政府辦公需求，應(yīng)著眼于滿足辦公要求、低碳節(jié)能環(huán)保，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政府辦公用品配備標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)采購(gòu)，并保證絕對(duì)使用國(guó)貨。
政府采購(gòu)需求管理關(guān)鍵是公開(kāi)透明，接受社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)公共需求，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，接受全社會(huì)的監(jiān)督；政府辦公需求，出臺(tái)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行并接受社會(huì)監(jiān)督；專業(yè)設(shè)備需求，采購(gòu)全過(guò)程公開(kāi)透明，采購(gòu)結(jié)果向社會(huì)公布，就采購(gòu)質(zhì)量、技術(shù)、價(jià)格等方面接受社會(huì)監(jiān)督。
采購(gòu)需求的一項(xiàng)重要內(nèi)容是技術(shù)參數(shù)，如質(zhì)量、性能、功能、體積、符號(hào)、標(biāo)志、工藝與方法等。技術(shù)參數(shù)一方面反映了采購(gòu)的要求，對(duì)用戶而言，這種要求往往是一種基本要求，另一方面也是對(duì)供應(yīng)商響應(yīng)情況的評(píng)價(jià)依據(jù)。技術(shù)參數(shù)的編制是一件技術(shù)性非常強(qiáng)而又費(fèi)時(shí)的工作，編制得好壞直接影響整個(gè)項(xiàng)目的采購(gòu)效果。
用戶對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的需求應(yīng)當(dāng)明確，采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)規(guī)格、服務(wù)要求等應(yīng)當(dāng)做采購(gòu)的前期調(diào)研論證，如對(duì)采購(gòu)需求難以明確細(xì)化的，可以請(qǐng)采購(gòu)咨詢專家或有關(guān)行業(yè)專家進(jìn)行需求論證。在確定采購(gòu)需求前，應(yīng)當(dāng)充分了解市場(chǎng)信息，不能只采納個(gè)別供應(yīng)商推薦的參數(shù)作為需求指標(biāo)。值得一提的是用戶對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研和論證后，不應(yīng)將采購(gòu)需求初步論證的結(jié)果向供應(yīng)商透露，更不應(yīng)私下與供應(yīng)商接觸洽談需求參數(shù)，否則不利于采購(gòu)過(guò)程中通過(guò)市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，采購(gòu)結(jié)果難以公平、公正。
很多情況下，造成供應(yīng)商不能響應(yīng)采購(gòu)要求的，往往是由于采購(gòu)技術(shù)參數(shù)不清楚、不完整，可見(jiàn)制定統(tǒng)一規(guī)范的需求標(biāo)準(zhǔn)是采購(gòu)中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。
實(shí)踐中，制定技術(shù)參數(shù)中最常見(jiàn)的問(wèn)題有：制定技術(shù)參數(shù)的準(zhǔn)備時(shí)間不足；工作人員業(yè)務(wù)不精或過(guò)于自信；缺乏必要的專業(yè)人員、專家的參加與咨詢；技術(shù)參數(shù)帶有傾向性或排斥性，限制競(jìng)爭(zhēng)等等。
標(biāo)準(zhǔn)是需求管理的核心
政府采購(gòu)的科學(xué)化、精細(xì)化管理應(yīng)從需求的標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)節(jié)抓起。政府采購(gòu)的基礎(chǔ)是確立需求，需求管理是采購(gòu)的前提條件。目前我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)法律和制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，是對(duì)采購(gòu)過(guò)程的約束和規(guī)范，即對(duì)具體采購(gòu)環(huán)節(jié)、對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程與方式的規(guī)范和管理，而真正的政府采購(gòu)科學(xué)化管理應(yīng)該從該不該買、買什么這個(gè)需求環(huán)節(jié)開(kāi)始。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)制度暴露出不少問(wèn)題，但最迫切的還是要填補(bǔ)法律制度在需求管理環(huán)節(jié)的空白。政府采購(gòu)最終是為了恰當(dāng)?shù)貪M足政府部門履行公共職責(zé)的需要，首先是要科學(xué)地解決好采購(gòu)什么、采購(gòu)多少、為何采購(gòu)的問(wèn)題。而實(shí)際上，目前我國(guó)的政府采購(gòu)法律制度基本上沒(méi)有這方面的內(nèi)容，也沒(méi)有明確賦予監(jiān)督管理部門這方面的職能。
因此，在促進(jìn)政府采購(gòu)管理科學(xué)化與精細(xì)化的主旋律前提下，應(yīng)科學(xué)界定需求管理的內(nèi)容?？茖W(xué)的需求管理至少應(yīng)該包括以下方面的內(nèi)容:一是合理的需求說(shuō)明，即準(zhǔn)確地說(shuō)明需要什么。二是需求論證，對(duì)于所采購(gòu)標(biāo)的的功能，通過(guò)論證，確認(rèn)是否為履行公共職能所需要。三是需求的整合與規(guī)劃，有些需求可能的確需要，但是可能存在部門內(nèi)部、多部門之間的重復(fù)采購(gòu)問(wèn)題，通過(guò)整合與規(guī)劃，可以減少不必要的過(guò)剩采購(gòu)。
政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府采購(gòu)工作的方方面面。從信息發(fā)布、標(biāo)書(shū)編制，到開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)，再到簽訂合同、質(zhì)疑投訴等全過(guò)程程序的優(yōu)化、采購(gòu)行為的規(guī)范化、采購(gòu)操作的專業(yè)化，這些都是政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的主要內(nèi)容。包括采購(gòu)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化描述、配置的標(biāo)準(zhǔn)化和執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)化。
目前，我國(guó)政府采購(gòu)需求確定（招標(biāo)文件制作）上存在專業(yè)化不足問(wèn)題，主要體現(xiàn)在沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的招標(biāo)文件模板。招標(biāo)文件的編制是政府采購(gòu)工作的基礎(chǔ)，招標(biāo)文件的質(zhì)量決定著政府采購(gòu)的工作效率。目前國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)政府采購(gòu)招標(biāo)文件的標(biāo)準(zhǔn)和模板，采購(gòu)人可事先與某供應(yīng)商串通，隨意設(shè)置門檻條件和排他性技術(shù)參數(shù)，這樣的招標(biāo)文件上網(wǎng)公告后供應(yīng)商質(zhì)疑不斷，既影響采購(gòu)效率，又對(duì)政府采購(gòu)的形象有很大損害?；谶@種情況，2013年，黑龍江省政府采購(gòu)中心組織全中心的力量，啟動(dòng)了75種項(xiàng)目招標(biāo)文件模板的編制工作，聘請(qǐng)各類專家進(jìn)行論證把關(guān)，規(guī)范招標(biāo)文件的編制行為。這些模板推行后，將會(huì)有效限制參數(shù)設(shè)置的隨意性，減少供應(yīng)商質(zhì)疑發(fā)生，提高招標(biāo)文件編制質(zhì)量，為采購(gòu)人和供應(yīng)商搭建一個(gè)平等交易的平臺(tái)，為所有供應(yīng)商提供一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)供應(yīng)商參與投標(biāo)的積極性。
當(dāng)前中央部門推進(jìn)集中采購(gòu)工作，其特點(diǎn)是統(tǒng)一采購(gòu)單位的需求標(biāo)準(zhǔn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行的是基于預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)體制下的“天然批量集中采購(gòu)”，我國(guó)推進(jìn)批量集中采購(gòu)的核心是統(tǒng)一辦公設(shè)備等的配置標(biāo)準(zhǔn)。批量集中采購(gòu)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)非常明顯，在一定程度上解決了天價(jià)采購(gòu)等問(wèn)題，但也存在著質(zhì)量、服務(wù)、維修與特殊需求的矛盾，需要在執(zhí)行過(guò)程中逐步完善。
（作者系黑龍江省政府采購(gòu)中心主任）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
