財政部解讀《政府采購非招標采購方式管理辦法》
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發(fā)布日期：2014年01月06日
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財政部解讀《政府采購非招標采購方式管理辦法》
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為了規(guī)范政府采購行為，加強對采用競爭性談判、單一來源采購、詢價采購方式進行采購活動的監(jiān)督管理，財政部發(fā)布了《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱《辦法》）,自2014年2月1日起施行。日前，財政部有關負責人就《辦法》有關問題回答了記者提問。
問：為什么要制定《辦法》？
答：財政部制定《辦法》主要是順應三個方面的要求：
一是完善政府采購制度建設的需要。政府采購法明確規(guī)定政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價和國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式，并規(guī)定了各種采購方式的適用情形和基本程序。2004年財政部制定了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號），對采用公開招標和邀請招標方式的采購活動進行規(guī)范，但長期以來，對采用競爭性談判、單一來源采購和詢價采購方式的采購活動，依據(jù)的只有政府采購法的原則性規(guī)定，缺乏全國統(tǒng)一的具體制度規(guī)范。
二是規(guī)范非招標采購活動的需要。在政府采購實踐中，對于非招標采購方式，一些部委和地方制定了適用于本部門、本地區(qū)的工作規(guī)范、程序、工作手冊等，或者適用采購代理機構、采購人的內(nèi)部工作程序，存在著中央單位及各地理解不一致、操作不統(tǒng)一、監(jiān)管缺乏依據(jù)等問題，執(zhí)行中甚至出現(xiàn)了不符合政府采購法規(guī)定的現(xiàn)象。
三是擴大政府采購范圍的需要。隨著政府采購范圍的進一步擴大，特別是政府向社會力量購買公共服務納入政府采購范圍后，采購標的日趨復雜多樣，需要根據(jù)采購項目的具體情況，靈活運用各種采購方式實現(xiàn)采購目的。非招標采購方式采購周期較短，選擇供應商的方式和評審程序等更為靈活。特別是難以確定詳細規(guī)格或者具體要求、不能事先計算出價格總額或者需要供應商提供設計方案或解決方案的采購項目，采用競爭性談判方式更有利于滿足采購項目的需要。
問：哪些采購項目可以采用非招標采購方式？
答：對于政府采購貨物和服務，《辦法》根據(jù)政府采購法規(guī)定的政府采購范圍和以公開招標方式為主的原則，確定了三種具體適用情形：一是依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達到公開招標數(shù)額標準的；二是依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數(shù)額標準的；三是公開招標數(shù)額標準以上、經(jīng)批準采用非招標采購方式的。采購貨物和服務的，可以采用競爭性談判和單一來源采購方式，采購貨物的，還可以采用詢價采購方式。
對于政府采購工程，《辦法》規(guī)定“按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的政府采購工程”適用《辦法》。具體實踐中可能包括兩種情形，一是不屬于招標投標法及其實施條例規(guī)定的必須進行招標的工程建設項目范圍的政府采購工程；二是屬于必須進行招標的工程建設項目范圍，但依據(jù)招標投標法第六十六條和招標投標法實施條例第九條規(guī)定可以不進行招標的政府采購工程。不進行招標的政府采購工程，應當按照政府采購法及《辦法》的規(guī)定進行采購。
問：《辦法》的主要內(nèi)容是什么？
答：《辦法》共7章62條，在政府采購法規(guī)定的原則和范圍內(nèi)，對三種非招標采購方式進行了全面、系統(tǒng)地規(guī)范，主要包括：
一是在一般規(guī)定中明確了達到公開招標數(shù)額標準的采購項目采用非招標采購方式的批準程序，談判小組、詢價小組的組成、職責和義務，保證金的交納與退還，選擇符合資格條件的供應商的方式，成交結果公告等內(nèi)容。
二是對三種非招標采購方式的整個流程進行了全面規(guī)范，包括：競爭性談判采購方式的適用情形、具體程序、談判要求、談判文件可實質性變動的內(nèi)容、確定成交供應商的標準；單一來源采購的公示要求、協(xié)商程序和情況記錄；詢價采購方式的具體程序和要求、確定成交供應商的標準等等。
三是在政府采購法規(guī)定的法律責任的基礎上，補充和明確了政府采購當事人和相關人員在非招標采購方式活動中的法律責任。
問：達到公開招標數(shù)額標準以上的貨物、服務采購項目，如何經(jīng)批準采用非招標采購方式？
答：政府采購法規(guī)定，達到公開招標數(shù)額標準以上的貨物、服務采購項目，因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準?！掇k法》對該規(guī)定進行了細化：
一是增加了報經(jīng)主管預算單位同意的環(huán)節(jié)，并在附則中參照《行政單位財務規(guī)則》的規(guī)定，明確主管預算單位是指負有編制部門預算職責，向同級財政部門申報預算的國家機關、事業(yè)單位和團體組織，主要是為了加強主管預算單位對本部門政府采購工作的統(tǒng)籌管理。即，二級預算單位或者基層預算單位申請改變采購方式的，應當經(jīng)主管的一級預算單位同意；
二是明確了采購人申請批準改變采購方式時應當提交的材料，包括采購人名稱、采購項目名稱、項目概況等項目基本情況說明，項目預算金額、預算批復文件或者資金來源證明，擬申請采用的采購方式和理由等，并對材料的真實性負責。因招標未能成立等情形申請采用競爭性談判采購方式時，還需提交有關發(fā)布招標公告以及招標情況、招標文件沒有不合理條款的論證意見等材料。
問：為什么要規(guī)定采購人和評審專家分別書面推薦供應商參加采購活動的方式？
答：政府采購法第三十八條和第四十條規(guī)定由談判小組、詢價小組從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少于三家的供應商邀請參加談判、詢價，但沒有規(guī)定如何選擇符合資格條件的供應商?！掇k法》明確了三種選擇供應商的方式：采購人、采購代理機構通過發(fā)布公告、從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦邀請。為避免供應商庫成為變相準入門檻，《辦法》還規(guī)定符合條件的供應商可以在采購活動開始前加入供應商庫，財政部門不得對供應商申請入庫收取任何費用，不得利用供應商庫進行地區(qū)和行業(yè)封鎖。
其中，書面推薦供應商的方式是《辦法》根據(jù)競爭性談判、詢價采購的特點規(guī)定的，一是對有特殊需求的或者潛在供應商較少的采購項目來說，有利于有足夠多的符合條件的供應商參與競爭；二是適當簡化采購程序，縮短采購活動所需時間，提高采購效率。同時，為了實現(xiàn)政府采購的公平競爭和公正原則，除了政府采購法規(guī)定的 “符合采購需求且報價最低”為確定成交供應商的原則以外，《辦法》還要求在采購過程中符合競爭要求的供應商始終不得少于三家，否則即終止采購活動，并對推薦供應商方式進行了相應限制：一是由采購人和評審專家分別推薦供應商，且采購人推薦的供應商的比例不得高于推薦供應商總數(shù)的50%，使供應商的推薦來源盡可能多元化；二是引入了社會監(jiān)督，規(guī)定在公告成交結果時同時公告采購人和評審專家的推薦意見。這些規(guī)定的綜合運用進一步壓縮了采購人和評審專家在評審中的自由裁量空間。
問：《辦法》對競爭性談判程序作了哪些規(guī)定？
答：《辦法》較為詳細地規(guī)定了競爭性談判程序的整個流程，包括：制定談判文件、選擇供應商、談判文件的澄清或者修改、供應商編制提交響應文件、響應文件的澄清說明或者更正、談判、提出成交候選人、編寫評審報告、確定成交供應商、成交結果公告、簽訂采購合同、終止采購活動、合同驗收、采購文件的保存。
其中，《辦法》重點明確了如何進行談判：一是要根據(jù)談判文件規(guī)定的程序、評定成交的標準等事項與實質性響應談判文件要求的供應商進行談判；二是要給予所有參加談判的供應商平等的談判機會；三是明確了談判小組可以根據(jù)談判文件和談判情況實質性變動采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得變動談判文件中的其他內(nèi)容。這是體現(xiàn)競爭性談判程序的靈活性和適應采購復雜采購標的的重要特點；四是根據(jù)談判文件是否能夠詳細列明采購標的的技術、服務要求，是否需由供應商提供最終設計方案或解決方案，區(qū)分兩種不同的談判程序。
關于確定成交供應商，政府采購法第三十八條第五項中規(guī)定“采購人從談判小組提出的成交候選人中根據(jù)符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商”，但實踐中對如何判斷“質量和服務相等”缺乏可操作性的標準，為此《辦法》明確“談判小組應當從質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求的供應商中，按照最后報價由低到高的順序提出3名以上成交候選人”，采購人“應當在收到評審報告后5個工作日內(nèi)，從評審報告提出的成交候選人中，根據(jù)質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求且最后報價最低的原則確定成交供應商，也可以書面授權談判小組直接確定成交供應商”。
問：《辦法》對單一來源采購程序作了哪些規(guī)定？
答：單一來源采購方式競爭性較低，只有在法定的特殊情況下才可以采用。為了避免采購人隨意采取單一來源采購方式，違背政府采購公平競爭的原則，《辦法》對達到公開招標數(shù)額的貨物、服務項目，因“只能從唯一供應商處采購”而擬采用單一來源采購方式的，規(guī)定了公示制度，公示內(nèi)容中要說明“專業(yè)人員對相關供應商因專利、專有技術等原因具有唯一性的具體論證意見，以及專業(yè)人員的姓名、工作單位和職稱”，并規(guī)定任何供應商、單位或者個人對公示有異議時可以在公示期內(nèi)將書面意見反饋給采購人、采購代理機構，并同時抄送相關財政部門。采購人、采購代理機構收到異議后，應當組織補充論證，并將補充論證的結論告知提出異議的供應商、單位或者個人。
采用單一來源采購方式的，采購人、采購代理機構應當組織具有相關經(jīng)驗的專業(yè)人員與供應商商定合理的成交價格并保證采購項目質量，同時編寫協(xié)商情況記錄，包括：有關公示情況說明，協(xié)商日期和地點，采購人員名單，供應商提供的采購標的成本、同類項目合同價格以及相關專利、專有技術等情況說明，合同主要條款及價格商定情況等。
問：《辦法》對詢價采購程序作了哪些規(guī)定？
答：詢價采購程序與競爭性談判程序相比較為簡單，《辦法》對詢價的整個流程作了規(guī)定，除了與競爭性談判相同的環(huán)節(jié)外，還包括：發(fā)出詢價通知書、詢價通知書的澄清或者修改、詢價、提出成交候選人、確定成交供應商。其中，《辦法》還根據(jù)詢價采購方式的特點規(guī)定，詢價采購需求中的技術、服務等要求應當完整、明確，符合相關法律、行政法規(guī)和政府采購政策的規(guī)定；詢價小組在詢價過程中，不得改變詢價通知書所確定技術和服務等要求、評審程序、評定成交的標準和合同文本等事項。
來源： 財政部
