——英國政府采購特點及借鑒啟示
■ 英國政府采購的評審原則是物有所值，中標結(jié)果由采購機構(gòu)和采購人組成的評審小組決定，沒有相對穩(wěn)定的評審專家?guī)旌蜕鐣薪榇頇C構(gòu)。
■ 組建專門的用戶服務團隊，將專家型公關(guān)經(jīng)理派駐所有中央政府部委及相關(guān)地方政府、獨立地方政府機構(gòu)。
■ 政府采購署使用“綠鉤號”系統(tǒng)來幫助采購人辨別符合《政府采購標準》的可持續(xù)性產(chǎn)品。
■ 通過政府采購署網(wǎng)站的“合同搜索器”欄目，任何人都可以查閱由政府采購署代表政府采購的額度為1萬英鎊以上合同的信息以及政府采購署本單位采購合同的信息。
■ 實行賣主評級打分系統(tǒng)，制定多項績效指標對所有供應商進行打分和測評。
■ 李金芳 郭俊杰 張先迪
為學習借鑒英國政府采購的經(jīng)驗和做法，中央國家機關(guān)政府采購培訓團針對英國政府采購情況進行了專門的培訓。培訓期間，培訓團走訪了英國政府內(nèi)閣辦公室、衛(wèi)生部、蘇格蘭政府采購署、皇家采購與供應學會（CIPS)、國際采購與供應管理聯(lián)合會（IFPSM)、英國地方政府聯(lián)合會、諾丁漢大學等單位，并與有關(guān)官員和學者進行了座談，對英國政府采購的總體情況有了比較全面的認識和了解。英國政府的采購理念、機構(gòu)設置和在履約監(jiān)管、項目評估、風險控制、從業(yè)人員培訓和資格認證等方面的做法和經(jīng)驗，對我國進一步推動政府采購制度改革和發(fā)展具有一定的借鑒意義。
1.英國政府采購的基本情況
英國是最早開展政府采購活動的國家之一。1782年英國建立政府采購制度，設立了國家文具公用局負責采購辦公用品，該局后來發(fā)展為物資供應部，專門負責政府各職能部門所需物資的采購。1973年英國加入歐洲經(jīng)濟共同體（歐盟前身）之后，政府采購受到日益增多的各種法律條款的限制。此外，英國是世界貿(mào)易組織協(xié)定項下的《政府采購協(xié)定》成員，在政府采購方面還要遵守《政府采購協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定。經(jīng)過長期的采購實踐，英國逐步形成了一套較為完善的政府采購體系。
（一）政府采購機構(gòu)設置情況
英國政府采購原先實行比較松散的管理體制，中央各部的預算部門和地方政府都擁有自行采購的權(quán)力。2000年4月，英國在財政部設立了政府商務辦公室（The Office of Government Commerce，簡稱OGC），負責組織協(xié)調(diào)中央政府各部門的采購、國內(nèi)采購的政策制定和培訓工作，參與歐盟和其他國際組織采購協(xié)定的談判和擬訂工作，指導采購人遵守歐盟和其他國際組織的采購規(guī)則，引導采購人在法律和政策框架下通過采購來體現(xiàn)社會經(jīng)濟政策。
為了更好地管理通用貨物與服務采購支出，增加政府與供應商進行價格談判時的籌碼，2010年6月，新上臺的聯(lián)合執(zhí)政政府決定撤銷設在財政部的政府商務辦公室，將其原來承擔的采購職能與政府采購局等單位的職能合并，在英國政府內(nèi)閣辦公室的“效率和改革組”（Efficiency and Reform Group,簡稱ERG）下設立新的政府集中采購執(zhí)行機構(gòu)——政府采購署（Government Procurement Service，簡稱GPS)。效率和改革組負責將歐盟公共采購指令轉(zhuǎn)化為英國本土的法律法規(guī)、對政府采購進行效率評估等工作；政府采購署作為“效率和改革組”下設機構(gòu)，主要任務是為英國公共機構(gòu)提供采購節(jié)約服務，并專門為中央政府各部門提供集中采購服務。政府采購署是一個貿(mào)易基金資助的組織，通過使用供應商傭金模式來維持運行并為政府采購能力的提高提供持續(xù)性的支持。政府采購署向供應商收取的費率通常是0.4%。
（二）政府采購范圍和法律體系
英國政府采購包括貨物采購、建設和維修工程采購以及服務項目采購三類。根據(jù)聯(lián)合執(zhí)政政府的指令，所有中央預算單位在采購通用貨物和服務時，必須通過政府采購署實行強制集中采購，不得自行進行采購。目前實行強制集中采購的通用貨物和服務共有10類品目，包括信息傳媒、能源、車輛、信息通信技術(shù)、培訓和發(fā)展、辦公解決方案、印刷、專業(yè)服務、資產(chǎn)解決方案等。
英國的政府采購活動建立在一系列相應的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，其內(nèi)容包括：一般合同與商業(yè)法律；法定職責，如遵守國際條例等；專門法律規(guī)定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；旨在消除國別歧視、增強歐洲單一市場內(nèi)商品和服務自由流通的歐盟（歐共體）條約及規(guī)定；世貿(mào)組織《政府采購協(xié)定》和其他國際協(xié)定等。
（三）政府采購原則
物有所值（Value For Money）是英國政府采購必須遵循的基本原則。該原則要求政府機構(gòu)不僅要考慮采購時的價格等因素，還要考慮采購標的的質(zhì)量和整個生命周期的獲得成本、運作成本和生命周期結(jié)束成本，這幾方面有機結(jié)合以滿足使用者的需要。在政府采購中物有所值主要是通過競爭來實現(xiàn)的，公平競爭是政府采購的一個核心原則。比如在貨物采購上，大部分辦公用品和設備并非只考慮一次性投入，還需考慮后期的使用、維護和維修等成本。
（四）政府采購方式
英國有多種政府采購方式，最核心的做法是組織按一定標準選出來的供應商憑各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進行競爭性投標。一是公開招標，適用于以價格為主要因素又相對較簡單的合同，任何對合同感興趣的供應商都可參加投標。二是選擇性招標，通過市場問卷等方式從有興趣的競標者中篩選一定的供應商（至少５家）參與競標。三是競爭性對話，適用于較復雜的合同，采購人與競標者對話討論符合其要求的具體方案，然后邀請合適的競標者（至少３家）參與競標。四是競爭性談判，在緊急情況或在無人競標、競標者不符合要求等條件下可采取這種方式，采購人選出潛在競標方（至少３家），直接就合同條款進行談判。五是非競爭性談判（單一來源），適用于標的價值較低的采購或極例外的特殊情況。
（五）政府采購政策功能的發(fā)揮情況
英國非常注重政府采購政策功能的發(fā)揮，主要包括環(huán)境保護、扶持中小企業(yè)和少數(shù)民族等方面，但同時認為過度保護必然以損失效率為代價，因此強調(diào)發(fā)揮政策功能必須以不突破物有所值原則為前提。政策功能主要強調(diào)政府采購的公平競爭機制，讓所有市場主體都有公平參與的機會，不歧視中小企業(yè)等市場主體，但也并未對他們制定特殊的優(yōu)惠政策。2008年，全球金融危機爆發(fā)后，英國政府允許中小企業(yè)免費使用政府采購網(wǎng)，幫助他們盡快度過金融危機。從2012年開始，英國政府內(nèi)閣辦公室要求所有10萬英鎊以下的政府采購項目免除資格預審程序，減輕中小企業(yè)繁冗的項目文件準備負擔，并通過網(wǎng)絡向中小企業(yè)提供名為“贏得合同”的免費培訓課程，引導中小企業(yè)獲得政府采購合同。
（六）政府采購從業(yè)人員培訓體系
政府采購署負責為各部門采購人員提供免費培訓，制定了以“簡潔采購培訓”為基礎(chǔ)的專門培訓計劃，幫助政府采購人員提升業(yè)務能力，使采購執(zhí)行更有效率。政府采購署與皇家采購與供應學會（CIPS）、優(yōu)派公司（Unipart）合作，開發(fā)完成了中央政府采購人員培訓課程。除“簡潔采購培訓”外，政府采購署還提供行政事務知識和采購專業(yè)課程培訓。政府采購署還授權(quán)皇家采購與供應學會負責采購人員的職業(yè)資格認證?；始也少徟c供應學會統(tǒng)一組織考試或認證，對采購人員的資質(zhì)和能力進行認定，合格的吸收為會員，并根據(jù)認定結(jié)果將入會會員分為附屬會員、資深會員等7個不同的等級，分層次為他們提供繼續(xù)教育培訓。
2.英國政府采購的主要做法
（一）強調(diào)權(quán)責清晰，嚴格采購評審
英國政府采購的評審原則是物有所值，中標結(jié)果由采購機構(gòu)和采購人組成的評審小組決定，沒有相對穩(wěn)定的評審專家?guī)旌蜕鐣薪榇頇C構(gòu)。評審小組主要由政府部門內(nèi)部人員組成，特別復雜的采購項目才從外面邀請專家參與評審。另外，強制要求采購機構(gòu)向未中標供應商通報采購結(jié)果并說明未中標的原因、其存在的問題和不足等，避免供應商再犯同樣的錯誤，提高下次投標的中標概率。這樣的評審制度權(quán)責清晰，便于事后追究責任，有利于保證采購目標的實現(xiàn)。
（二）突出采購績效，開展項目評估
英國對政府采購實行項目評估制度，分為內(nèi)部評估和外部評估。內(nèi)部評估由內(nèi)部工作人員負責，但必須有第三方私人機構(gòu)參與，就采購成本節(jié)約情況、政策執(zhí)行和采購目標的完成情況進行評估，評估報告應有第三方私人機構(gòu)簽字確認。外部評估由國家審計辦公室負責，根據(jù)采購項目金額大小等因素，選取不特定的項目進行評估和審計，評估內(nèi)容包括采購行為、采購期限和內(nèi)部評估報告
（三）立足改進服務，向采購單位派駐公關(guān)經(jīng)理
為了向來自政府及公共機構(gòu)的采購人提供優(yōu)質(zhì)服務，切實讓所有采購人從集中采購機制中受益，政府采購署與他們簽訂了《用戶服務協(xié)議》，對服務水平和相關(guān)職責作了明確規(guī)定。政府采購署組建了專門的用戶服務團隊，將專家型公關(guān)經(jīng)理派駐所有中央政府部委及相關(guān)地方政府、獨立地方政府機構(gòu)，這樣既有利于與采購人進行定點聯(lián)系，又能滿足采購人的特定需求。
（四）著眼可持續(xù)采購，嚴格執(zhí)行采購標準
政府采購署承諾實行可持續(xù)性采購，支持《綠色政府承諾》，在采購活動中嚴守《政府采購標準》，與負責全國可持續(xù)性采購政策的環(huán)境食品農(nóng)業(yè)事務部以及其他政府部門一起，通過國家可持續(xù)性采購行動計劃，確保采購行動符合政策發(fā)展及相關(guān)方的要求。政府采購署使用“綠鉤號”系統(tǒng)來幫助采購人辨別符合《政府采購標準》的可持續(xù)性產(chǎn)品，產(chǎn)品帶有綠鉤號表明該產(chǎn)品滿足《政府采購標準》在可持續(xù)性方面的“最低”要求；綠鉤號帶有一個“+”表示該產(chǎn)品滿足在可持續(xù)性方面的“中級”標準；綠鉤號帶有兩個“+”表示該產(chǎn)品滿足在可持續(xù)性方面的“高級”標準。
（五）強調(diào)公開透明，實行陽光采購
政府采購署大力推進政府采購的公開透明，主動發(fā)布與采購活動、采購績效相關(guān)的信息，接受社會公眾的監(jiān)督，最大限度地避免天價采購行為的發(fā)生。通過政府采購署網(wǎng)站的“合同搜索器”欄目，任何人都可以查閱由政府采購署代表政府采購的額度為1萬英鎊以上合同的信息以及政府采購署本單位采購合同的信息。同時，政府采購署還把交易額超過2.5萬英鎊的合同列表發(fā)布，每月進行更新。
（六）圍繞合同履行，加強供應商管理
政府采購署加強與供應商的關(guān)系管理，確保供應商支持政府采購目標。強化合同管理，要求框架協(xié)議的供應商每年必須提供一份年度審計報告，準確記錄和報告框架協(xié)議的供貨情況，確?？蚣軈f(xié)議得到有效執(zhí)行并體現(xiàn)物有所值理念；實行賣主評級打分系統(tǒng)，制定多項績效指標對所有供應商進行打分和測評，該系統(tǒng)目前正處于試用階段，采購人可以在政府采購署網(wǎng)站的框架協(xié)議和部門的月度界面欄目中查閱相關(guān)供應商管理信息。
（七）著力防范風險，強化風險管理
為了避免和減少有形損失，英國非常注重從采購程序上防范風險，對采購項目實行全流程的風險管理。具體做法是：第一，選擇管理和監(jiān)督團隊，由采購主管、采購從業(yè)人員、最終用戶、內(nèi)部審計人員等方面組成一個多學科的風險管理小組，明確風險管理等級。第二，建立風險管理的重點領(lǐng)域，從項目采購周期的全過程和影響采購過程的因素方面，分別明確風險的類別和方向。第三，進行風險識別，對每個重點領(lǐng)域可能發(fā)生的風險形成一個詳細列表，并記錄每種風險的原因和后果，明確風險的存在。第四，進行風險評估，根據(jù)風險發(fā)生的可能性和后果的嚴重性進行風險評估和排序，建立風險排序矩陣。第五，進行風險應對，根據(jù)風險排序矩陣，按照控制風險、分散風險、轉(zhuǎn)嫁風險、自留風險的原則制定風險應對計劃。第六，對風險應對措施進行評估，采取客觀的方法對風險策略的效果進行評估和反饋。
3.對我國政府采購的啟示
《政府采購法》公布10年來，我國政府采購事業(yè)取得了長足發(fā)展，但政府采購制度設計方面的不完善性也日益突顯，制約了政府采購事業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展，需要我們加大改革力度，完善管理體制和運行機制。英國政府體制、運行機制與我國不同，但其在政府采購領(lǐng)域的一些成功經(jīng)驗和做法，值得我們學習和借鑒。
（一）樹立物有所值的政府采購理念
物有所值是英國政府采購必須遵循的基本原則。這一原則的核心是強調(diào)采購價格與產(chǎn)品質(zhì)量的有機結(jié)合?，F(xiàn)階段，我國對政府采購的認識還存在一些誤區(qū)和偏差，物有所值的理念遠未樹立，制約了政府采購功能和優(yōu)勢的發(fā)揮，主要表現(xiàn)在：一方面，過多地關(guān)注產(chǎn)品采購時的價格高低，采購產(chǎn)品的質(zhì)量和后期維護的費用沒有受到應有的重視，在某種程度上陷入了追求最低價中標的誤區(qū)，導致部分中標產(chǎn)品不能完全滿足采購人的需求或中標產(chǎn)品全生命周期支付的總體費用較高；另一方面，在實際的采購工作中，協(xié)議供貨和定點采購中標產(chǎn)品的價格不同程度地存在著虛高現(xiàn)象，天價采購現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響了政府采購的聲譽。實踐證明，政府采購不是價格越低越好，不能單純地追求低價。要牢固樹立物有所值的理念，既要追求政府采購價格低于市場平均價格，又要充分考慮采購產(chǎn)品的質(zhì)量和產(chǎn)品的全生命周期成本，追求最佳性價比，最大限度地實現(xiàn)物有所值，充分發(fā)揮政府采購的效能。
（二）堅持集中采購為主體的政府采購制度
世界各國的政府采購模式不能一概而論，在不同的歷史階段具有不同的組織形式，都是基于各自的歷史原因和國情特點。英國作為政府采購制度的發(fā)源地，自政府采購署成立以后，在機構(gòu)設置和組織模式中體現(xiàn)的集中采購趨勢，值得我們思考。我國《政府采購法》實施時間還不長，以“集中采購為主、分散采購為輔”的采購模式剛剛建立，政府采購事業(yè)仍處于起步階段，具有規(guī)模效應的制度優(yōu)勢在公共財政管理、節(jié)約型機關(guān)建設和廉政建設中的作用日益凸顯。從宏觀層面來說，當前我國正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵時期，需要政府采購等市場手段參與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整；從微觀層面來說，《政府采購法》在制度設計方面存在先天不足，其實施條例還未出臺，政府采購相關(guān)規(guī)章制度不健全，采購人規(guī)范采購意識不強，采購過程中的廉政風險還很大。現(xiàn)階段的國情決定了我們必須堅持以集中采購為主體的政府采購制度不動搖，對于10年來政府集中采購遭遇的困難和挑戰(zhàn)，應當通過適時修訂《政府采購法》加以解決。
（三）提高政府采購的公開透明度
實踐證明，社會各方面對政府采購的滿意度與政府采購的公開透明度成正比。英國政府采購署大力推進政府采購的公開透明，主動發(fā)布相關(guān)采購信息，強制要求采購機構(gòu)通報采購結(jié)果，引入第三方審計和社會公眾監(jiān)督，得到了廣泛認可。我國自實施政府采購制度以來，不少地方采購中心在政府采購信息公開方面進行了許多有益探索，但政府采購信息公開的程度與社會各方面的期待仍有差距。借鑒英國的經(jīng)驗，要進一步加大公開透明力度，引入外部監(jiān)督評估機制，向社會和投標供應商開放評審現(xiàn)場，允許參與投標的供應商進入評審現(xiàn)場或遠程視頻監(jiān)督；向未中標供應商公開評審打分結(jié)果和未中標原因；公開單個項目采購合同及協(xié)議供貨、定點采購的每一單合同驗收單，通過引入社會各方的監(jiān)督來解決政府采購的價格問題。
（四）完善履約監(jiān)管、專家評審和業(yè)務培訓制度
在政府采購實踐中，我國針對履約監(jiān)管、專家評審和業(yè)務培訓等領(lǐng)域制定了很多制度辦法，也采取了很多措施，但仍然存在一些問題，需要進一步完善相關(guān)制度措施。
一是完善履約監(jiān)管制度。英國政府采購署要求框架協(xié)議供應商提供年度履約審計報告，建立了采購人對供應商打分和測評等履約評價制度，最大限度地避免天價采購、售后服務不到位等問題。借鑒英國的經(jīng)驗，我們應對中標供應商合同履約情況和協(xié)議供貨、定點采購入圍企業(yè)價格、質(zhì)量、服務情況進行檢查，并在網(wǎng)上公開電子驗收單，促進供應商的履約誠信。
二是完善專家評審制度。英國政府采購的中標結(jié)果由采購機構(gòu)和采購人組成的評審小組決定，沒有相對穩(wěn)定的評審專家?guī)?，這樣的評審制度權(quán)責清晰，便于事后追責。專家評審制度是我國政府采購制度的特色，在規(guī)范政府采購行為、提高政府采購評審工作質(zhì)量、促進廉政建設等方面起到了積極的作用，但在采購項目評審過程中暴露出權(quán)責不對等、專家不專、傾向性打分等問題，有的甚至造成評標結(jié)果出現(xiàn)偏差和錯誤，影響了政府采購的公正性。借鑒英國的經(jīng)驗，須建立評審專家進入和退出機制，加強評審專家監(jiān)管，限制專家自由裁量權(quán)，強化評審現(xiàn)場管理，并建立評審專家“黑名單”制度。
三是完善業(yè)務人員培訓制度。英國政府采購署為政府各部門采購從業(yè)人員提供有針對性的培訓課程，幫助從業(yè)人員提高業(yè)務素質(zhì)和能力，在政府采購工作隊伍專業(yè)化建設方面邁出了堅實的步伐。我國政府采購的操作人員大部分來自于政府機關(guān)或事業(yè)單位，人員流動性相對較大，缺乏系統(tǒng)全面的政府采購業(yè)務知識培訓。借鑒英國的經(jīng)驗，要研究制定政府采購培訓的長期規(guī)劃，開發(fā)有針對性的培訓課程，充分利用網(wǎng)絡培訓等有效手段，進一步加大對從業(yè)人員的培訓力度，為政府采購提供人才支持。
（五）建立資格認證、項目評估和風險防范制度
英國已經(jīng)成功建立了政府采購從業(yè)人員資格認證制度、采購項目評估制度和采購項目風險防范制度，結(jié)合我國政府采購實際，借鑒英國的成功做法，應盡快建立符合我國國情的資格認證、項目評估和風險防范制度。
一是建立政府采購從業(yè)人員資格認證制度。英國皇家采購與供應學會專門負責政府采購從業(yè)人員的職業(yè)資格認證，對入會會員設置不同等級，定期為采購人員提供繼續(xù)教育培訓。借鑒英國的經(jīng)驗，參照我國會計職業(yè)資格認證的做法，我們應建立全國統(tǒng)一的政府采購從業(yè)人員職業(yè)資格制度，開展政府采購從業(yè)人員的教育培訓、資格考試和持證上崗，推進從業(yè)人員的職業(yè)化進程。
二是建立政府采購項目績效評估制度。英國對政府采購實行項目評估制度，內(nèi)部評估要求第三方私人機構(gòu)參與，外部評估由國家審計辦公室負責。我國政府采購過于關(guān)注采購項目的資金節(jié)約率和采購周期，對政府采購整體績效評估工作不夠重視，存在著評估指標單一、評估方法不科學、評估結(jié)果缺乏有效應用等問題，尚未真正建立政府采購績效評估制度。借鑒英國的經(jīng)驗，我們也應建立政府采購績效評估制度，從專家評審、供應商誠信、采購項目運行、售后服務、資金節(jié)約等方面開展系統(tǒng)評估，提高采購項目的質(zhì)量和水平。
三是建立采購項目風險防范制度。英國對政府采購項目實行風險管理，建立了風險識別、風險評估、風險控制的全流程風險防范制度。政府采購環(huán)節(jié)和涉及的主體較多,面臨著制度執(zhí)行風險、技術(shù)風險、信息不對稱風險、道德風險等多種風險，借鑒英國的經(jīng)驗，我們應對采購流程進行認真梳理，找準風險點，明確風險問題及后果，建立科學有效的風險防控措施，從根本上保證廉政采購。
（作者單位：中央國家機關(guān)政府采購中心）
來源：中國政府采購報
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