立足實(shí)踐 探索方式方法
萌芽于地方的政府購(gòu)買服務(wù)改革在經(jīng)歷了個(gè)別嘗試、零星試點(diǎn)、摸索前進(jìn)、局部發(fā)展等階段后，終于在2013年迎來(lái)了全面發(fā)展的黃金期。2013年3月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳下達(dá)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知，其中要求加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，相關(guān)部門要在2013年12月底前提出具體政策。5月6日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作，其中要求加快出臺(tái)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)。
7月31日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)。會(huì)議明確要求各地要制定政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，并勾畫出其頂層設(shè)計(jì)方案的基本思路。9月30日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）正式出臺(tái)，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)思想、基本原則、購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、資金管理、績(jī)效管理作出具體規(guī)定，自此這項(xiàng)自下而上的改革已經(jīng)完全上升為一項(xiàng)重要的國(guó)家政策，結(jié)束了各地自發(fā)推動(dòng)、無(wú)章可循的歷史。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出購(gòu)買工作應(yīng)按照政府采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等方式確定承接主體，這一規(guī)定對(duì)發(fā)展壯大政府采購(gòu)事業(yè)無(wú)疑是巨大利好。筆者認(rèn)為要想做好這一工作，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須立足于工作實(shí)際，在總結(jié)以往做過(guò)的服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，探索出適合政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的方式方法。
抓四大關(guān)鍵 為集采服務(wù)積累經(jīng)驗(yàn)
筆者所在的江蘇省是最早接觸這項(xiàng)改革的省份之一。隨著江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)公眾需求的多元化和專業(yè)化日益突出，有限的政府公共服務(wù)供給方式日益顯現(xiàn)其局限性。創(chuàng)新社會(huì)管理方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)，已經(jīng)成為政府改革的緊迫任務(wù)。因此，江蘇省政府在2012年提出要加快推行政府購(gòu)買服務(wù)改革。
2012年底，江蘇省財(cái)政廳制發(fā)《江蘇省級(jí)政府購(gòu)買公共服務(wù)改革暫行辦法》，確定了21個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)的重點(diǎn)項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目的采購(gòu)任務(wù)主要落在了筆者所在的江蘇省政府采購(gòu)中心（以下簡(jiǎn)稱"采購(gòu)中心"）身上。在具體實(shí)施這些項(xiàng)目過(guò)程中，采購(gòu)中心注重加強(qiáng)和采購(gòu)單位的主動(dòng)聯(lián)系，開(kāi)拓思路，創(chuàng)新方法，逐步形成了一套針對(duì)服務(wù)類項(xiàng)目的工作流程，積累了重要的采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)，為順利、圓滿完成這些項(xiàng)目的采購(gòu)任務(wù)夯實(shí)了基礎(chǔ)。
細(xì)處著手 精心打磨招標(biāo)文件
與貨物不同的是，服務(wù)作為商品的一種，在特征上不具備物質(zhì)形態(tài)，沒(méi)有通用標(biāo)準(zhǔn)，再加上出臺(tái)背景和受益對(duì)象不同，因此，每一個(gè)服務(wù)類項(xiàng)目的采購(gòu)對(duì)象都是獨(dú)一無(wú)二的，在采購(gòu)中沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。以前采購(gòu)中心在遇到服務(wù)類項(xiàng)目時(shí)，大多套用貨物類招標(biāo)文件，但在實(shí)際應(yīng)用時(shí)，發(fā)現(xiàn)有很多地方不符合服務(wù)類項(xiàng)目的特點(diǎn)。
2013年以來(lái)，采購(gòu)中心對(duì)每個(gè)服務(wù)類項(xiàng)目的招標(biāo)文件都單獨(dú)制作，在與采購(gòu)人充分溝通后，結(jié)合每個(gè)項(xiàng)目的背景和特點(diǎn)，制定全新的資格條件、項(xiàng)目需求、商務(wù)條款、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)以及合同文本。并通過(guò)采購(gòu)中心內(nèi)部討論、專家論證、上網(wǎng)征求意見(jiàn)等程序?qū)φ袠?biāo)文件進(jìn)行反復(fù)打磨，在沒(méi)有任何質(zhì)疑的情況下才最終上網(wǎng)發(fā)布。
深入研究 科學(xué)制定評(píng)審辦法
由于服務(wù)類商品在采購(gòu)中無(wú)法對(duì)其進(jìn)行直觀測(cè)試，其質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)不像貨物類那樣直接客觀，很難精確地加以描述與定量。為保證評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)、公正，采購(gòu)中心要求服務(wù)類項(xiàng)目經(jīng)辦人認(rèn)真研究與自己所辦理的服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)的文件制度，找出其中最核心、最關(guān)鍵的內(nèi)容，作為設(shè)定評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)和基礎(chǔ)，并由分管主任帶著項(xiàng)目經(jīng)辦人主動(dòng)到采購(gòu)單位去了解項(xiàng)目的詳細(xì)情況，聽(tīng)取采購(gòu)人對(duì)項(xiàng)目的具體要求，與采購(gòu)人一起商量評(píng)審方法，制定評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。
另外，由于現(xiàn)有政府采購(gòu)專家?guī)熘腥鄙俟卜?wù)類別的專家，所以如何選擇評(píng)審專家也是服務(wù)類采購(gòu)的難點(diǎn)。采購(gòu)中心與采購(gòu)人一起研究，以一比三的標(biāo)準(zhǔn)配比，在庫(kù)外選擇相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)威專家，報(bào)采購(gòu)處批準(zhǔn)后組成評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行評(píng)審，從而保證了評(píng)審工作的順利進(jìn)行。
靈活操作 合理選擇采購(gòu)方式
公共服務(wù)采購(gòu)具有一定的特殊性，不僅要考慮服務(wù)項(xiàng)目本身的管理和操作特點(diǎn)，還要考慮社會(huì)評(píng)價(jià)和社會(huì)效益，其復(fù)雜程度遠(yuǎn)非普通貨物類項(xiàng)目可比。所以，采購(gòu)中心根據(jù)服務(wù)類項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，靈活選擇適合的采購(gòu)方式。
一般情況下，正常項(xiàng)目采購(gòu)中心都是采用公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行。對(duì)于日常發(fā)生頻繁且采購(gòu)金額較小的服務(wù)類項(xiàng)目，如財(cái)務(wù)審計(jì)等依然采取協(xié)議供貨的方式確定供應(yīng)商。而對(duì)于技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的服務(wù)類項(xiàng)目，如專業(yè)性咨詢與援助服務(wù)等項(xiàng)目采購(gòu)，則采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式進(jìn)行。
加強(qiáng)管理 著力實(shí)施履約監(jiān)督
招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)順利實(shí)施只是服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目成功的第一步。與貨物、工程類不同，公共服務(wù)在招標(biāo)時(shí)只能對(duì)采購(gòu)對(duì)象有一個(gè)描述性的要求，服務(wù)類產(chǎn)品最終能否滿足采購(gòu)人的需求，需要通過(guò)后期對(duì)供應(yīng)商的履約情況進(jìn)行績(jī)效監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此加強(qiáng)政府采購(gòu)合同履約管理是服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目成功的另一關(guān)鍵。
2013年，采購(gòu)中心將履約檢查作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，利用七、八兩個(gè)月，集中力量對(duì)農(nóng)村中小學(xué)塑膠跑道、義務(wù)階段學(xué)生教科書、小麥"一噴三防"農(nóng)藥等9個(gè)項(xiàng)目的履約情況進(jìn)行實(shí)地檢查。通過(guò)檢查，強(qiáng)化了供應(yīng)商的嚴(yán)格履約意識(shí)，了解了老百姓對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際需求，同時(shí)也為今后服務(wù)類項(xiàng)目采購(gòu)積累了寶貴的工作經(jīng)驗(yàn)。
加強(qiáng)宣傳 強(qiáng)化績(jī)效管理
江蘇省政府采購(gòu)中心（以下簡(jiǎn)稱"采購(gòu)中心"）雖然在推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作取得了一些成績(jī)，也獲得了有關(guān)采購(gòu)人的好評(píng)，但是采購(gòu)中心在政府購(gòu)買服務(wù)工作方面還存在許多問(wèn)題需要解決，譬如招標(biāo)文件特別是評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量有待進(jìn)一步提高，采購(gòu)人通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)的意識(shí)還比較淡薄，全程進(jìn)行績(jī)效管理的理念還不到位，對(duì)服務(wù)合同履約監(jiān)管亟待加強(qiáng)等等，需要整合各方力量，通過(guò)制定完善制度、加大宣傳培訓(xùn)力度，強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)管等多種措施加以改進(jìn)和完善，以促進(jìn)江蘇省政府購(gòu)買公共服務(wù)改革的全面推進(jìn)。
加強(qiáng)制度建設(shè)
除《政府采購(gòu)法》將服務(wù)納入政府采購(gòu)范圍外，我國(guó)并沒(méi)有專門的法規(guī)規(guī)章對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)作出規(guī)范。雖然現(xiàn)在從國(guó)務(wù)院到省市地方政府，都陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，但是這些規(guī)定都是比較原則的綱領(lǐng)性文件，缺少具體操作方面的內(nèi)容，且文件層級(jí)也比較低。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)方面的制度建設(shè)，在購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買方式、操作程序、預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查等方面研究制定具體辦法，為深入推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革提供制度支撐。
加大宣傳培訓(xùn)力度
政府購(gòu)買服務(wù)工作要想順利推進(jìn)，提高購(gòu)買主體的認(rèn)知意識(shí)非常關(guān)鍵。從江蘇省2013年政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的執(zhí)行情況來(lái)看，不少采購(gòu)人對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)還沒(méi)有概念，對(duì)政府采購(gòu)有幾種方式及具體操作程序也不是很清楚，還有一些采購(gòu)人認(rèn)為政府購(gòu)買服務(wù)就是財(cái)政部門在變相地"收權(quán)"，將本屬于部門的資金分配權(quán)收回財(cái)政，思想上有顧慮，這在一定程度上阻礙了政府購(gòu)買服務(wù)工作的進(jìn)一步發(fā)展。因此，需要集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)監(jiān)管部門加大宣傳力度，一方面組織采購(gòu)人參加有關(guān)政府購(gòu)買服務(wù)方面的專題培訓(xùn)，另一方面利用日常工作接觸的機(jī)會(huì)進(jìn)行政策講解，讓采購(gòu)人充分了解政府購(gòu)買服務(wù)是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)改革，從而提高采購(gòu)人運(yùn)用政府采購(gòu)方式實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)的主動(dòng)性。
強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)管
服務(wù)產(chǎn)品是看不見(jiàn)摸不著的，服務(wù)采購(gòu)的難點(diǎn)就在于如何證明服務(wù)產(chǎn)品是否真正滿足購(gòu)買主體在當(dāng)初購(gòu)買時(shí)所提出的需求，以及如何評(píng)估購(gòu)買服務(wù)所花的財(cái)政資金是否真正發(fā)揮預(yù)期效益。因此，需要集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)改變傳統(tǒng)的"重采購(gòu)輕履約"的工作模式，在執(zhí)行服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，將績(jī)效監(jiān)管理念貫穿服務(wù)采購(gòu)全過(guò)程。首先，在制定招標(biāo)文件時(shí)進(jìn)行充分調(diào)研，構(gòu)建跟蹤評(píng)價(jià)體系，制定科學(xué)合理的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。其次，在履約階段與采購(gòu)人一起定期組織績(jī)效考核，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行資金支付，必要時(shí)可委托第三方進(jìn)行績(jī)效考核。最后，在項(xiàng)目結(jié)束后要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，及時(shí)修改績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，為下一次采購(gòu)做好準(zhǔn)備。
相關(guān)鏈接
江蘇省《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》內(nèi)容選登
三、主要內(nèi)容
（一）實(shí)施范圍。
推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)工作要突出公共性和公益性，重點(diǎn)在基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等領(lǐng)域，逐步加大向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度。對(duì)由公共財(cái)政資金安排、政府部門組織實(shí)施、市場(chǎng)主體較為成熟的公益性社會(huì)公共服務(wù)和管理事項(xiàng)，如基本醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)和政府出資的商業(yè)保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)咨詢、職業(yè)技能教育和培訓(xùn)、基本養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)困難人員救助、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、宣傳會(huì)展服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、賬務(wù)管理和審計(jì)評(píng)估、公共文化體育、殘疾人教育醫(yī)療和就業(yè)服務(wù)等適合社會(huì)力量承擔(dān)的項(xiàng)目，優(yōu)先列入政府購(gòu)買范圍。
?。ǘ┎少?gòu)管理。
購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目凡是符合政府采購(gòu)條件的，均應(yīng)納入政府采購(gòu)的范疇，嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及相關(guān)法律法規(guī)組織采購(gòu)。
1.依法選擇采購(gòu)方式。政府采購(gòu)公共服務(wù)應(yīng)按照政府采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)或者單一來(lái)源采購(gòu)方式組織采購(gòu)，按照公開(kāi)、公平、公正的原則，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式選擇承接主體。
2.科學(xué)制定采購(gòu)文件。充分發(fā)揮行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和專家等專業(yè)優(yōu)勢(shì)，準(zhǔn)確設(shè)置承接主體資格條件和準(zhǔn)入門檻，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)制定科學(xué)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和方法，綜合物價(jià)水平、工資水平、社會(huì)保障規(guī)定、費(fèi)用成本和財(cái)政支付能力等因素編制合理的采購(gòu)預(yù)算，既節(jié)約財(cái)政資金，又保證承接主體的合理利潤(rùn)，促進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展。
3.周密組織采購(gòu)活動(dòng)。充分考慮公共服務(wù)項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象廣、影響范圍大、履約周期長(zhǎng)、標(biāo)準(zhǔn)要求高的特點(diǎn)，制定不同行業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)施辦法和操作規(guī)程，通過(guò)適當(dāng)劃分采購(gòu)批次或標(biāo)段、合理確定合同期限等辦法化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)公共服務(wù)的穩(wěn)定與效率。
4.加強(qiáng)合同履約管理。按照規(guī)定程序確定的公共服務(wù)購(gòu)買合同，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為。合同應(yīng)明確購(gòu)買服務(wù)的范圍、數(shù)量、質(zhì)量要求、服務(wù)期限、資金支付和購(gòu)買主體、承接主體的其他權(quán)利義務(wù)。認(rèn)真組織履約驗(yàn)收和動(dòng)態(tài)考核，督促承接主體嚴(yán)格履行合同，將履約情況與其后續(xù)競(jìng)爭(zhēng)掛鉤，建立優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
5.健全監(jiān)督管理制度。加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)的全程監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法行為，維護(hù)政府采購(gòu)公共服務(wù)市場(chǎng)良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序。
（三）其他形式。
結(jié)合不同公共服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求，不宜實(shí)行政府采購(gòu)的，積極探索定額補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等其他政府購(gòu)買服務(wù)的形式。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：蔣華中 熊潔
