政采改革應(yīng)更注重“政”的功能
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發(fā)布日期：2014年01月14日
專家認為，國家治理理念將財政提到了應(yīng)有的位置，強調(diào)支出與政策結(jié)合及績效目標導(dǎo)向
王雍君 中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長
裴育 南京審計學(xué)院副院長
楊志勇 中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員
■ 本報記者 趙家旺
政府采購根植于財政。建立現(xiàn)代財政制度提出后，作為財政支出管理重要內(nèi)容的政府采購如何服從服務(wù)于這一戰(zhàn)略思想，成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的話題。圍繞該話題，本報特邀中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君、南京審計學(xué)院副院長裴育、中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇一同探討。
1突出財政支出與政策的結(jié)合
《中國政府采購報》：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）提出了建立現(xiàn)代財政制度的重要戰(zhàn)略思想。各位專家如何看待現(xiàn)代財政制度及其對財政支出管理提出的新要求？
王雍君：現(xiàn)代財政制度涵蓋稅收制度、政府間財政安排、預(yù)算制度和其他相關(guān)制度，其三大功能在《決定》中都得到清晰表述，分別是：將權(quán)力關(guān)進制度籠子，使發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用。三者可以分別概括為權(quán)力約束、利益分配和政府-市場邊界。
在市場經(jīng)濟背景下，現(xiàn)代財政制度的一項關(guān)鍵功能，就在于界定政府與市場的邊界，將政府的活動范圍約束在具有比較優(yōu)勢并且符合主流價值觀的領(lǐng)域。在實踐中，財政邊界的焦點在于支出邊界，共涉及四個方面：哪些該政府開支？政府該開支多少？哪些方式更好（比如保護價格機制很可能比惠農(nóng)補貼中的分發(fā)現(xiàn)金更好）？如何選擇支出（政府干預(yù)）的最佳時機？
預(yù)算制度位居現(xiàn)代財政制度的核心。傳統(tǒng)上將預(yù)算理解為“政府的年度財政收支計劃”，過于膚淺，未得要領(lǐng)。預(yù)算制度的本質(zhì)首先在于法定財政授權(quán)、授權(quán)基礎(chǔ)上的財政控制，其次是作為公共政策的工具。幾乎所有的政府活動都需要花錢。以此言之，所有的公共政策都是支出政策，經(jīng)濟政策也是如此。從政策功能上講，支出預(yù)算的焦點在于預(yù)算與政策的直接聯(lián)結(jié)：預(yù)算（支出）為政策提供資源約束的框架，政策目標及其優(yōu)先性的確定都必須在這個框架內(nèi)完成；同時，政策又為預(yù)算提供導(dǎo)向，確保其政治方向和目標的正確性?！邦A(yù)算審核重點向支出預(yù)算和政策拓展”，表達的就是將預(yù)算與政策從脫節(jié)的現(xiàn)狀改變?yōu)閮烧咧苯酉嗦?lián)結(jié)的訴求。唯有如此，預(yù)算才能成為執(zhí)政黨執(zhí)政、政府施政的利器，成為提升國家治理能力的關(guān)鍵。
楊志勇：支出預(yù)算不只是簡單的花錢，而應(yīng)將支出與政府的政策目標聯(lián)系起來。從國家治理的要求來看，強調(diào)支出與政策的結(jié)合是自然而然的事。
同時，政策的落實需要提高成本有效性，支出效率的提高也有賴財政支出管理水平的提高。因而，財政支出管理的重要性得到進一步強調(diào)。更重要的是，支出管理將從年度支出管理轉(zhuǎn)向中期支出管理，在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)之上，引入中期預(yù)算管理，已是大勢所趨。中期預(yù)算管理，契合一些項目支出跨年度的實際，也可以在一定程度上解決當前年度預(yù)算中經(jīng)常出現(xiàn)的年末集中花錢問題。
《中國政府采購報》：實踐中，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督都是社會關(guān)注度較高的問題。從理論上看，如何更好地發(fā)揮預(yù)算制度在現(xiàn)代財政制度中的基礎(chǔ)作用？
王雍君：預(yù)算編制這個述語雖然常用，但具有誤導(dǎo)性。預(yù)算不是“編制”出來的，而是“準備”出來的。預(yù)算草案在呈交立法機關(guān)審查前的所有階段，都稱為預(yù)算準備，包括經(jīng)濟與財政預(yù)測、政策目標與優(yōu)先性籌劃、預(yù)算限額的制定與發(fā)布，之后才是各部門“編制”預(yù)算草案。
預(yù)算從一開始就是在循環(huán)性的程序下運作。預(yù)算這個術(shù)語的一半就是預(yù)算程序。在狹義上，預(yù)算甚至可以看作一個國家最正式、最重要和最頻繁的治理程序。這個程序由四個部分構(gòu)成：預(yù)算準備、預(yù)算審查（立法機關(guān)主導(dǎo)）、預(yù)算執(zhí)行控制（行政主導(dǎo)）、預(yù)算評估、（決算）報告與審計。四個環(huán)節(jié)緊密相連，環(huán)環(huán)相扣。最重要的是預(yù)算準備，其次才是預(yù)算執(zhí)行。糟糕的預(yù)算準備（包括編制）勢必帶來執(zhí)行中的困難和障礙。這也是當前的突出問題。當然，即使預(yù)算得到精心準備，也可能因為執(zhí)行不力或者不規(guī)范而招致各種負面結(jié)果。即使在這種情況下，預(yù)算也必須透明，使所有利益相關(guān)者都能明了至少三個問題：政府花了納稅人多少錢？這些錢究竟花到哪里去了？產(chǎn)生了怎樣的結(jié)果？這些信息幫助利益相關(guān)者解讀政府的所作所為，這是公民參與的前提條件。公民參與對于改進預(yù)算質(zhì)量和治理績效至關(guān)緊要。
楊志勇：從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督三者的關(guān)系處理來看，編制科學(xué)完整是執(zhí)行規(guī)范的基礎(chǔ)，沒有科學(xué)完整的預(yù)算編制，執(zhí)行中肯定會出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整問題，預(yù)算的計劃性得不到應(yīng)有的保證，預(yù)算的執(zhí)行就會失去秩序；有效公開透明，能夠提供更充分的信息，供社會各界監(jiān)督，是預(yù)算編制和執(zhí)行有序進行的保證。
《中國政府采購報》：眾所周知，政府采購是財政支出管理的重要手段，那么，建立現(xiàn)代財政制度對政府采購具有怎樣的影響？
王雍君：現(xiàn)代財政制度約束和引導(dǎo)政府花好人民的錢。合規(guī)性與績效分別是兩個基本的衡量標準。一般而言，合規(guī)更優(yōu)先，績效更重要。政府采購也涵蓋了合規(guī)性控制和績效目標兩個維度。以此而言，改革政府采購制度應(yīng)具備一個基本的前提條件，那就是確保預(yù)算過程的財務(wù)合規(guī)性控制。
在基本的合規(guī)性控制（根本目標是反腐）取得實質(zhì)進展的基礎(chǔ)上，財政管理的重心應(yīng)轉(zhuǎn)向績效目標上?？冃Ч芾碇饕冃гu價機制、績效公開與競爭機制、績效激勵機制?？冃Ч芾黻P(guān)注的焦點就是花好人民的錢，而花好錢的衡量標準，首先是結(jié)果，然后是過程。結(jié)果導(dǎo)向的績效管理，重心在于經(jīng)濟性、效率和有效性，通常表達為“E管理”。從實踐是檢驗真理的唯一標準看，結(jié)果最重要。給錢、花錢關(guān)鍵是看結(jié)果。我們需要動員全部力量，致力于產(chǎn)生良好的結(jié)果，這是未來財政管理的重中之重。
加強績效有三個路徑：市場路徑、治理路徑和行為路徑。市場路徑包括將服務(wù)購買、外包、合同管理、財政資源的競爭性分配、平衡計分卡等管理工具引入公共組織，等等。治理路徑的重點在于問責制、透明度和公眾參與機制建設(shè)。行為路徑關(guān)注公務(wù)員的道德標準和行為守則。三者結(jié)合應(yīng)用，才會有實效。
2完善政府購買服務(wù)最優(yōu)合同設(shè)計
《中國政府采購報》：當前，政府購買服務(wù)作為處理政府與市場、政府與社會關(guān)系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革舉措，受到社會各界、方方面面的普遍關(guān)注。那么，如何看待政府購買服務(wù)在財政及政府采購工作中的角色和地位？
楊志勇：政府購買服務(wù)在未來財政工作中將占據(jù)更重要的地位。第一，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中服務(wù)所占比例在提高。政府職責的履行更多要依靠服務(wù)。第二，對效率的追求決定了政府不一定要依靠政府生產(chǎn)，而可以轉(zhuǎn)向效率更高的政府購買服務(wù)。如有較充分的市場競爭，政府購買效率就會更高。
裴育：十八屆三中全會《決定》的第四部分內(nèi)容為加快轉(zhuǎn)變政府職能，其中專門強調(diào)“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！边@是政府與市場關(guān)系界定的進一步明晰。市場在資源配置中起決定性作用，同時，政府作為經(jīng)濟運行中不可或缺的經(jīng)濟主體，其在資源配置中的地位和作用也是不容忽視的。但政府發(fā)揮作用的機制主要是通過市場來實現(xiàn)，即遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，按照等價交換原則，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，通過公開招標投標，采用使用、委托等方式向社會購買。這也說明了政府采購（包括商品、服務(wù)和工程）在政府治理中的地位和作用，它是社會主義市場經(jīng)濟體制深化與發(fā)展的內(nèi)在要求。
《中國政府采購報》：在各位專家看來，推進政府購買服務(wù)面臨哪些障礙？需要做好哪些工作？
王雍君：招投標制度、大額專項資金的競爭性分配制度，都與政府采購的績效目標密切相關(guān)，應(yīng)致力建構(gòu)與完善。最優(yōu)合同設(shè)計非常重要，因為它是服務(wù)外包和購買的基礎(chǔ)。合同供應(yīng)商的資質(zhì)認證、合同商試用與定期評估、合同審查等等，都屬于政府購買服務(wù)題中應(yīng)有之義。
楊志勇：我認為，政府購買服務(wù)要解決好從哪里買的問題。事業(yè)單位是服務(wù)的重要提供機構(gòu)，相關(guān)社會組織也應(yīng)該是。但從目前來看，事業(yè)單位改革還在進行中，現(xiàn)有事業(yè)單位的財務(wù)管理制度與政府購買服務(wù)的要求嚴重不相稱，這會嚴重影響事業(yè)單位人員承接政府購買服務(wù)的積極性；社會組織的發(fā)展還嚴重滯后，向社會組織購買服務(wù)尚未形成氣候。
裴育：政府采購功能的發(fā)揮基礎(chǔ)是必須達到較大規(guī)模。根據(jù)國際經(jīng)驗，政府采購規(guī)模一般占GDP的10%左右，財政支出的30%左右，而我國現(xiàn)行的政府采購規(guī)模遠未達到這一規(guī)模要求，其對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用大打折扣。正因如此，推進政府購買服務(wù)還面臨著很多障礙，比如很多部門或單位在編制預(yù)算時，名義上將很多開支項目納入政府采購范圍，但在實際運行過程中，總會采取各種辦法繞開集中政府采購；在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于超收因素，很多地方使用超收部分比較隨意，往往躲避政府采購監(jiān)督管理；每年年底，很多部門存在突擊花錢現(xiàn)象。針對這些問題，我認為，應(yīng)從四個方面進行完善：
一是改進預(yù)算管理制度，建立跨年度預(yù)算平衡機制，克服年終突擊花錢現(xiàn)象，尤其要強調(diào)進一步提高政府采購規(guī)模，將政府采購計劃詳細編入預(yù)算，并公開透明。
二是深化政府采購制度改革，提高制度的適用性和操作效率。現(xiàn)行的《政府采購法》是基于上世紀末的國情制定的，從2003年實施以來已經(jīng)10年有余，許多情況已經(jīng)發(fā)生變化，亟待進行修訂完善，尤其大家意見比較多的適用性與采購效率問題。
三是完善政府采購監(jiān)督管理辦法，加大政府采購監(jiān)督管理和審計力度，切實解決政府采購過程中的違規(guī)、違紀問題。與此同時，應(yīng)該盡快解決《招標投標法》與《政府采購法》的沖突或不協(xié)調(diào)問題，提高政府采購的實際效率或效果。
四是加快政府采購開放力度，穩(wěn)步推進中國政府采購的國際進程?！稕Q定》第25條（加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)）明確提出：“堅持世界貿(mào)易體制規(guī)則，堅持雙邊、多邊、區(qū)域次區(qū)域開放合作，擴大同各國各地區(qū)利益匯合點，以周邊為基礎(chǔ)加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。改革市場準入、海關(guān)監(jiān)管、檢驗檢疫等管理體制，加快環(huán)境保護、投資保護、政府采購、電子商務(wù)等新議題談判，形成面向全球的高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。”這是《決定》中唯一使用“政府采購”名詞的地方。
3強化治理理念導(dǎo)向
《中國政府采購報》：國家治理理念在《決定》中實現(xiàn)了重大的理論突破，治理理念對財政改革和政府采購制度改革具有怎樣的意義，會帶來哪些改變？
楊志勇：這種理念改變了財政只是收錢花錢的做法，將財政提到了應(yīng)有的位置。財政改革和政府采購制度改革都應(yīng)更加注意“政”功能的實現(xiàn)。當然，這仍應(yīng)是有效率地實現(xiàn)。
改革肯定會遇到各種各樣的約束，特別是既得利益者的阻礙，必須要有勇氣。與此同時，改革還需要智慧。財政改革最重要的是積極推進政府預(yù)算的有效公開。只要做到了預(yù)算的完整規(guī)范、公開透明，其他隱藏在各處的利益訴求就會凸現(xiàn)，財政問題就可以真正公開地加以解決。未來財政支出和爭論可能會更多，比如哪些是支出優(yōu)先領(lǐng)域、應(yīng)該如何保障等，但只要支出是有秩序的，問題終究會得到解決。在問題的不斷解決中，現(xiàn)代財政制度將最終形成。
王雍君：治理高于管理。管理關(guān)注資源的充分利用，包括經(jīng)濟性、效率和有效性。有效性最重要，效率次之，經(jīng)濟性再次之；治理的焦點在于制度和政策改革，制度著眼于約束和引導(dǎo)掌權(quán)者的行為，政策改革的焦點在于定期評估、檢討與修正機制的建設(shè)。我認為，治理導(dǎo)向的財政改革，應(yīng)聚焦八個相互關(guān)聯(lián)的要點：代表性（負責財政事務(wù)的人大代表一定要有廣泛的代表性）、人大的財政授權(quán)與監(jiān)督機制建設(shè)、將合規(guī)和績效融入問責機制、財政透明、預(yù)見性（規(guī)則與程序清晰明了統(tǒng)一實施）、參與（廣泛的話語表達和有效的政府回應(yīng)）、競爭（要求破除過度管制、?？钸^多、教育等重點支出掛鉤、預(yù)算編制的基數(shù)法）、分權(quán)。分權(quán)要求在有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，將地方、基層和社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)與資源充分下放。
來源：中國政府采購報
王雍君 中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長
裴育 南京審計學(xué)院副院長
楊志勇 中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員
■ 本報記者 趙家旺
政府采購根植于財政。建立現(xiàn)代財政制度提出后，作為財政支出管理重要內(nèi)容的政府采購如何服從服務(wù)于這一戰(zhàn)略思想，成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的話題。圍繞該話題，本報特邀中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君、南京審計學(xué)院副院長裴育、中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇一同探討。
1突出財政支出與政策的結(jié)合
《中國政府采購報》：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）提出了建立現(xiàn)代財政制度的重要戰(zhàn)略思想。各位專家如何看待現(xiàn)代財政制度及其對財政支出管理提出的新要求？
王雍君：現(xiàn)代財政制度涵蓋稅收制度、政府間財政安排、預(yù)算制度和其他相關(guān)制度，其三大功能在《決定》中都得到清晰表述，分別是：將權(quán)力關(guān)進制度籠子，使發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用。三者可以分別概括為權(quán)力約束、利益分配和政府-市場邊界。
在市場經(jīng)濟背景下，現(xiàn)代財政制度的一項關(guān)鍵功能，就在于界定政府與市場的邊界，將政府的活動范圍約束在具有比較優(yōu)勢并且符合主流價值觀的領(lǐng)域。在實踐中，財政邊界的焦點在于支出邊界，共涉及四個方面：哪些該政府開支？政府該開支多少？哪些方式更好（比如保護價格機制很可能比惠農(nóng)補貼中的分發(fā)現(xiàn)金更好）？如何選擇支出（政府干預(yù)）的最佳時機？
預(yù)算制度位居現(xiàn)代財政制度的核心。傳統(tǒng)上將預(yù)算理解為“政府的年度財政收支計劃”，過于膚淺，未得要領(lǐng)。預(yù)算制度的本質(zhì)首先在于法定財政授權(quán)、授權(quán)基礎(chǔ)上的財政控制，其次是作為公共政策的工具。幾乎所有的政府活動都需要花錢。以此言之，所有的公共政策都是支出政策，經(jīng)濟政策也是如此。從政策功能上講，支出預(yù)算的焦點在于預(yù)算與政策的直接聯(lián)結(jié)：預(yù)算（支出）為政策提供資源約束的框架，政策目標及其優(yōu)先性的確定都必須在這個框架內(nèi)完成；同時，政策又為預(yù)算提供導(dǎo)向，確保其政治方向和目標的正確性?！邦A(yù)算審核重點向支出預(yù)算和政策拓展”，表達的就是將預(yù)算與政策從脫節(jié)的現(xiàn)狀改變?yōu)閮烧咧苯酉嗦?lián)結(jié)的訴求。唯有如此，預(yù)算才能成為執(zhí)政黨執(zhí)政、政府施政的利器，成為提升國家治理能力的關(guān)鍵。
楊志勇：支出預(yù)算不只是簡單的花錢，而應(yīng)將支出與政府的政策目標聯(lián)系起來。從國家治理的要求來看，強調(diào)支出與政策的結(jié)合是自然而然的事。
同時，政策的落實需要提高成本有效性，支出效率的提高也有賴財政支出管理水平的提高。因而，財政支出管理的重要性得到進一步強調(diào)。更重要的是，支出管理將從年度支出管理轉(zhuǎn)向中期支出管理，在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)之上，引入中期預(yù)算管理，已是大勢所趨。中期預(yù)算管理，契合一些項目支出跨年度的實際，也可以在一定程度上解決當前年度預(yù)算中經(jīng)常出現(xiàn)的年末集中花錢問題。
《中國政府采購報》：實踐中，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督都是社會關(guān)注度較高的問題。從理論上看，如何更好地發(fā)揮預(yù)算制度在現(xiàn)代財政制度中的基礎(chǔ)作用？
王雍君：預(yù)算編制這個述語雖然常用，但具有誤導(dǎo)性。預(yù)算不是“編制”出來的，而是“準備”出來的。預(yù)算草案在呈交立法機關(guān)審查前的所有階段，都稱為預(yù)算準備，包括經(jīng)濟與財政預(yù)測、政策目標與優(yōu)先性籌劃、預(yù)算限額的制定與發(fā)布，之后才是各部門“編制”預(yù)算草案。
預(yù)算從一開始就是在循環(huán)性的程序下運作。預(yù)算這個術(shù)語的一半就是預(yù)算程序。在狹義上，預(yù)算甚至可以看作一個國家最正式、最重要和最頻繁的治理程序。這個程序由四個部分構(gòu)成：預(yù)算準備、預(yù)算審查（立法機關(guān)主導(dǎo)）、預(yù)算執(zhí)行控制（行政主導(dǎo)）、預(yù)算評估、（決算）報告與審計。四個環(huán)節(jié)緊密相連，環(huán)環(huán)相扣。最重要的是預(yù)算準備，其次才是預(yù)算執(zhí)行。糟糕的預(yù)算準備（包括編制）勢必帶來執(zhí)行中的困難和障礙。這也是當前的突出問題。當然，即使預(yù)算得到精心準備，也可能因為執(zhí)行不力或者不規(guī)范而招致各種負面結(jié)果。即使在這種情況下，預(yù)算也必須透明，使所有利益相關(guān)者都能明了至少三個問題：政府花了納稅人多少錢？這些錢究竟花到哪里去了？產(chǎn)生了怎樣的結(jié)果？這些信息幫助利益相關(guān)者解讀政府的所作所為，這是公民參與的前提條件。公民參與對于改進預(yù)算質(zhì)量和治理績效至關(guān)緊要。
楊志勇：從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督三者的關(guān)系處理來看，編制科學(xué)完整是執(zhí)行規(guī)范的基礎(chǔ)，沒有科學(xué)完整的預(yù)算編制，執(zhí)行中肯定會出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整問題，預(yù)算的計劃性得不到應(yīng)有的保證，預(yù)算的執(zhí)行就會失去秩序；有效公開透明，能夠提供更充分的信息，供社會各界監(jiān)督，是預(yù)算編制和執(zhí)行有序進行的保證。
《中國政府采購報》：眾所周知，政府采購是財政支出管理的重要手段，那么，建立現(xiàn)代財政制度對政府采購具有怎樣的影響？
王雍君：現(xiàn)代財政制度約束和引導(dǎo)政府花好人民的錢。合規(guī)性與績效分別是兩個基本的衡量標準。一般而言，合規(guī)更優(yōu)先，績效更重要。政府采購也涵蓋了合規(guī)性控制和績效目標兩個維度。以此而言，改革政府采購制度應(yīng)具備一個基本的前提條件，那就是確保預(yù)算過程的財務(wù)合規(guī)性控制。
在基本的合規(guī)性控制（根本目標是反腐）取得實質(zhì)進展的基礎(chǔ)上，財政管理的重心應(yīng)轉(zhuǎn)向績效目標上?？冃Ч芾碇饕冃гu價機制、績效公開與競爭機制、績效激勵機制?？冃Ч芾黻P(guān)注的焦點就是花好人民的錢，而花好錢的衡量標準，首先是結(jié)果，然后是過程。結(jié)果導(dǎo)向的績效管理，重心在于經(jīng)濟性、效率和有效性，通常表達為“E管理”。從實踐是檢驗真理的唯一標準看，結(jié)果最重要。給錢、花錢關(guān)鍵是看結(jié)果。我們需要動員全部力量，致力于產(chǎn)生良好的結(jié)果，這是未來財政管理的重中之重。
加強績效有三個路徑：市場路徑、治理路徑和行為路徑。市場路徑包括將服務(wù)購買、外包、合同管理、財政資源的競爭性分配、平衡計分卡等管理工具引入公共組織，等等。治理路徑的重點在于問責制、透明度和公眾參與機制建設(shè)。行為路徑關(guān)注公務(wù)員的道德標準和行為守則。三者結(jié)合應(yīng)用，才會有實效。
2完善政府購買服務(wù)最優(yōu)合同設(shè)計
《中國政府采購報》：當前，政府購買服務(wù)作為處理政府與市場、政府與社會關(guān)系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革舉措，受到社會各界、方方面面的普遍關(guān)注。那么，如何看待政府購買服務(wù)在財政及政府采購工作中的角色和地位？
楊志勇：政府購買服務(wù)在未來財政工作中將占據(jù)更重要的地位。第一，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中服務(wù)所占比例在提高。政府職責的履行更多要依靠服務(wù)。第二，對效率的追求決定了政府不一定要依靠政府生產(chǎn)，而可以轉(zhuǎn)向效率更高的政府購買服務(wù)。如有較充分的市場競爭，政府購買效率就會更高。
裴育：十八屆三中全會《決定》的第四部分內(nèi)容為加快轉(zhuǎn)變政府職能，其中專門強調(diào)“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！边@是政府與市場關(guān)系界定的進一步明晰。市場在資源配置中起決定性作用，同時，政府作為經(jīng)濟運行中不可或缺的經(jīng)濟主體，其在資源配置中的地位和作用也是不容忽視的。但政府發(fā)揮作用的機制主要是通過市場來實現(xiàn)，即遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，按照等價交換原則，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，通過公開招標投標，采用使用、委托等方式向社會購買。這也說明了政府采購（包括商品、服務(wù)和工程）在政府治理中的地位和作用，它是社會主義市場經(jīng)濟體制深化與發(fā)展的內(nèi)在要求。
《中國政府采購報》：在各位專家看來，推進政府購買服務(wù)面臨哪些障礙？需要做好哪些工作？
王雍君：招投標制度、大額專項資金的競爭性分配制度，都與政府采購的績效目標密切相關(guān)，應(yīng)致力建構(gòu)與完善。最優(yōu)合同設(shè)計非常重要，因為它是服務(wù)外包和購買的基礎(chǔ)。合同供應(yīng)商的資質(zhì)認證、合同商試用與定期評估、合同審查等等，都屬于政府購買服務(wù)題中應(yīng)有之義。
楊志勇：我認為，政府購買服務(wù)要解決好從哪里買的問題。事業(yè)單位是服務(wù)的重要提供機構(gòu)，相關(guān)社會組織也應(yīng)該是。但從目前來看，事業(yè)單位改革還在進行中，現(xiàn)有事業(yè)單位的財務(wù)管理制度與政府購買服務(wù)的要求嚴重不相稱，這會嚴重影響事業(yè)單位人員承接政府購買服務(wù)的積極性；社會組織的發(fā)展還嚴重滯后，向社會組織購買服務(wù)尚未形成氣候。
裴育：政府采購功能的發(fā)揮基礎(chǔ)是必須達到較大規(guī)模。根據(jù)國際經(jīng)驗，政府采購規(guī)模一般占GDP的10%左右，財政支出的30%左右，而我國現(xiàn)行的政府采購規(guī)模遠未達到這一規(guī)模要求，其對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用大打折扣。正因如此，推進政府購買服務(wù)還面臨著很多障礙，比如很多部門或單位在編制預(yù)算時，名義上將很多開支項目納入政府采購范圍，但在實際運行過程中，總會采取各種辦法繞開集中政府采購；在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于超收因素，很多地方使用超收部分比較隨意，往往躲避政府采購監(jiān)督管理；每年年底，很多部門存在突擊花錢現(xiàn)象。針對這些問題，我認為，應(yīng)從四個方面進行完善：
一是改進預(yù)算管理制度，建立跨年度預(yù)算平衡機制，克服年終突擊花錢現(xiàn)象，尤其要強調(diào)進一步提高政府采購規(guī)模，將政府采購計劃詳細編入預(yù)算，并公開透明。
二是深化政府采購制度改革，提高制度的適用性和操作效率。現(xiàn)行的《政府采購法》是基于上世紀末的國情制定的，從2003年實施以來已經(jīng)10年有余，許多情況已經(jīng)發(fā)生變化，亟待進行修訂完善，尤其大家意見比較多的適用性與采購效率問題。
三是完善政府采購監(jiān)督管理辦法，加大政府采購監(jiān)督管理和審計力度，切實解決政府采購過程中的違規(guī)、違紀問題。與此同時，應(yīng)該盡快解決《招標投標法》與《政府采購法》的沖突或不協(xié)調(diào)問題，提高政府采購的實際效率或效果。
四是加快政府采購開放力度，穩(wěn)步推進中國政府采購的國際進程?！稕Q定》第25條（加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)）明確提出：“堅持世界貿(mào)易體制規(guī)則，堅持雙邊、多邊、區(qū)域次區(qū)域開放合作，擴大同各國各地區(qū)利益匯合點，以周邊為基礎(chǔ)加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。改革市場準入、海關(guān)監(jiān)管、檢驗檢疫等管理體制，加快環(huán)境保護、投資保護、政府采購、電子商務(wù)等新議題談判，形成面向全球的高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。”這是《決定》中唯一使用“政府采購”名詞的地方。
3強化治理理念導(dǎo)向
《中國政府采購報》：國家治理理念在《決定》中實現(xiàn)了重大的理論突破，治理理念對財政改革和政府采購制度改革具有怎樣的意義，會帶來哪些改變？
楊志勇：這種理念改變了財政只是收錢花錢的做法，將財政提到了應(yīng)有的位置。財政改革和政府采購制度改革都應(yīng)更加注意“政”功能的實現(xiàn)。當然，這仍應(yīng)是有效率地實現(xiàn)。
改革肯定會遇到各種各樣的約束，特別是既得利益者的阻礙，必須要有勇氣。與此同時，改革還需要智慧。財政改革最重要的是積極推進政府預(yù)算的有效公開。只要做到了預(yù)算的完整規(guī)范、公開透明，其他隱藏在各處的利益訴求就會凸現(xiàn)，財政問題就可以真正公開地加以解決。未來財政支出和爭論可能會更多，比如哪些是支出優(yōu)先領(lǐng)域、應(yīng)該如何保障等，但只要支出是有秩序的，問題終究會得到解決。在問題的不斷解決中，現(xiàn)代財政制度將最終形成。
王雍君：治理高于管理。管理關(guān)注資源的充分利用，包括經(jīng)濟性、效率和有效性。有效性最重要，效率次之，經(jīng)濟性再次之；治理的焦點在于制度和政策改革，制度著眼于約束和引導(dǎo)掌權(quán)者的行為，政策改革的焦點在于定期評估、檢討與修正機制的建設(shè)。我認為，治理導(dǎo)向的財政改革，應(yīng)聚焦八個相互關(guān)聯(lián)的要點：代表性（負責財政事務(wù)的人大代表一定要有廣泛的代表性）、人大的財政授權(quán)與監(jiān)督機制建設(shè)、將合規(guī)和績效融入問責機制、財政透明、預(yù)見性（規(guī)則與程序清晰明了統(tǒng)一實施）、參與（廣泛的話語表達和有效的政府回應(yīng)）、競爭（要求破除過度管制、?？钸^多、教育等重點支出掛鉤、預(yù)算編制的基數(shù)法）、分權(quán)。分權(quán)要求在有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，將地方、基層和社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)與資源充分下放。
來源：中國政府采購報
