推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的著力點(diǎn)
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發(fā)布日期：2014年02月08日
通過修訂《政府采購法》，將采購法中的“服務(wù)”從行政機(jī)構(gòu)接受的服務(wù)擴(kuò)展到公共服務(wù)，同時(shí)增加相應(yīng)的條款和內(nèi)容，使政府購買公共服務(wù)行為有法可依。
黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要加大政府購買公共服務(wù)力度。這是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的重要途徑。在我國，政府購買公共服務(wù)是指根據(jù)預(yù)先訂立的合同（協(xié)議）或賦予的特許權(quán)，由政府財(cái)政提供資金并由政府向服務(wù)供應(yīng)者購買其提供（生產(chǎn)）的商品、服務(wù)或公共設(shè)施，以滿足使用者服務(wù)需求的一種制度安排和實(shí)施機(jī)制。近年來，各地政府在購買公共服務(wù)實(shí)踐中，在居家養(yǎng)老、社區(qū)矯正、社區(qū)服務(wù)等方面已進(jìn)行了卓有成效的探索，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也凸顯了存在的主要障礙和主要問題。為此，在當(dāng)前大力推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)中，需要在以下五個(gè)方面有所突破和有所作為。
一是盡快完善現(xiàn)行的有關(guān)法律，同時(shí)加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的制度規(guī)范，從而使政府購買公共服務(wù)行為有法可依和有章可循。在《中華人民共和國政府采購法》中，第二條對“政府采購”進(jìn)行了界定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！蹦壳罢少彽姆秶素浳?、工程和服務(wù)，但對服務(wù)的理解限于為政府所提供的服務(wù)。因此，需要通過修訂《政府采購法》，將采購法中的“服務(wù)”從行政機(jī)構(gòu)接受的服務(wù)擴(kuò)展到公共服務(wù)，同時(shí)增加相應(yīng)的條款和內(nèi)容，使政府購買公共服務(wù)行為有法可依。
政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)在我國還是新生事物，涉及的主體和環(huán)節(jié)較多，同時(shí)各地的實(shí)踐探索還存在較大差異。建議在國家層面盡快出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見，確立政府購買公共服務(wù)的主要目標(biāo)、基本原則、主要內(nèi)容、職責(zé)范圍、體制機(jī)制、監(jiān)督和評估等等。同時(shí)，研究并制定政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確政府購買公共服務(wù)的范圍、種類和標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步明確財(cái)政程序，規(guī)范購買流程，提高政府購買公共服務(wù)的效率和透明度，使政府購買公共服務(wù)行為有章可循。
二是加大培育社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)作為公共服務(wù)的承擔(dān)主體。從輿論、資金和政策等方面支持各類公共服務(wù)的承擔(dān)主體的發(fā)展、壯大，打破限制社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的不合理行政性障礙，為社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)提供更加公平、公開、公正的政策環(huán)境。在具體措施上，一方面，政府每年向全社會(huì)公布具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)目錄，為社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)創(chuàng)造更多更好的成長機(jī)會(huì)；另一方面，積極探索社會(huì)組織的“孵化模式”，從創(chuàng)辦、起步階段就對社會(huì)組織給予關(guān)鍵性支持，包括免費(fèi)提供辦公場地和辦公設(shè)備等等，同時(shí)，對社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)實(shí)行更加優(yōu)惠的稅收和財(cái)政政策，形成社會(huì)組織發(fā)展的長效機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織的大發(fā)展，以此改變目前社會(huì)組織作為公共服務(wù)承擔(dān)主體所呈現(xiàn)出的數(shù)量不足和能力偏弱的困境。
三是不斷探索適合國情的政府購買公共服務(wù)模式。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，政府購買公共服務(wù)形式主要有合同出租、公私合作、使用者付費(fèi)和補(bǔ)貼制度等等。當(dāng)前，我國各地政府購買公共服務(wù)的主要方式有四種：一是各級財(cái)政部門依據(jù)申請向社會(huì)組織撥付資金。二是“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的定向委托形式。這一形式主要適用于社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能時(shí)，政府部門把相應(yīng)預(yù)算撥付給社會(huì)組織。三是公布項(xiàng)目進(jìn)行公開評審形式。這一形式主要適用于專項(xiàng)資金支持社會(huì)組織開展公益、社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。四是公開招標(biāo)形式。這一形式主要適用于政府向社會(huì)組織購買有關(guān)公眾、社區(qū)或特殊群體的公共服務(wù)。
依據(jù)承接公共服務(wù)的社會(huì)組織相對于作為購買方的政府部門是否具有獨(dú)立性，可分為獨(dú)立性服務(wù)購買與依賴性服務(wù)購買；依據(jù)購買程序是否具有競爭性，可分為競爭性購買與非競爭性購買，因此，政府購買社會(huì)組織服務(wù)模式依次劃分為：依賴關(guān)系非競爭性購買（形式購買）、獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買（委托購買）、獨(dú)立關(guān)系競爭性購買（競爭購買）三種主要模式。從目前各地實(shí)踐來看，政府購買公共服務(wù)還沒有最佳的模式，其中競爭購買和委托購買等都各有優(yōu)缺點(diǎn)。因此，建議在目前廣泛采用的委托購買基礎(chǔ)上，集成競爭購買的要素：一是注意在委托購買中增加競爭性談判；二是增加開放的招投標(biāo)平臺(tái)；三是增加多方監(jiān)管和第三方評估。從而使委托購買模式進(jìn)一步升級為適合我國國情的開放合作購買模式，即項(xiàng)目劃定、政府籌資、平臺(tái)公開、合同管理、雙向委托、評估兌現(xiàn)、多方監(jiān)督、合作發(fā)展。
四是建立健全政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督和評估機(jī)制。首先，善于積極調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾、大眾媒體的監(jiān)督力量，運(yùn)用電子政務(wù)方式，建立政府購買公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，公開政府購買公共服務(wù)的相關(guān)事宜，并能實(shí)時(shí)查詢相關(guān)信息，使政府購買公共服務(wù)行為透明化。同時(shí)，引入第三方監(jiān)督，防止政府購買公共服務(wù)過程中的權(quán)力尋租。對承接購買服務(wù)的社會(huì)組織推行財(cái)務(wù)報(bào)告公開制度，并由第三方進(jìn)行審計(jì)。其次，建立社會(huì)組織信息披露制度，承接服務(wù)的社會(huì)組織必須公開自身的相關(guān)信息，諸如組織機(jī)構(gòu)代碼、證書、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)方式等等，通過建立信用評價(jià)體系，對社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的表現(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)一評價(jià)，為政府購買公共服務(wù)決策提供依據(jù)和參考。再次，建立政府購買公共服務(wù)的績效指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的政府購買公共服務(wù)績效評估體系。因此，在政府購買公共服務(wù)所簽訂的購買合同中，需細(xì)化購買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并確立量化的參照值，使政府購買公共服務(wù)的績效評估具有可操作性。
五是通過政府購買公共服務(wù)，深化事業(yè)單位改革，構(gòu)建新型公共服務(wù)體系。長期以來，我國公共服務(wù)幾乎都由政府或者事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)來提供，一定程度上加大了管理和運(yùn)行的成本。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公共服務(wù)供給主體單一、服務(wù)成本過高和服務(wù)效率低下等已成為我國公共服務(wù)發(fā)展的主要問題，為此，加快構(gòu)建新型公共服務(wù)體系刻不容緩。首先，按公共服務(wù)供給主體多元化和服務(wù)運(yùn)行市場化的目標(biāo)，要逐步打破政府向事業(yè)單位按人頭財(cái)政撥款的制度，改變按在編人員安排工資福利和公用經(jīng)費(fèi)的管理方式，實(shí)行“以事定費(fèi)”，逐步過渡到政府的委托購買或競爭購買。因此，要徹底改變以往“養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人、辦事”的模式，通過政府購買事業(yè)單位所提供的服務(wù)方式，倒逼事業(yè)單位改革，形成事業(yè)單位改革的新動(dòng)力，推動(dòng)新型公共服務(wù)體系的建立。其次，隨著社會(huì)組織力量的增強(qiáng)，鼓勵(lì)社會(huì)組織進(jìn)入事業(yè)單位所承擔(dān)的服務(wù)領(lǐng)域中開展服務(wù)競爭，形成良性的“鯰魚效應(yīng)”，從而通過競爭機(jī)制來提高公共服務(wù)效率。最后，在公平、公正和公開的基礎(chǔ)上，為鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展，必須遵循凡是社會(huì)組織能夠有效提供的公共服務(wù)，原則上不再設(shè)立新的事業(yè)單位，不再新增事業(yè)編制。需要新增的公共服務(wù)將由各級各部門以購買社會(huì)組織服務(wù)等方式提供。
來源：中國社會(huì)科學(xué)報(bào) 作者：林閩鋼
（作者為國家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)服務(wù)管理體制改革與社會(huì)管理創(chuàng)新研究”首席專家、南京大學(xué)教授）
黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要加大政府購買公共服務(wù)力度。這是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的重要途徑。在我國，政府購買公共服務(wù)是指根據(jù)預(yù)先訂立的合同（協(xié)議）或賦予的特許權(quán)，由政府財(cái)政提供資金并由政府向服務(wù)供應(yīng)者購買其提供（生產(chǎn)）的商品、服務(wù)或公共設(shè)施，以滿足使用者服務(wù)需求的一種制度安排和實(shí)施機(jī)制。近年來，各地政府在購買公共服務(wù)實(shí)踐中，在居家養(yǎng)老、社區(qū)矯正、社區(qū)服務(wù)等方面已進(jìn)行了卓有成效的探索，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也凸顯了存在的主要障礙和主要問題。為此，在當(dāng)前大力推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)中，需要在以下五個(gè)方面有所突破和有所作為。
一是盡快完善現(xiàn)行的有關(guān)法律，同時(shí)加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的制度規(guī)范，從而使政府購買公共服務(wù)行為有法可依和有章可循。在《中華人民共和國政府采購法》中，第二條對“政府采購”進(jìn)行了界定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！蹦壳罢少彽姆秶素浳?、工程和服務(wù)，但對服務(wù)的理解限于為政府所提供的服務(wù)。因此，需要通過修訂《政府采購法》，將采購法中的“服務(wù)”從行政機(jī)構(gòu)接受的服務(wù)擴(kuò)展到公共服務(wù)，同時(shí)增加相應(yīng)的條款和內(nèi)容，使政府購買公共服務(wù)行為有法可依。
政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)在我國還是新生事物，涉及的主體和環(huán)節(jié)較多，同時(shí)各地的實(shí)踐探索還存在較大差異。建議在國家層面盡快出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見，確立政府購買公共服務(wù)的主要目標(biāo)、基本原則、主要內(nèi)容、職責(zé)范圍、體制機(jī)制、監(jiān)督和評估等等。同時(shí)，研究并制定政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確政府購買公共服務(wù)的范圍、種類和標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步明確財(cái)政程序，規(guī)范購買流程，提高政府購買公共服務(wù)的效率和透明度，使政府購買公共服務(wù)行為有章可循。
二是加大培育社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)作為公共服務(wù)的承擔(dān)主體。從輿論、資金和政策等方面支持各類公共服務(wù)的承擔(dān)主體的發(fā)展、壯大，打破限制社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的不合理行政性障礙，為社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)提供更加公平、公開、公正的政策環(huán)境。在具體措施上，一方面，政府每年向全社會(huì)公布具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)目錄，為社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)創(chuàng)造更多更好的成長機(jī)會(huì)；另一方面，積極探索社會(huì)組織的“孵化模式”，從創(chuàng)辦、起步階段就對社會(huì)組織給予關(guān)鍵性支持，包括免費(fèi)提供辦公場地和辦公設(shè)備等等，同時(shí)，對社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)實(shí)行更加優(yōu)惠的稅收和財(cái)政政策，形成社會(huì)組織發(fā)展的長效機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織的大發(fā)展，以此改變目前社會(huì)組織作為公共服務(wù)承擔(dān)主體所呈現(xiàn)出的數(shù)量不足和能力偏弱的困境。
三是不斷探索適合國情的政府購買公共服務(wù)模式。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，政府購買公共服務(wù)形式主要有合同出租、公私合作、使用者付費(fèi)和補(bǔ)貼制度等等。當(dāng)前，我國各地政府購買公共服務(wù)的主要方式有四種：一是各級財(cái)政部門依據(jù)申請向社會(huì)組織撥付資金。二是“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的定向委托形式。這一形式主要適用于社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能時(shí)，政府部門把相應(yīng)預(yù)算撥付給社會(huì)組織。三是公布項(xiàng)目進(jìn)行公開評審形式。這一形式主要適用于專項(xiàng)資金支持社會(huì)組織開展公益、社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。四是公開招標(biāo)形式。這一形式主要適用于政府向社會(huì)組織購買有關(guān)公眾、社區(qū)或特殊群體的公共服務(wù)。
依據(jù)承接公共服務(wù)的社會(huì)組織相對于作為購買方的政府部門是否具有獨(dú)立性，可分為獨(dú)立性服務(wù)購買與依賴性服務(wù)購買；依據(jù)購買程序是否具有競爭性，可分為競爭性購買與非競爭性購買，因此，政府購買社會(huì)組織服務(wù)模式依次劃分為：依賴關(guān)系非競爭性購買（形式購買）、獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買（委托購買）、獨(dú)立關(guān)系競爭性購買（競爭購買）三種主要模式。從目前各地實(shí)踐來看，政府購買公共服務(wù)還沒有最佳的模式，其中競爭購買和委托購買等都各有優(yōu)缺點(diǎn)。因此，建議在目前廣泛采用的委托購買基礎(chǔ)上，集成競爭購買的要素：一是注意在委托購買中增加競爭性談判；二是增加開放的招投標(biāo)平臺(tái)；三是增加多方監(jiān)管和第三方評估。從而使委托購買模式進(jìn)一步升級為適合我國國情的開放合作購買模式，即項(xiàng)目劃定、政府籌資、平臺(tái)公開、合同管理、雙向委托、評估兌現(xiàn)、多方監(jiān)督、合作發(fā)展。
四是建立健全政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督和評估機(jī)制。首先，善于積極調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾、大眾媒體的監(jiān)督力量，運(yùn)用電子政務(wù)方式，建立政府購買公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，公開政府購買公共服務(wù)的相關(guān)事宜，并能實(shí)時(shí)查詢相關(guān)信息，使政府購買公共服務(wù)行為透明化。同時(shí)，引入第三方監(jiān)督，防止政府購買公共服務(wù)過程中的權(quán)力尋租。對承接購買服務(wù)的社會(huì)組織推行財(cái)務(wù)報(bào)告公開制度，并由第三方進(jìn)行審計(jì)。其次，建立社會(huì)組織信息披露制度，承接服務(wù)的社會(huì)組織必須公開自身的相關(guān)信息，諸如組織機(jī)構(gòu)代碼、證書、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)方式等等，通過建立信用評價(jià)體系，對社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的表現(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)一評價(jià)，為政府購買公共服務(wù)決策提供依據(jù)和參考。再次，建立政府購買公共服務(wù)的績效指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的政府購買公共服務(wù)績效評估體系。因此，在政府購買公共服務(wù)所簽訂的購買合同中，需細(xì)化購買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并確立量化的參照值，使政府購買公共服務(wù)的績效評估具有可操作性。
五是通過政府購買公共服務(wù)，深化事業(yè)單位改革，構(gòu)建新型公共服務(wù)體系。長期以來，我國公共服務(wù)幾乎都由政府或者事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)來提供，一定程度上加大了管理和運(yùn)行的成本。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公共服務(wù)供給主體單一、服務(wù)成本過高和服務(wù)效率低下等已成為我國公共服務(wù)發(fā)展的主要問題，為此，加快構(gòu)建新型公共服務(wù)體系刻不容緩。首先，按公共服務(wù)供給主體多元化和服務(wù)運(yùn)行市場化的目標(biāo)，要逐步打破政府向事業(yè)單位按人頭財(cái)政撥款的制度，改變按在編人員安排工資福利和公用經(jīng)費(fèi)的管理方式，實(shí)行“以事定費(fèi)”，逐步過渡到政府的委托購買或競爭購買。因此，要徹底改變以往“養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人、辦事”的模式，通過政府購買事業(yè)單位所提供的服務(wù)方式，倒逼事業(yè)單位改革，形成事業(yè)單位改革的新動(dòng)力，推動(dòng)新型公共服務(wù)體系的建立。其次，隨著社會(huì)組織力量的增強(qiáng)，鼓勵(lì)社會(huì)組織進(jìn)入事業(yè)單位所承擔(dān)的服務(wù)領(lǐng)域中開展服務(wù)競爭，形成良性的“鯰魚效應(yīng)”，從而通過競爭機(jī)制來提高公共服務(wù)效率。最后，在公平、公正和公開的基礎(chǔ)上，為鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展，必須遵循凡是社會(huì)組織能夠有效提供的公共服務(wù)，原則上不再設(shè)立新的事業(yè)單位，不再新增事業(yè)編制。需要新增的公共服務(wù)將由各級各部門以購買社會(huì)組織服務(wù)等方式提供。
來源：中國社會(huì)科學(xué)報(bào) 作者：林閩鋼
（作者為國家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)服務(wù)管理體制改革與社會(huì)管理創(chuàng)新研究”首席專家、南京大學(xué)教授）
