淺析政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目變更管理的現(xiàn)狀及對策
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發(fā)布日期：2014年02月11日
政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目與國計(jì)民生關(guān)系密切，財(cái)政資金投入大，占用公共資源多，社會(huì)關(guān)注度高，在很大程度上決定著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、規(guī)模、質(zhì)量和效益?，F(xiàn)行政府投資工程廣泛使用“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”，有利于節(jié)約投資，使承包商在中標(biāo)后能獲取超額利潤的可能性大大減少。但由于工程前期準(zhǔn)備不充分、施工中隨意增加附屬工程、變更問責(zé)不明等因素，使頻繁發(fā)生的工程變更成為承包商擺脫合同價(jià)偏低的困境、擴(kuò)大自身利潤的機(jī)會(huì)，影響了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則，同時(shí)也容易滋生腐敗問題。筆者在結(jié)合對政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目日常監(jiān)督檢查和調(diào)研的基礎(chǔ)上，從控制工程變更管理、控制投資規(guī)模、預(yù)防腐敗的角度，通過對四川省瀘縣政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目的基本情況和有關(guān)問題進(jìn)行梳理分析，根據(jù)工程變更發(fā)生和形成的規(guī)律，探索工程項(xiàng)目變更管理的有效監(jiān)管措施，力求保證項(xiàng)目規(guī)范、高效、廉潔運(yùn)行。
一、工程變更管理的重要性
工程變更一般是指在工程施工過程中，根據(jù)合同約定對施工的程序、工程的內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量要求及標(biāo)準(zhǔn)等做出的變更。對于任何工程，在項(xiàng)目實(shí)施過程中工程變更的發(fā)生是必然存在的。在符合工程有關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)并能合理控制工程造價(jià)的條件下，一些合理的工程變更對工程項(xiàng)目的建設(shè)是有益的、必要的，但草率或頻繁的工程變更將會(huì)產(chǎn)生一系列問題，如延緩工程進(jìn)度、工程質(zhì)量下降、竣工決算困難、項(xiàng)目投資增加等，工程變更控制的有效與否關(guān)系到工程的進(jìn)度、質(zhì)量和投資額的大小。因此，控制工程變更必然是工程建設(shè)的重要組成部分，是建設(shè)單位和施工單位雙方利益的焦點(diǎn)，同時(shí)也是政府監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。
二、當(dāng)前工程變更管理存在的問題及產(chǎn)生的原因
長期以來，工程變更管理是工程建設(shè)中困擾投資控制的關(guān)鍵問題，也是工程建設(shè)領(lǐng)域問題治理的重點(diǎn)。工程變更主要發(fā)生在施工環(huán)節(jié)，若因項(xiàng)目不同環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，都將反映在工程變更上。下面重點(diǎn)分析項(xiàng)目的規(guī)劃決策、工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)文件制作、工程施工管理、竣工結(jié)算等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題及工程變更產(chǎn)生的原因。
（一）投資決策不科學(xué)
政府投資決策一般要經(jīng)過規(guī)劃、項(xiàng)目建議書、可行性研究、決策等階段。但是因制度不完善，有的政府投資決策不按科學(xué)程序，如有的投資概算的決策是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人制定，領(lǐng)導(dǎo)的好惡可以影響工程投資強(qiáng)度，決策后又不斷調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也時(shí)有發(fā)生。有的業(yè)主認(rèn)為“項(xiàng)目前期只是走過場”、“前期工作花冤枉錢沒實(shí)效”，為了“降低工程造價(jià)”而放棄前期工作，不進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究，項(xiàng)目相關(guān)功能設(shè)置在立項(xiàng)時(shí)未同步規(guī)劃，邊建邊改，導(dǎo)致投資失控。特別是增加附屬工程較為突出，如某小學(xué)遷建工程增加操場硬化、綠化和大門建設(shè)等二次附屬工程建設(shè)達(dá)100多萬元。有的項(xiàng)目業(yè)主專業(yè)知識缺乏，疏于對設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)的分析，淡化對設(shè)計(jì)圖紙的審核，與設(shè)計(jì)單位溝通不夠，而在工程主體基本輪廓建成后，才開始不斷提出修改意見，導(dǎo)致項(xiàng)目功能及格局發(fā)生重大變化。
（二）工程設(shè)計(jì)不到位
設(shè)計(jì)方案不合理、設(shè)計(jì)深度不夠，設(shè)計(jì)報(bào)告明顯存在漏洞或缺陷，未結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際功能進(jìn)行設(shè)計(jì)，項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)大量的設(shè)計(jì)變更，造成工程造價(jià)偏高、增加投資的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。如瀘州市某勘察設(shè)計(jì)公司出具的設(shè)計(jì)圖經(jīng)常出現(xiàn)“缺水漏電”問題，其設(shè)計(jì)的某醫(yī)院遷建工程由于水電和裝修等問題先后六次變更；再如某村新建辦公樓，設(shè)計(jì)單位沒有設(shè)計(jì)化糞池，造成在施工中不得不增加工程內(nèi)容。多數(shù)地勘單位不按相關(guān)規(guī)范開展實(shí)地勘察，地勘報(bào)告不詳實(shí)，常常出現(xiàn)因地勘不準(zhǔn)而變更增加基礎(chǔ)。如某中學(xué)遷建工程由于地勘不實(shí)造成基礎(chǔ)超深增加投資近200萬元?？辈?、設(shè)計(jì)單位相互推諉工程變更產(chǎn)生的責(zé)任也時(shí)有發(fā)生。如某林科所新建綜合樓，勘察、設(shè)計(jì)單位是不同單位，產(chǎn)生變更時(shí)都不承認(rèn)是因本單位的原因造成的。
（三）預(yù)算財(cái)評不準(zhǔn)確
預(yù)算單位應(yīng)按設(shè)計(jì)文件編制工程預(yù)算書，財(cái)政評審單位應(yīng)對擬建工程內(nèi)容和工程預(yù)算書做全面評審。但是有的預(yù)算單位不能準(zhǔn)確把握施工圖，常出現(xiàn)工程量、工程內(nèi)容遺漏。如某大橋加固工程中，預(yù)算單位將圖紙應(yīng)鋪設(shè)兩層鋼筋預(yù)算為一層鋼筋，施工過程中不得不變更。財(cái)政評審單位由于沒有配置足夠的專業(yè)人員對施工圖進(jìn)行審核，對預(yù)算材料品名或規(guī)格概念模糊、描述不清、工程量漏項(xiàng)等情況不能準(zhǔn)確糾正，對工程預(yù)算書評審沒有做實(shí)做細(xì)，大大增加了工程變更的幾率。
（四）招標(biāo)文件不嚴(yán)謹(jǐn)
在招標(biāo)文件中涉及工程變更的條款相當(dāng)重要，是合同的組成內(nèi)容，直接影響合同后期的履行和工程造價(jià)的增減。有的招標(biāo)文件制作不夠嚴(yán)謹(jǐn)，對工程變更不明確專用條款，導(dǎo)致施工中對變更工程單價(jià)、材料使用爭議時(shí)有發(fā)生。
（五）施工管理不規(guī)范
1．施工變更不真實(shí)。施工過程中有的變更計(jì)增不計(jì)減，如某康復(fù)中心綜合樓項(xiàng)目變更價(jià)是中標(biāo)價(jià)的1.1倍；有的工程簽證計(jì)量不準(zhǔn)確，有的對合同把握不準(zhǔn)，對不應(yīng)該簽證的盲目簽證；有的主要依靠現(xiàn)場管理人員誠信度簽證，特別有些隱蔽工程的簽證成為業(yè)主、監(jiān)理、施工三方謀取利益的“溫床”。
2．監(jiān)理履職不到位。有的監(jiān)理不是按合同約定指派的人員到場，實(shí)行事后補(bǔ)簽證，造成工程造價(jià)虛增。如某防洪堤治理工程中監(jiān)理工程師張某的簽證均系事后補(bǔ)簽或他人代簽；有的監(jiān)理收受施工單位的好處后，弄虛作假協(xié)助其騙取資金。如在某平場工程中，監(jiān)理工程師曾某伙同施工單位以停工損失為由騙取變更工程款50余萬元。在小項(xiàng)目中監(jiān)理的作用更是形同虛設(shè)，流于形式，監(jiān)理單位僅僅提交審計(jì)和工程驗(yàn)收的所需資料。
3．牽頭單位不明確。為了規(guī)范政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目變更，瀘州市制定了相關(guān)的管理辦法，各類政府投資工程變更實(shí)行審批制。由于工程變更涉及技術(shù)合理性與增加工程價(jià)款的敏感性，行業(yè)、行政主管部門都不愿牽頭負(fù)責(zé)審批，加之業(yè)主不懂變更程序，導(dǎo)致有的工程變更不能高效進(jìn)行，拖延項(xiàng)目建設(shè)工期；有的工程變更未經(jīng)審批擅自結(jié)算，在實(shí)施審計(jì)時(shí)很難與施工單位達(dá)成一致意見。
（六）結(jié)算資料不完善
工程變更、設(shè)計(jì)變更與現(xiàn)場簽證資料的內(nèi)容必須具有客觀性、合法性、詳細(xì)性，其詳細(xì)性應(yīng)包括變更原因、部位、內(nèi)容、時(shí)間才能為結(jié)算提供合理的計(jì)價(jià)依據(jù)。但是經(jīng)常出現(xiàn)工程變更資料不齊，事后補(bǔ)充，簽證內(nèi)容欠真實(shí)性、邏輯性，分不清是誰的責(zé)任造成工程變更。
（七）獎(jiǎng)懲機(jī)制不明確
由于沒有制定完善的建設(shè)項(xiàng)目工程變更控制指標(biāo)體系及相應(yīng)的責(zé)任追究制度和激勵(lì)機(jī)制，項(xiàng)目管理人員既沒有管理工程變更的壓力，也沒有控制工程變更的動(dòng)力，造成工程變更管理的失控，容易給職業(yè)道德較差的項(xiàng)目管理人員和信譽(yù)度較低的承包商以可乘之機(jī)，為腐敗留下了空間。
三、加強(qiáng)政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目變更管理的建議
工程項(xiàng)目施工工期長，內(nèi)容復(fù)雜，涉及人員眾多，環(huán)境條件和政策千變?nèi)f化，完全不變更幾乎是不可能，控制工程變更是一項(xiàng)綜合性的工作，我們能夠做到的就是防范于未然，盡量避免和減少變更的發(fā)生。根據(jù)工程項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)規(guī)律，建立工程全過程動(dòng)態(tài)管理和控制的總體框架，實(shí)行在全過程管控的基礎(chǔ)上精細(xì)安排各項(xiàng)具體制度，以遏制工程變更對工程建設(shè)的不利影響，確保工程建設(shè)更加有序進(jìn)行。
（一）強(qiáng)化業(yè)主的統(tǒng)籌規(guī)劃意識，著力解決項(xiàng)目前期工作不完善的問題
工程變更應(yīng)盡量提前，變更發(fā)生得越早損失越小，反之越大。要提高項(xiàng)目業(yè)主對項(xiàng)目建設(shè)前期統(tǒng)籌規(guī)劃的認(rèn)識，加大對項(xiàng)目建議書、可行性研究、各種專項(xiàng)報(bào)告、勘察設(shè)計(jì)方面的投入，提高管理人員素質(zhì)，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)程序，抓好前期進(jìn)度和質(zhì)量，控制好工程投資，減少人為因素導(dǎo)致的變更，把好項(xiàng)目建設(shè)決策關(guān)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目前期工作對項(xiàng)目投資的影響程度可達(dá)70%～90%，而僅占項(xiàng)目費(fèi)用的1%～2%，由此可見項(xiàng)目前期工作的重要性。因此，強(qiáng)化項(xiàng)目業(yè)主對項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃的意識，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到建設(shè)項(xiàng)目前期工作上來，以高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高效率的要求抓好項(xiàng)目前期工作，做到未雨綢繆，才能取得事半功倍的效果。
（二）強(qiáng)化業(yè)主與中介溝通機(jī)制，著力解決項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)不細(xì)致的問題
1．實(shí)行設(shè)計(jì)圖紙?jiān)u審制度，保證設(shè)計(jì)深度。工程設(shè)計(jì)是項(xiàng)目施工的依據(jù)，重視設(shè)計(jì)、抓好設(shè)計(jì)過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，對控制工程變更非常重要。實(shí)行施工圖紙?jiān)u審制度，加強(qiáng)設(shè)計(jì)方與業(yè)主的溝通，由業(yè)主和設(shè)計(jì)方對建筑的功能是否滿足使用要求、建筑的規(guī)模、圖紙的尺寸、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行討論明確，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決設(shè)計(jì)中的錯(cuò)誤和矛盾。建設(shè)單位要明確建設(shè)目標(biāo)，要和設(shè)計(jì)單位充分溝通，使設(shè)計(jì)單位充分理解業(yè)主對建筑物工藝要求、功能要求和相應(yīng)的特殊要求；作為設(shè)計(jì)單位，要經(jīng)常與建設(shè)單位溝通，了解建設(shè)單位意圖，抓好設(shè)計(jì)優(yōu)化。通過加強(qiáng)設(shè)計(jì)單位與業(yè)主的溝通，盡可能把工程變更控制在設(shè)計(jì)階段，若確實(shí)變更設(shè)計(jì)，也只需修改圖紙，其他費(fèi)用尚未發(fā)生，損失有限。
2．加大財(cái)政評審清單審查力度，降低變更幾率。加大工程量清單的評審力度，是減少施工階段工程變更的有力措施。要深度研究熟悉消化圖紙，認(rèn)真做好工程量清單的編制工作，準(zhǔn)確編制工程量清單，降低工程價(jià)款的計(jì)算偏差，從而減少因發(fā)包方提供的工程量清單與施工圖紙不符造成工程價(jià)款的變更。要明確項(xiàng)目使用功能和裝修標(biāo)準(zhǔn)，明確主要設(shè)備和裝飾材料的限額單價(jià)，以減少施工過程中重大變更發(fā)生。同時(shí)，財(cái)政評審審查時(shí)要按規(guī)定比例留足暫列金額，以解決施工中工程變更增加工程價(jià)款導(dǎo)致超中標(biāo)價(jià)格而需相關(guān)部門審批的問題，為項(xiàng)目高效運(yùn)行“松綁”。
3．推行政府工程代建制度，發(fā)揮專業(yè)管理。政府成立專門機(jī)構(gòu)或招標(biāo)選擇有能力的企業(yè)專門承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)，從項(xiàng)目立項(xiàng)、選址、工程建設(shè)、工程設(shè)計(jì)、工程施工到竣工交付全過程負(fù)責(zé)，發(fā)揮專業(yè)管理作用，減少因業(yè)主不懂行而頻繁變更工程，可以有效避免投資浪費(fèi)、建設(shè)周期長、效率低的弊端，提高政府投資效益。
（三）規(guī)范招標(biāo)文件條款約定，著力解決項(xiàng)目變更約定不明確的問題
在工程施工招標(biāo)階段，業(yè)主根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)編制的招標(biāo)文件，是投標(biāo)人編制投標(biāo)文件和雙方簽訂施工承包合同的依據(jù)。因此，施工承包合同有關(guān)工程變更條款應(yīng)在招標(biāo)文件中予以事先妥善設(shè)計(jì)。如招標(biāo)文件要約定特殊情況的處理，將一些不可預(yù)見的施工過程中遇到暗塘、暗溝或不明障礙物等特殊情況的情形納入風(fēng)險(xiǎn)條款，約定由中標(biāo)人承擔(dān)，為工程實(shí)施減少不必要的糾紛。這樣，投標(biāo)人中標(biāo)即接受了招標(biāo)文件中設(shè)定的工程變更合同條款，業(yè)主關(guān)于工程變更的要求通過招標(biāo)就轉(zhuǎn)變成承包商的承諾。
(四）完善工程變更審批制度，著力解決項(xiàng)目施工變更不規(guī)范的問題
1．明確工程變更的審批原則。工程變更應(yīng)符合下列條件：一是達(dá)到原設(shè)計(jì)要求，可降低投資或節(jié)約土地的。二是設(shè)計(jì)雖然可行但明顯欠合理的。三是因工程使用目的、功能或質(zhì)量要求發(fā)生變化。工程變更的審批原則：一是實(shí)行審批制，凡未經(jīng)審批同意的工程變更不得擅自實(shí)施；凡未經(jīng)審批同意的擅自在變更前實(shí)施的審計(jì)時(shí)不予認(rèn)可，不得劃撥工程價(jià)款。二是實(shí)行變更會(huì)審制，由建設(shè)單位組織相關(guān)單位專業(yè)技術(shù)和概預(yù)算人員對變更方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，原則上行業(yè)行政主管部門審批工程變更技術(shù)合理性，項(xiàng)目審批部門審批工程變更范圍，財(cái)政部門審查工程變更價(jià)格，招標(biāo)投標(biāo)管理部門審核變更項(xiàng)目招標(biāo)方案，并形成工程變更會(huì)審意見報(bào)同級政府審批。
2．明確工程變更的審批程序。規(guī)范的變更審批程序能有效地避免和減少在施工過程中因工程變更而引起的糾紛。對工程變更主要是控制投資，對一些工程變更金額不大的，可按施工合同約定變更；而工程變更金額超出中標(biāo)價(jià)一定比例或一定數(shù)額的，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行審批程序。工程變更應(yīng)遵循以下基本程序：一是業(yè)主提出工程變更申請。業(yè)主、施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等提出變更要求，都必須經(jīng)業(yè)主審核后向相關(guān)部門提出變更申請。二是審核工程變更，相關(guān)部門根據(jù)業(yè)主申請，組織人員踏勘現(xiàn)場，組織專家會(huì)審，對變更內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)。三是審批、公示工程變更，由相關(guān)部門審批，業(yè)主在指定媒體公示變更內(nèi)容，再發(fā)出變更指令，實(shí)施變更。
3．明確工程變更的價(jià)格管理。工程變更價(jià)格是工程變更的重要組成部分，是建設(shè)工程參與各方最為關(guān)心的問題之一，主要包括工程變更單價(jià)和工程數(shù)量兩部分。工程數(shù)量由承包商和業(yè)主按有關(guān)規(guī)定共同計(jì)量和計(jì)算得到，一般爭議不大。而存在爭議較大的是變更項(xiàng)目單價(jià)的確定，且工程變更單價(jià)是工程變更造價(jià)的基礎(chǔ)，抓住工程變更單價(jià)的審定才能抓住工程變更管理的主線。一是合同中有相應(yīng)計(jì)價(jià)項(xiàng)目的變更工程定價(jià)。此種情況實(shí)質(zhì)上就是工程變更引起合同中某清單項(xiàng)目的工程量的增減，處理起來比較簡單。二是合同中無相應(yīng)計(jì)價(jià)項(xiàng)目的變更工程定價(jià)。應(yīng)約定對變更部分組織預(yù)算并接受財(cái)政評審，準(zhǔn)確控制預(yù)算單價(jià)再按項(xiàng)目中標(biāo)下浮比例計(jì)算，確定變更價(jià)款。
（五）加大違規(guī)違約責(zé)任追究力度，著力解決項(xiàng)目各參與方不負(fù)責(zé)的問題
1．加強(qiáng)建設(shè)領(lǐng)域誠信體系建設(shè)。由于社會(huì)上不同市場主體之間的失信行為比較嚴(yán)重，應(yīng)加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域的信用制度建設(shè)，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目主體信用等級的評定和公示，加大對建設(shè)工程合同履行的監(jiān)管力度，在可研、勘察、設(shè)計(jì)、預(yù)算、施工等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，設(shè)立企業(yè)信用評審指標(biāo)，加大對失信企業(yè)和失信個(gè)人的經(jīng)濟(jì)處罰，逐步建立和完善激勵(lì)誠信行為的制度。
2．建立工程變更責(zé)任追究制度。建立工程變更責(zé)任追究制度是控制工程變更行之有效的方法。對因勘察、設(shè)計(jì)、預(yù)算、監(jiān)理等工作失誤引起工程量變更增加工程造價(jià)的，扣減或不予支付服務(wù)費(fèi)用，情節(jié)嚴(yán)重的，由相關(guān)主管部門記入不良行為記錄。對建設(shè)單位違反有關(guān)項(xiàng)目管理規(guī)定引起工程變更增加工程造價(jià)的，如擅自要求設(shè)計(jì)單位擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、未按程序報(bào)批以及在變更過程中弄虛作假的，由相關(guān)行政監(jiān)管部門予以行政處罰，并移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追究相關(guān)單位及有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。通過建立變更責(zé)任追究制度，可將工程變更最終責(zé)任落實(shí)到責(zé)任人，有效地控制工程變更。
總之，工程變更管理貫穿于項(xiàng)目運(yùn)行的全過程，加強(qiáng)工程變更管理也是對工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、造價(jià)管理的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。在實(shí)踐中只有不斷提高工程參與各方人員整體素質(zhì)，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，不斷完善監(jiān)管制度，才能最大限度地減少和避免不必要的工程變更，提高資金的投資收益，預(yù)防和減少腐敗行為的發(fā)生。
來源：招標(biāo)采購管理 作者：余 冰 雷鑫平 胡 能 (作者單位：四川省瀘縣發(fā)展和改革局)
一、工程變更管理的重要性
工程變更一般是指在工程施工過程中，根據(jù)合同約定對施工的程序、工程的內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量要求及標(biāo)準(zhǔn)等做出的變更。對于任何工程，在項(xiàng)目實(shí)施過程中工程變更的發(fā)生是必然存在的。在符合工程有關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)并能合理控制工程造價(jià)的條件下，一些合理的工程變更對工程項(xiàng)目的建設(shè)是有益的、必要的，但草率或頻繁的工程變更將會(huì)產(chǎn)生一系列問題，如延緩工程進(jìn)度、工程質(zhì)量下降、竣工決算困難、項(xiàng)目投資增加等，工程變更控制的有效與否關(guān)系到工程的進(jìn)度、質(zhì)量和投資額的大小。因此，控制工程變更必然是工程建設(shè)的重要組成部分，是建設(shè)單位和施工單位雙方利益的焦點(diǎn)，同時(shí)也是政府監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。
二、當(dāng)前工程變更管理存在的問題及產(chǎn)生的原因
長期以來，工程變更管理是工程建設(shè)中困擾投資控制的關(guān)鍵問題，也是工程建設(shè)領(lǐng)域問題治理的重點(diǎn)。工程變更主要發(fā)生在施工環(huán)節(jié)，若因項(xiàng)目不同環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，都將反映在工程變更上。下面重點(diǎn)分析項(xiàng)目的規(guī)劃決策、工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)文件制作、工程施工管理、竣工結(jié)算等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題及工程變更產(chǎn)生的原因。
（一）投資決策不科學(xué)
政府投資決策一般要經(jīng)過規(guī)劃、項(xiàng)目建議書、可行性研究、決策等階段。但是因制度不完善，有的政府投資決策不按科學(xué)程序，如有的投資概算的決策是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人制定，領(lǐng)導(dǎo)的好惡可以影響工程投資強(qiáng)度，決策后又不斷調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也時(shí)有發(fā)生。有的業(yè)主認(rèn)為“項(xiàng)目前期只是走過場”、“前期工作花冤枉錢沒實(shí)效”，為了“降低工程造價(jià)”而放棄前期工作，不進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究，項(xiàng)目相關(guān)功能設(shè)置在立項(xiàng)時(shí)未同步規(guī)劃，邊建邊改，導(dǎo)致投資失控。特別是增加附屬工程較為突出，如某小學(xué)遷建工程增加操場硬化、綠化和大門建設(shè)等二次附屬工程建設(shè)達(dá)100多萬元。有的項(xiàng)目業(yè)主專業(yè)知識缺乏，疏于對設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)的分析，淡化對設(shè)計(jì)圖紙的審核，與設(shè)計(jì)單位溝通不夠，而在工程主體基本輪廓建成后，才開始不斷提出修改意見，導(dǎo)致項(xiàng)目功能及格局發(fā)生重大變化。
（二）工程設(shè)計(jì)不到位
設(shè)計(jì)方案不合理、設(shè)計(jì)深度不夠，設(shè)計(jì)報(bào)告明顯存在漏洞或缺陷，未結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際功能進(jìn)行設(shè)計(jì)，項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)大量的設(shè)計(jì)變更，造成工程造價(jià)偏高、增加投資的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。如瀘州市某勘察設(shè)計(jì)公司出具的設(shè)計(jì)圖經(jīng)常出現(xiàn)“缺水漏電”問題，其設(shè)計(jì)的某醫(yī)院遷建工程由于水電和裝修等問題先后六次變更；再如某村新建辦公樓，設(shè)計(jì)單位沒有設(shè)計(jì)化糞池，造成在施工中不得不增加工程內(nèi)容。多數(shù)地勘單位不按相關(guān)規(guī)范開展實(shí)地勘察，地勘報(bào)告不詳實(shí)，常常出現(xiàn)因地勘不準(zhǔn)而變更增加基礎(chǔ)。如某中學(xué)遷建工程由于地勘不實(shí)造成基礎(chǔ)超深增加投資近200萬元?？辈?、設(shè)計(jì)單位相互推諉工程變更產(chǎn)生的責(zé)任也時(shí)有發(fā)生。如某林科所新建綜合樓，勘察、設(shè)計(jì)單位是不同單位，產(chǎn)生變更時(shí)都不承認(rèn)是因本單位的原因造成的。
（三）預(yù)算財(cái)評不準(zhǔn)確
預(yù)算單位應(yīng)按設(shè)計(jì)文件編制工程預(yù)算書，財(cái)政評審單位應(yīng)對擬建工程內(nèi)容和工程預(yù)算書做全面評審。但是有的預(yù)算單位不能準(zhǔn)確把握施工圖，常出現(xiàn)工程量、工程內(nèi)容遺漏。如某大橋加固工程中，預(yù)算單位將圖紙應(yīng)鋪設(shè)兩層鋼筋預(yù)算為一層鋼筋，施工過程中不得不變更。財(cái)政評審單位由于沒有配置足夠的專業(yè)人員對施工圖進(jìn)行審核，對預(yù)算材料品名或規(guī)格概念模糊、描述不清、工程量漏項(xiàng)等情況不能準(zhǔn)確糾正，對工程預(yù)算書評審沒有做實(shí)做細(xì)，大大增加了工程變更的幾率。
（四）招標(biāo)文件不嚴(yán)謹(jǐn)
在招標(biāo)文件中涉及工程變更的條款相當(dāng)重要，是合同的組成內(nèi)容，直接影響合同后期的履行和工程造價(jià)的增減。有的招標(biāo)文件制作不夠嚴(yán)謹(jǐn)，對工程變更不明確專用條款，導(dǎo)致施工中對變更工程單價(jià)、材料使用爭議時(shí)有發(fā)生。
（五）施工管理不規(guī)范
1．施工變更不真實(shí)。施工過程中有的變更計(jì)增不計(jì)減，如某康復(fù)中心綜合樓項(xiàng)目變更價(jià)是中標(biāo)價(jià)的1.1倍；有的工程簽證計(jì)量不準(zhǔn)確，有的對合同把握不準(zhǔn)，對不應(yīng)該簽證的盲目簽證；有的主要依靠現(xiàn)場管理人員誠信度簽證，特別有些隱蔽工程的簽證成為業(yè)主、監(jiān)理、施工三方謀取利益的“溫床”。
2．監(jiān)理履職不到位。有的監(jiān)理不是按合同約定指派的人員到場，實(shí)行事后補(bǔ)簽證，造成工程造價(jià)虛增。如某防洪堤治理工程中監(jiān)理工程師張某的簽證均系事后補(bǔ)簽或他人代簽；有的監(jiān)理收受施工單位的好處后，弄虛作假協(xié)助其騙取資金。如在某平場工程中，監(jiān)理工程師曾某伙同施工單位以停工損失為由騙取變更工程款50余萬元。在小項(xiàng)目中監(jiān)理的作用更是形同虛設(shè)，流于形式，監(jiān)理單位僅僅提交審計(jì)和工程驗(yàn)收的所需資料。
3．牽頭單位不明確。為了規(guī)范政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目變更，瀘州市制定了相關(guān)的管理辦法，各類政府投資工程變更實(shí)行審批制。由于工程變更涉及技術(shù)合理性與增加工程價(jià)款的敏感性，行業(yè)、行政主管部門都不愿牽頭負(fù)責(zé)審批，加之業(yè)主不懂變更程序，導(dǎo)致有的工程變更不能高效進(jìn)行，拖延項(xiàng)目建設(shè)工期；有的工程變更未經(jīng)審批擅自結(jié)算，在實(shí)施審計(jì)時(shí)很難與施工單位達(dá)成一致意見。
（六）結(jié)算資料不完善
工程變更、設(shè)計(jì)變更與現(xiàn)場簽證資料的內(nèi)容必須具有客觀性、合法性、詳細(xì)性，其詳細(xì)性應(yīng)包括變更原因、部位、內(nèi)容、時(shí)間才能為結(jié)算提供合理的計(jì)價(jià)依據(jù)。但是經(jīng)常出現(xiàn)工程變更資料不齊，事后補(bǔ)充，簽證內(nèi)容欠真實(shí)性、邏輯性，分不清是誰的責(zé)任造成工程變更。
（七）獎(jiǎng)懲機(jī)制不明確
由于沒有制定完善的建設(shè)項(xiàng)目工程變更控制指標(biāo)體系及相應(yīng)的責(zé)任追究制度和激勵(lì)機(jī)制，項(xiàng)目管理人員既沒有管理工程變更的壓力，也沒有控制工程變更的動(dòng)力，造成工程變更管理的失控，容易給職業(yè)道德較差的項(xiàng)目管理人員和信譽(yù)度較低的承包商以可乘之機(jī)，為腐敗留下了空間。
三、加強(qiáng)政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目變更管理的建議
工程項(xiàng)目施工工期長，內(nèi)容復(fù)雜，涉及人員眾多，環(huán)境條件和政策千變?nèi)f化，完全不變更幾乎是不可能，控制工程變更是一項(xiàng)綜合性的工作，我們能夠做到的就是防范于未然，盡量避免和減少變更的發(fā)生。根據(jù)工程項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)規(guī)律，建立工程全過程動(dòng)態(tài)管理和控制的總體框架，實(shí)行在全過程管控的基礎(chǔ)上精細(xì)安排各項(xiàng)具體制度，以遏制工程變更對工程建設(shè)的不利影響，確保工程建設(shè)更加有序進(jìn)行。
（一）強(qiáng)化業(yè)主的統(tǒng)籌規(guī)劃意識，著力解決項(xiàng)目前期工作不完善的問題
工程變更應(yīng)盡量提前，變更發(fā)生得越早損失越小，反之越大。要提高項(xiàng)目業(yè)主對項(xiàng)目建設(shè)前期統(tǒng)籌規(guī)劃的認(rèn)識，加大對項(xiàng)目建議書、可行性研究、各種專項(xiàng)報(bào)告、勘察設(shè)計(jì)方面的投入，提高管理人員素質(zhì)，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)程序，抓好前期進(jìn)度和質(zhì)量，控制好工程投資，減少人為因素導(dǎo)致的變更，把好項(xiàng)目建設(shè)決策關(guān)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目前期工作對項(xiàng)目投資的影響程度可達(dá)70%～90%，而僅占項(xiàng)目費(fèi)用的1%～2%，由此可見項(xiàng)目前期工作的重要性。因此，強(qiáng)化項(xiàng)目業(yè)主對項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃的意識，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到建設(shè)項(xiàng)目前期工作上來，以高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高效率的要求抓好項(xiàng)目前期工作，做到未雨綢繆，才能取得事半功倍的效果。
（二）強(qiáng)化業(yè)主與中介溝通機(jī)制，著力解決項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)不細(xì)致的問題
1．實(shí)行設(shè)計(jì)圖紙?jiān)u審制度，保證設(shè)計(jì)深度。工程設(shè)計(jì)是項(xiàng)目施工的依據(jù)，重視設(shè)計(jì)、抓好設(shè)計(jì)過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，對控制工程變更非常重要。實(shí)行施工圖紙?jiān)u審制度，加強(qiáng)設(shè)計(jì)方與業(yè)主的溝通，由業(yè)主和設(shè)計(jì)方對建筑的功能是否滿足使用要求、建筑的規(guī)模、圖紙的尺寸、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行討論明確，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決設(shè)計(jì)中的錯(cuò)誤和矛盾。建設(shè)單位要明確建設(shè)目標(biāo)，要和設(shè)計(jì)單位充分溝通，使設(shè)計(jì)單位充分理解業(yè)主對建筑物工藝要求、功能要求和相應(yīng)的特殊要求；作為設(shè)計(jì)單位，要經(jīng)常與建設(shè)單位溝通，了解建設(shè)單位意圖，抓好設(shè)計(jì)優(yōu)化。通過加強(qiáng)設(shè)計(jì)單位與業(yè)主的溝通，盡可能把工程變更控制在設(shè)計(jì)階段，若確實(shí)變更設(shè)計(jì)，也只需修改圖紙，其他費(fèi)用尚未發(fā)生，損失有限。
2．加大財(cái)政評審清單審查力度，降低變更幾率。加大工程量清單的評審力度，是減少施工階段工程變更的有力措施。要深度研究熟悉消化圖紙，認(rèn)真做好工程量清單的編制工作，準(zhǔn)確編制工程量清單，降低工程價(jià)款的計(jì)算偏差，從而減少因發(fā)包方提供的工程量清單與施工圖紙不符造成工程價(jià)款的變更。要明確項(xiàng)目使用功能和裝修標(biāo)準(zhǔn)，明確主要設(shè)備和裝飾材料的限額單價(jià)，以減少施工過程中重大變更發(fā)生。同時(shí)，財(cái)政評審審查時(shí)要按規(guī)定比例留足暫列金額，以解決施工中工程變更增加工程價(jià)款導(dǎo)致超中標(biāo)價(jià)格而需相關(guān)部門審批的問題，為項(xiàng)目高效運(yùn)行“松綁”。
3．推行政府工程代建制度，發(fā)揮專業(yè)管理。政府成立專門機(jī)構(gòu)或招標(biāo)選擇有能力的企業(yè)專門承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)，從項(xiàng)目立項(xiàng)、選址、工程建設(shè)、工程設(shè)計(jì)、工程施工到竣工交付全過程負(fù)責(zé)，發(fā)揮專業(yè)管理作用，減少因業(yè)主不懂行而頻繁變更工程，可以有效避免投資浪費(fèi)、建設(shè)周期長、效率低的弊端，提高政府投資效益。
（三）規(guī)范招標(biāo)文件條款約定，著力解決項(xiàng)目變更約定不明確的問題
在工程施工招標(biāo)階段，業(yè)主根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)編制的招標(biāo)文件，是投標(biāo)人編制投標(biāo)文件和雙方簽訂施工承包合同的依據(jù)。因此，施工承包合同有關(guān)工程變更條款應(yīng)在招標(biāo)文件中予以事先妥善設(shè)計(jì)。如招標(biāo)文件要約定特殊情況的處理，將一些不可預(yù)見的施工過程中遇到暗塘、暗溝或不明障礙物等特殊情況的情形納入風(fēng)險(xiǎn)條款，約定由中標(biāo)人承擔(dān)，為工程實(shí)施減少不必要的糾紛。這樣，投標(biāo)人中標(biāo)即接受了招標(biāo)文件中設(shè)定的工程變更合同條款，業(yè)主關(guān)于工程變更的要求通過招標(biāo)就轉(zhuǎn)變成承包商的承諾。
(四）完善工程變更審批制度，著力解決項(xiàng)目施工變更不規(guī)范的問題
1．明確工程變更的審批原則。工程變更應(yīng)符合下列條件：一是達(dá)到原設(shè)計(jì)要求，可降低投資或節(jié)約土地的。二是設(shè)計(jì)雖然可行但明顯欠合理的。三是因工程使用目的、功能或質(zhì)量要求發(fā)生變化。工程變更的審批原則：一是實(shí)行審批制，凡未經(jīng)審批同意的工程變更不得擅自實(shí)施；凡未經(jīng)審批同意的擅自在變更前實(shí)施的審計(jì)時(shí)不予認(rèn)可，不得劃撥工程價(jià)款。二是實(shí)行變更會(huì)審制，由建設(shè)單位組織相關(guān)單位專業(yè)技術(shù)和概預(yù)算人員對變更方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，原則上行業(yè)行政主管部門審批工程變更技術(shù)合理性，項(xiàng)目審批部門審批工程變更范圍，財(cái)政部門審查工程變更價(jià)格，招標(biāo)投標(biāo)管理部門審核變更項(xiàng)目招標(biāo)方案，并形成工程變更會(huì)審意見報(bào)同級政府審批。
2．明確工程變更的審批程序。規(guī)范的變更審批程序能有效地避免和減少在施工過程中因工程變更而引起的糾紛。對工程變更主要是控制投資，對一些工程變更金額不大的，可按施工合同約定變更；而工程變更金額超出中標(biāo)價(jià)一定比例或一定數(shù)額的，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行審批程序。工程變更應(yīng)遵循以下基本程序：一是業(yè)主提出工程變更申請。業(yè)主、施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等提出變更要求，都必須經(jīng)業(yè)主審核后向相關(guān)部門提出變更申請。二是審核工程變更，相關(guān)部門根據(jù)業(yè)主申請，組織人員踏勘現(xiàn)場，組織專家會(huì)審，對變更內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)。三是審批、公示工程變更，由相關(guān)部門審批，業(yè)主在指定媒體公示變更內(nèi)容，再發(fā)出變更指令，實(shí)施變更。
3．明確工程變更的價(jià)格管理。工程變更價(jià)格是工程變更的重要組成部分，是建設(shè)工程參與各方最為關(guān)心的問題之一，主要包括工程變更單價(jià)和工程數(shù)量兩部分。工程數(shù)量由承包商和業(yè)主按有關(guān)規(guī)定共同計(jì)量和計(jì)算得到，一般爭議不大。而存在爭議較大的是變更項(xiàng)目單價(jià)的確定，且工程變更單價(jià)是工程變更造價(jià)的基礎(chǔ)，抓住工程變更單價(jià)的審定才能抓住工程變更管理的主線。一是合同中有相應(yīng)計(jì)價(jià)項(xiàng)目的變更工程定價(jià)。此種情況實(shí)質(zhì)上就是工程變更引起合同中某清單項(xiàng)目的工程量的增減，處理起來比較簡單。二是合同中無相應(yīng)計(jì)價(jià)項(xiàng)目的變更工程定價(jià)。應(yīng)約定對變更部分組織預(yù)算并接受財(cái)政評審，準(zhǔn)確控制預(yù)算單價(jià)再按項(xiàng)目中標(biāo)下浮比例計(jì)算，確定變更價(jià)款。
（五）加大違規(guī)違約責(zé)任追究力度，著力解決項(xiàng)目各參與方不負(fù)責(zé)的問題
1．加強(qiáng)建設(shè)領(lǐng)域誠信體系建設(shè)。由于社會(huì)上不同市場主體之間的失信行為比較嚴(yán)重，應(yīng)加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域的信用制度建設(shè)，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目主體信用等級的評定和公示，加大對建設(shè)工程合同履行的監(jiān)管力度，在可研、勘察、設(shè)計(jì)、預(yù)算、施工等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，設(shè)立企業(yè)信用評審指標(biāo)，加大對失信企業(yè)和失信個(gè)人的經(jīng)濟(jì)處罰，逐步建立和完善激勵(lì)誠信行為的制度。
2．建立工程變更責(zé)任追究制度。建立工程變更責(zé)任追究制度是控制工程變更行之有效的方法。對因勘察、設(shè)計(jì)、預(yù)算、監(jiān)理等工作失誤引起工程量變更增加工程造價(jià)的，扣減或不予支付服務(wù)費(fèi)用，情節(jié)嚴(yán)重的，由相關(guān)主管部門記入不良行為記錄。對建設(shè)單位違反有關(guān)項(xiàng)目管理規(guī)定引起工程變更增加工程造價(jià)的，如擅自要求設(shè)計(jì)單位擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、未按程序報(bào)批以及在變更過程中弄虛作假的，由相關(guān)行政監(jiān)管部門予以行政處罰，并移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追究相關(guān)單位及有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。通過建立變更責(zé)任追究制度，可將工程變更最終責(zé)任落實(shí)到責(zé)任人，有效地控制工程變更。
總之，工程變更管理貫穿于項(xiàng)目運(yùn)行的全過程，加強(qiáng)工程變更管理也是對工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、造價(jià)管理的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。在實(shí)踐中只有不斷提高工程參與各方人員整體素質(zhì)，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，不斷完善監(jiān)管制度，才能最大限度地減少和避免不必要的工程變更，提高資金的投資收益，預(yù)防和減少腐敗行為的發(fā)生。
來源：招標(biāo)采購管理 作者：余 冰 雷鑫平 胡 能 (作者單位：四川省瀘縣發(fā)展和改革局)
