隨著2002年《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的頒布，我國政府采購制度法律框架已經(jīng)初步形成，但時至今日其實施效果并不盡如人意，政府采購腐敗問題屢屢曝光，政府采購產(chǎn)品的使用人對政府采購也頗有微詞。這主要是由于我國政府采購法律體系的基本制度不夠完善，尤其是政府采購合同法律制度在系統(tǒng)性和科學(xué)性上的設(shè)計弊端使我國政府采購法律制度的踐行效果與制度建立的目標(biāo)之間存有較大的差距。
我國政府采購合同法律制度的缺陷
《政府采購法》明確規(guī)定：“政府采購合同適用合同法。”這一基本定位是《政府采購法》起草過程中的重大成就之一，這為我國政府采購合同法律制度的構(gòu)建奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，如果不能切實按照合同法的原理和精神，系統(tǒng)科學(xué)地去設(shè)計政府采購合同法律制度的具體規(guī)則，那么“平等主體間民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系”只能是一句口號。從合同的產(chǎn)生到結(jié)束，一份合同要經(jīng)過訂立、生效、履行、變動和終止的生命歷程。由于政府采購行為的特殊性，其訂立過程比普通的民商事合同復(fù)雜，合同訂立程序方面的問題因采購方式和采購程序法律規(guī)制的相對獨立性而從政府采購合同法律規(guī)制中分離出來。所以，在政府采購法律框架下，采購合同的法律規(guī)制針對的就是除合同訂立程序之外的采購合同的生效、履行、變動和終止這些方面的問題。
第一，合同成立生效時間不確定而催生了責(zé)任界定的模糊地帶。按照我國《政府采購法》的規(guī)定，政府采購合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式。采購人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。中標(biāo)、成交通知書對采購人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商均具有法律效力。中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標(biāo)、成交結(jié)果的，或者中標(biāo)、成交供應(yīng)商放棄中標(biāo)、成交項目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。《政府采購法》中沒有對于合同成立生效的時間作出明確規(guī)定，也沒有明確上述“法律效力”為何種效力，“法律責(zé)任”為何種責(zé)任。因此，從《政府采購法》中無法得知政府采購合同確切的成立生效時間，以至于在實踐中無法確定在雙方當(dāng)事人簽訂政府采購合同文本之前，任何一方當(dāng)事人的不當(dāng)行為應(yīng)當(dāng)界定為合同生效之前的締約過失行為還是合同生效之后的違約行為，進而無法確定違反義務(wù)的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的具體方式。因為按照《合同法》的規(guī)定，兩種責(zé)任承擔(dān)方式相差甚大，締約過失責(zé)任偏重于救濟受害一方當(dāng)事人的實際損失，而違約責(zé)任則偏重于救濟受害一方當(dāng)事人通過履行合同可預(yù)期獲得的合理利益。若責(zé)任界定模糊地帶繼續(xù)留存，勢必影響政府采購合同法律制度的有效運行。
第二，合同權(quán)義配置不合理而削弱了競爭機制的公平基礎(chǔ)。根據(jù)我國《政府采購法》和實踐中的做法，在政府采購合同中采購人的權(quán)利主要包括：要求供應(yīng)商提交履約保證金；決定部分轉(zhuǎn)讓、變更、中止或終止合同；在法定范圍內(nèi)追加合同標(biāo)的及相應(yīng)金額；組織對供應(yīng)商履約的驗收等。對應(yīng)的供應(yīng)商義務(wù)主要為：提交履約保證金；依采購人的決定部分轉(zhuǎn)讓、變更、中止和終止合同；按合同約定的時間、地點和方式提供合同標(biāo)的并接受驗收；按合同約定的期限、規(guī)格等保證合同標(biāo)的質(zhì)量等。供應(yīng)商僅有的主要權(quán)利即要求采購人付款，而對應(yīng)的采購人的主要義務(wù)——支付合同價款卻幾乎沒有任何時間及方式的條件限制。政府采購合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)配置比重相差懸殊，使本就處于弱勢地位的供應(yīng)商即使作為法律所宣稱的平等主體也根本無法有效主張自己的合法權(quán)利。一味地強調(diào)政府采購的公益性而忽視供應(yīng)商的合法權(quán)利，只能使政府采購制度逐漸失去其賴以生存的公平基礎(chǔ)，以致?lián)p毀政府采購的制度價值。
第三，合同變動及終止條件不明確而強化了采購人濫用權(quán)利的天然優(yōu)勢。政府采購合同履行過程中，合同部分轉(zhuǎn)讓、變更、中止或終止的決定權(quán)均在采購人一方。而我國的《政府采購法》對合同部分轉(zhuǎn)讓的適用條件未作任何規(guī)定，對合同變更、中止或終止的適用條件也只籠統(tǒng)地表述為“政府采購合同繼續(xù)履行將損害國家利益和社會公共利益的”。在政府采購制度中，采購人本就占據(jù)天然的優(yōu)勢：其一，基于維護國家和社會公共利益的需要而使采購人在合同中擁有諸多特殊權(quán)利，而少有履行義務(wù)的限制；其二，供應(yīng)商承擔(dān)責(zé)任過重，一旦被確定違約，往往將承擔(dān)民事與行政雙重責(zé)任；其三，雖然同樣作為合同主體，但供應(yīng)商對于多數(shù)采購人合同之外的行政主體身份心有所忌；其四，政府采購監(jiān)督機制不健全，采購人行使合同權(quán)利多數(shù)只需要備案而無須審批，增加了采購人行使權(quán)利的任意性。這些優(yōu)勢已經(jīng)使采購人傲立于政府采購的整個過程，再由于政府采購合同變動及終止的適用條件不明確，作為合同主體的供應(yīng)商即使試圖去主張其合同權(quán)利也無法拿出明確的法律依據(jù)，致使采購人濫用權(quán)利更加有恃無恐。
我國政府采購合同法律制度的完善
第一，明確合同的成立生效時間并調(diào)整相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)。如果將政府采購合同成立生效時間確定為中標(biāo)、成交通知書到達(dá)中標(biāo)、成交供應(yīng)商的時間，就要規(guī)定中標(biāo)、成交通知書到達(dá)的合理期限。就政府采購而言，由于參與投標(biāo)的供應(yīng)商不會在其投標(biāo)文件中載明要求采購方答復(fù)的期限（即承諾期限）。那么就應(yīng)當(dāng)適用合同法的特別規(guī)定，即以非對話方式作出的要約中沒有確定承諾期限的，承諾應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)到達(dá)。這種情形下規(guī)定承諾的合理期限即中標(biāo)、成交通知書到達(dá)的合理期限至關(guān)重要。相應(yīng)地，在合理期限過后采購人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商中任何一方拒絕與另一方簽訂政府采購合同的行為將被視為違約行為，須承擔(dān)違約責(zé)任，采購人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明確不簽訂合同的違約金數(shù)額以及遲延履行的違約金數(shù)額。如果將政府采購合同成立生效時間確定為政府采購合同雙方當(dāng)事人在合同文本上簽字蓋章的時間，那么在合同簽訂之前采購人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商中任何一方拒絕與另一方簽訂政府采購合同的行為被視為締約過失行為，須承擔(dān)締約過失責(zé)任。相應(yīng)地，采購人可以在招標(biāo)文件中明確成交、中標(biāo)供應(yīng)商不簽訂合同的締約過失責(zé)任，如投標(biāo)保證金。在這種情形下，投標(biāo)保證金數(shù)額的確定就成為了關(guān)鍵。
第二，規(guī)定合同必備條款并豐富合同文本種類。應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府采購合同必備條款，對政府采購合同雙方當(dāng)事人的權(quán)義配置以及合同變更、中止或終止的適用條件作出更加明確的、科學(xué)合理的規(guī)定，對采購人的權(quán)利進行適當(dāng)限制，適當(dāng)補充供應(yīng)商的權(quán)利，尤其是要明確規(guī)定采購人單方行使變更、中止或終止合同權(quán)利的適用條件以及供應(yīng)商提出變更、中止或終止合同的適用情形，以此維護供應(yīng)商基于合同平等主體身份的合法權(quán)利并降低采購人濫用權(quán)利的風(fēng)險。相應(yīng)地，對于采購人的義務(wù)也應(yīng)適當(dāng)增加和強化，特別是要明確規(guī)定采購人對于供應(yīng)商履約的配合事項以及采購人的付款期限、方式等付款條件，應(yīng)當(dāng)將審批或備案規(guī)定為采購人一方的法定義務(wù)，在規(guī)定付款條件時將有關(guān)因素如時間考慮在內(nèi)即可，使采購人無法以需要審批或備案等理由拖延履行甚至不履行其合同義務(wù)。同時，可以根據(jù)政府采購合同標(biāo)的種類的不同，分別規(guī)定適合對應(yīng)種類采購合同的必備條款和相應(yīng)的文本格式。
第三，進一步健全合同監(jiān)管制度并嘗試設(shè)立“采購合同官”。根據(jù)《政府采購法》和《政府采購運行規(guī)程暫行規(guī)定》（2000年10月頒布仍有效）的規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門針對政府采購合同實施監(jiān)督的主要方式是批準(zhǔn)、審核和備案，共四項。涉及批準(zhǔn)的一項：合同變更時金額超過預(yù)算額度；涉及審核的一項：支付采購資金的撥款申請書及有關(guān)文件；涉及備案的兩項：簽訂合同和中止合同。顯而易見，這僅有的四項監(jiān)管措施不僅根本無法保障政府采購合同的順利履行，而且無不透露出放任采購人濫用權(quán)利的強烈信號。而在合同驗收問題上的致命缺陷和監(jiān)管缺位，更助長了采購人一手遮天的膽量?！墩少忂\行規(guī)程暫行規(guī)定》中規(guī)定合同履行的質(zhì)量驗收，原則上應(yīng)當(dāng)由第三方負(fù)責(zé)，即國家認(rèn)可的專業(yè)質(zhì)量檢測機構(gòu)。但《政府采購法》卻規(guī)定：“采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對供應(yīng)商履約的驗收。大型或者復(fù)雜的政府采購項目，應(yīng)當(dāng)邀請國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測機構(gòu)參加驗收工作?！庇捎诤笳邿o論從頒布時間還是法的效力位階都優(yōu)于前者，所以關(guān)于政府采購合同驗收的規(guī)定可以說是立法上的一次巨大倒退?！墩少彿ā返囊?guī)定竟然改變了驗收主體的中立性這一基本原則，且更不必說驗收標(biāo)準(zhǔn)、驗收程序等的立法空白了。立法機關(guān)不妨借鑒一下美國的“采購合同官制度”。根據(jù)美國聯(lián)邦采購規(guī)程的規(guī)定，每個政府采購事項都規(guī)定有首席合同官和專屬合同官，供應(yīng)商可以知道具體是誰及其在政府采購過程中的具體作用。這樣能夠縮小監(jiān)督的范圍，使監(jiān)督對象更加明確、監(jiān)督內(nèi)容更加具體，極大地壓縮了腐敗因素的滲透空間，最大程度地實現(xiàn)政府采購的公開、公平、公正和高效。
來源：人民論壇 作者：李佳薇 （作者單位：遼寧社會科學(xué)院WTO法律研究所）
