BOT項目已成政采?？?/div>
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發(fā)布日期：2014年02月19日
BOT在我國是大家耳熟能詳的詞匯，在某種程度上它成了項目融資的代名詞而被廣泛宣傳。近年來，在一些教科書中，BOT也僅被當作融資模式加以介紹。那么，它與政府采購有何干系？
BOT屬于政府采購范疇
從西方一些國家來看，不論是公共部門還是私人部門，都認為ＰＰＰ（包含BOT）也是一種政府采購模式。如美國交通部于２００７年在向國會提交的報告中開宗明義地指出：“ＰＰＰ本質上是一種采購形式?！庇斦坑冢玻埃埃改臧l(fā)布標題為“基礎設施采購：交付長期價值”的政策報告以推進ＰＰＰ工作。該報告指出，ＰＦＩ（包含BOT）是一項協(xié)議，公共部門據此從私人部門采購源于資產投資的長期服務（通常在１５-３０年間）。在該報告中，政府相關主管部門被冠以“采購當局（ｐｒｏｃｕｒｉｎｇ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ）”的稱號。英國審計署則將這種采購定義為“從第三方獲取貨物、服務和工作的全壽命過程，始于潛在需要的識別，終于服務合同的結束或資產的最終處置”。韓國基礎設施公私合伙投資管理中心則將ＰＰＰ類基礎設施項目采購分為政府立項招標項目和企業(yè)主動建議項目。
西方國家的理念也被我國政府采購理論界吸收。隨著我國政府采購制度的逐步建立，于2002年出版的《政府采購法律制度理論與實務》，將BOT采購作為政府采購方式提出。
南開大學法學院教授何紅鋒表示，目前，采用BOT模式的項目一般都是基礎設施項目。此類項目從本質上看是政府使用財政性資金進行的采購，符合《政府采購法》的規(guī)定。如果是政府進行的BOT項目，應當屬于政府采購范疇。
BOT采購遍地開花
實踐中，隨著政府采購范圍的不斷擴展，BOT政府采購項目也不斷增多。財政部指定政府采購信息發(fā)布媒體《中國政府采購報》和中國政府采購網發(fā)布的標訊顯示，2013年1月至2014年1月，各地發(fā)布的BOT政府采購項目有77個。項目主要以市縣級工程采購為主，采購方式主要為公開招標。此外，部分市縣BOT項目咨詢、框架協(xié)議編制等服務類采購以競爭性談判為主要采購方式，比如安徽省馬鞍山市生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT特許經營項目咨詢服務采購組織競爭性談判、廣東省中山市垃圾轉運站BOT特許經營權框架協(xié)議編制采購項目。
從分布情況來看，BOT項目主要集中在中東部較為發(fā)達地區(qū)，涉及污水處理、垃圾處理環(huán)保領域，橋梁建設、公路建設、軌道交通、地下管網等公共基礎設施建設領域，以及公租房建設、駕照考場設備安裝、醫(yī)院等地空調設備及安裝、學校供熱系統(tǒng)建設運營、城市公園改造、廣告牌建設經營、工業(yè)園區(qū)LED路燈等民生采購領域。
具體來講，以深圳市寶安區(qū)餐廚垃圾收運處理工程（一期）BOT項目、河南省洛陽市餐廚垃圾處理廠BOT模式建設施工項目、廣州市花都區(qū)生活垃圾深度分類資源化項目（BOT）、山東省張店區(qū)污水處理廠BOT特許經營項目、湖北省鐘祥市第二污水處理廠BOT項目等為代表的環(huán)保類項目，占統(tǒng)計總數的48.1%；以河南省盧氏縣管道天然氣投資建設及經營招商項目、長春空港經濟開發(fā)區(qū)管道燃氣特許經營權（BOT）項目、佛山市2號線一期工程BOT特許經營項目、廣東省第一個以“BOT+EPC”模式建設的省市共建高速公路項目——廣佛肇高速公路、杭州錢江隧道等為代表的公共基礎設施項目，占統(tǒng)計總數的31.2%；以河南省焦作中世花園公租房建設項目、河南省新鄉(xiāng)縣商務中心水源熱泵中央空調主機設備（建租BOT模式）采購及安裝工程、浙江省臺州市玉環(huán)縣交通運輸局候車亭廣告牌建設及經營權（BOT）項目、廣東省陽江市北湖公園改造（BOT）項目等為代表的民生采購項目，占統(tǒng)計總數的20.7%。
據了解，BOT項目采購的特許經營權一般為20—30年，比如，大邱莊綜合污水處理廠（不包括所有廠區(qū)外管網），特許經營期限為30年（含建設期）；盧氏縣管道天然氣投資建設及經營招商項目特許經營年限為26年等。
從參與程度來看，政府采購部門主要參與BOT項目的中間招標階段，而項目的管理監(jiān)督則由相關行政管理部門行使。
何紅鋒認為，今后，政府采購參與BOT項目應當注意以下三點：一是要選擇好采購方案。對特許經營權的年限和收費的標準要進行嚴格的論證，對供應商提供的服務要有明確的要求，并且要嚴格監(jiān)管。二是要嚴格監(jiān)督合同的履行。包括對其中建設項目的監(jiān)督，因為項目的質量將決定其使用年限。也包括在運營過程中，對提供質量的保證和收費標準的執(zhí)行。中標供應商往往有漲價的期望，是否允許漲價、如何進行漲價，都應當明確規(guī)定。三是要明確項目移交的要求。（王童彥）
·典型案例·
盤錦市第二污水處理廠項目
第二污水處理廠項目是盤錦市“十一五”規(guī)劃的重點項目。由于該項目資金投入大、技術含量高，而與其相關的資產所有權、融資權、違約終止及污水處理服務費等問題比較復雜，各方始終無法達成一致。因此，市政府在項目籌建之初采取的面向社會公開招商的方式，經過多次啟動，在10個月的時間里一直沒有結果。2009年11月初，主管市長召集有關部門開會，決定委托市政府采購中心組織實施對第二污水處理廠特許經營權以政府采購方式公開采購，由北京金準咨詢有限公司提供技術服務，市財政局負責監(jiān)督。
盤錦市政府采購中心將整體工作分為三個階段進行。
第一階段：制定采購方案
一是了解需求，制定工作方案。該項目資金投入大、技術含量高、時間要求緊，采購中心先后向國內多家大公司、大企業(yè)進行信息采集，積極協(xié)調政府相關部門，了解項目概況和業(yè)務需求，在北京金準咨詢有限公司的協(xié)助下制定了項目實施方案。
二是確定采購方式。采用競爭性談判方式具有相對靈活性，在談判中可優(yōu)化采購方案，增加競爭力，獲得最佳的經濟目標；可縮短采購周期，加快采購進程。
三是擇優(yōu)選定經營模式。參照國內外眾多經營管理模式，在經濟專家論證、征求相關職能部門意見和北京金準咨詢有限公司技術支持的基礎上，對本項目采購標準提出了TOT特許經營和委托運營兩種備選經營模式。選擇何種經營模式更有利，需要通過談判及經濟效益指標分析、對比后確定。采購文件要求，供應商在報價文件中應對兩種經營模式分別提出方案。
四是創(chuàng)新污水處理服務費單價計算方法。第二污水處理廠的設計規(guī)模是每日10萬噸。如在投入使用期間達不到滿負荷，按10萬噸/日計算，政府每天要多花幾萬元。能否找出一個基本水量作為企業(yè)盈虧臨界點，對超過基本水量部分只增加變動成本，是該采購項目在操作中應重點把握的關鍵。通過調查取證、反復測算，最終認定現(xiàn)階段基本處理水量為6萬噸/日，超過基本水量的部分污水處理服務費，按照TOT特許經營方式、委托運營方式分別以基本污水處理服務費的40%和75%計費。這樣基本水量部分可保證供應商對投資收益率的基本要求，超出基本水量部分的水價既可保護供應商的既得利益，也可減少政府的污水處理費支出。
五是設定科學的流程及標準。談判分為兩輪，第一輪談判采用綜合評分法，對有效報價進行評分，按得分從高到低對兩種經營方式的報價文件分別取前3名。第二輪競談報價，談判小組在對最優(yōu)報價的經濟效益進行分析比較的基礎上，向市政府推薦預成交供應商，由市政府根據談判規(guī)則確定成交供應商。
第二階段：進行項目實施
一是做好談判前準備工作。采購中心按照市政府批準的采購方案，組織對項目需求進行認真的研究論證，邀請了相關專家對采購中心的有關人員進行了業(yè)務培訓，編寫出詳盡的談判文件。
二是發(fā)布談判公告。在盤錦政府門戶網發(fā)布談判公告；先后有北京、上海、天津、遼寧、山東、河北等地多家供應商報名，經過資格審查，有6家具有專業(yè)資質的供應商符合要求，準予領取談判文件，并組織其進行現(xiàn)場踏勘和答疑。
三是按談判文件規(guī)定的程序和規(guī)則組織談判。
第三階段：組織簽訂協(xié)議
按照該項目的成交通知書和市政府常務會關于《由市政府采購中心負責組織好相關協(xié)議的簽署工作》的有關要求，采購中心積極協(xié)調有關工作，組織簽訂協(xié)議有關事宜。一是完善協(xié)議內容。二是協(xié)調解決協(xié)議中涉及的柏林水務公司與環(huán)保、城建、工商等有關部門的工作銜接問題。三是柏林水務公司為確保該項目按時履約，成立了盤錦雙泰污水處理有限公司，專司第二污水處理廠特許經營業(yè)務。2010年1月19日，市政府和該公司簽署了《盤錦市第二污水處理廠特許經營協(xié)議》。（易舟）
來源：中國政府采購報
BOT屬于政府采購范疇
從西方一些國家來看，不論是公共部門還是私人部門，都認為ＰＰＰ（包含BOT）也是一種政府采購模式。如美國交通部于２００７年在向國會提交的報告中開宗明義地指出：“ＰＰＰ本質上是一種采購形式?！庇斦坑冢玻埃埃改臧l(fā)布標題為“基礎設施采購：交付長期價值”的政策報告以推進ＰＰＰ工作。該報告指出，ＰＦＩ（包含BOT）是一項協(xié)議，公共部門據此從私人部門采購源于資產投資的長期服務（通常在１５-３０年間）。在該報告中，政府相關主管部門被冠以“采購當局（ｐｒｏｃｕｒｉｎｇ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ）”的稱號。英國審計署則將這種采購定義為“從第三方獲取貨物、服務和工作的全壽命過程，始于潛在需要的識別，終于服務合同的結束或資產的最終處置”。韓國基礎設施公私合伙投資管理中心則將ＰＰＰ類基礎設施項目采購分為政府立項招標項目和企業(yè)主動建議項目。
西方國家的理念也被我國政府采購理論界吸收。隨著我國政府采購制度的逐步建立，于2002年出版的《政府采購法律制度理論與實務》，將BOT采購作為政府采購方式提出。
南開大學法學院教授何紅鋒表示，目前，采用BOT模式的項目一般都是基礎設施項目。此類項目從本質上看是政府使用財政性資金進行的采購，符合《政府采購法》的規(guī)定。如果是政府進行的BOT項目，應當屬于政府采購范疇。
BOT采購遍地開花
實踐中，隨著政府采購范圍的不斷擴展，BOT政府采購項目也不斷增多。財政部指定政府采購信息發(fā)布媒體《中國政府采購報》和中國政府采購網發(fā)布的標訊顯示，2013年1月至2014年1月，各地發(fā)布的BOT政府采購項目有77個。項目主要以市縣級工程采購為主，采購方式主要為公開招標。此外，部分市縣BOT項目咨詢、框架協(xié)議編制等服務類采購以競爭性談判為主要采購方式，比如安徽省馬鞍山市生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT特許經營項目咨詢服務采購組織競爭性談判、廣東省中山市垃圾轉運站BOT特許經營權框架協(xié)議編制采購項目。
從分布情況來看，BOT項目主要集中在中東部較為發(fā)達地區(qū)，涉及污水處理、垃圾處理環(huán)保領域，橋梁建設、公路建設、軌道交通、地下管網等公共基礎設施建設領域，以及公租房建設、駕照考場設備安裝、醫(yī)院等地空調設備及安裝、學校供熱系統(tǒng)建設運營、城市公園改造、廣告牌建設經營、工業(yè)園區(qū)LED路燈等民生采購領域。
具體來講，以深圳市寶安區(qū)餐廚垃圾收運處理工程（一期）BOT項目、河南省洛陽市餐廚垃圾處理廠BOT模式建設施工項目、廣州市花都區(qū)生活垃圾深度分類資源化項目（BOT）、山東省張店區(qū)污水處理廠BOT特許經營項目、湖北省鐘祥市第二污水處理廠BOT項目等為代表的環(huán)保類項目，占統(tǒng)計總數的48.1%；以河南省盧氏縣管道天然氣投資建設及經營招商項目、長春空港經濟開發(fā)區(qū)管道燃氣特許經營權（BOT）項目、佛山市2號線一期工程BOT特許經營項目、廣東省第一個以“BOT+EPC”模式建設的省市共建高速公路項目——廣佛肇高速公路、杭州錢江隧道等為代表的公共基礎設施項目，占統(tǒng)計總數的31.2%；以河南省焦作中世花園公租房建設項目、河南省新鄉(xiāng)縣商務中心水源熱泵中央空調主機設備（建租BOT模式）采購及安裝工程、浙江省臺州市玉環(huán)縣交通運輸局候車亭廣告牌建設及經營權（BOT）項目、廣東省陽江市北湖公園改造（BOT）項目等為代表的民生采購項目，占統(tǒng)計總數的20.7%。
據了解，BOT項目采購的特許經營權一般為20—30年，比如，大邱莊綜合污水處理廠（不包括所有廠區(qū)外管網），特許經營期限為30年（含建設期）；盧氏縣管道天然氣投資建設及經營招商項目特許經營年限為26年等。
從參與程度來看，政府采購部門主要參與BOT項目的中間招標階段，而項目的管理監(jiān)督則由相關行政管理部門行使。
何紅鋒認為，今后，政府采購參與BOT項目應當注意以下三點：一是要選擇好采購方案。對特許經營權的年限和收費的標準要進行嚴格的論證，對供應商提供的服務要有明確的要求，并且要嚴格監(jiān)管。二是要嚴格監(jiān)督合同的履行。包括對其中建設項目的監(jiān)督，因為項目的質量將決定其使用年限。也包括在運營過程中，對提供質量的保證和收費標準的執(zhí)行。中標供應商往往有漲價的期望，是否允許漲價、如何進行漲價，都應當明確規(guī)定。三是要明確項目移交的要求。（王童彥）
·典型案例·
盤錦市第二污水處理廠項目
第二污水處理廠項目是盤錦市“十一五”規(guī)劃的重點項目。由于該項目資金投入大、技術含量高，而與其相關的資產所有權、融資權、違約終止及污水處理服務費等問題比較復雜，各方始終無法達成一致。因此，市政府在項目籌建之初采取的面向社會公開招商的方式，經過多次啟動，在10個月的時間里一直沒有結果。2009年11月初，主管市長召集有關部門開會，決定委托市政府采購中心組織實施對第二污水處理廠特許經營權以政府采購方式公開采購，由北京金準咨詢有限公司提供技術服務，市財政局負責監(jiān)督。
盤錦市政府采購中心將整體工作分為三個階段進行。
第一階段：制定采購方案
一是了解需求，制定工作方案。該項目資金投入大、技術含量高、時間要求緊，采購中心先后向國內多家大公司、大企業(yè)進行信息采集，積極協(xié)調政府相關部門，了解項目概況和業(yè)務需求，在北京金準咨詢有限公司的協(xié)助下制定了項目實施方案。
二是確定采購方式。采用競爭性談判方式具有相對靈活性，在談判中可優(yōu)化采購方案，增加競爭力，獲得最佳的經濟目標；可縮短采購周期，加快采購進程。
三是擇優(yōu)選定經營模式。參照國內外眾多經營管理模式，在經濟專家論證、征求相關職能部門意見和北京金準咨詢有限公司技術支持的基礎上，對本項目采購標準提出了TOT特許經營和委托運營兩種備選經營模式。選擇何種經營模式更有利，需要通過談判及經濟效益指標分析、對比后確定。采購文件要求，供應商在報價文件中應對兩種經營模式分別提出方案。
四是創(chuàng)新污水處理服務費單價計算方法。第二污水處理廠的設計規(guī)模是每日10萬噸。如在投入使用期間達不到滿負荷，按10萬噸/日計算，政府每天要多花幾萬元。能否找出一個基本水量作為企業(yè)盈虧臨界點，對超過基本水量部分只增加變動成本，是該采購項目在操作中應重點把握的關鍵。通過調查取證、反復測算，最終認定現(xiàn)階段基本處理水量為6萬噸/日，超過基本水量的部分污水處理服務費，按照TOT特許經營方式、委托運營方式分別以基本污水處理服務費的40%和75%計費。這樣基本水量部分可保證供應商對投資收益率的基本要求，超出基本水量部分的水價既可保護供應商的既得利益，也可減少政府的污水處理費支出。
五是設定科學的流程及標準。談判分為兩輪，第一輪談判采用綜合評分法，對有效報價進行評分，按得分從高到低對兩種經營方式的報價文件分別取前3名。第二輪競談報價，談判小組在對最優(yōu)報價的經濟效益進行分析比較的基礎上，向市政府推薦預成交供應商，由市政府根據談判規(guī)則確定成交供應商。
第二階段：進行項目實施
一是做好談判前準備工作。采購中心按照市政府批準的采購方案，組織對項目需求進行認真的研究論證，邀請了相關專家對采購中心的有關人員進行了業(yè)務培訓，編寫出詳盡的談判文件。
二是發(fā)布談判公告。在盤錦政府門戶網發(fā)布談判公告；先后有北京、上海、天津、遼寧、山東、河北等地多家供應商報名，經過資格審查，有6家具有專業(yè)資質的供應商符合要求，準予領取談判文件，并組織其進行現(xiàn)場踏勘和答疑。
三是按談判文件規(guī)定的程序和規(guī)則組織談判。
第三階段：組織簽訂協(xié)議
按照該項目的成交通知書和市政府常務會關于《由市政府采購中心負責組織好相關協(xié)議的簽署工作》的有關要求，采購中心積極協(xié)調有關工作，組織簽訂協(xié)議有關事宜。一是完善協(xié)議內容。二是協(xié)調解決協(xié)議中涉及的柏林水務公司與環(huán)保、城建、工商等有關部門的工作銜接問題。三是柏林水務公司為確保該項目按時履約，成立了盤錦雙泰污水處理有限公司，專司第二污水處理廠特許經營業(yè)務。2010年1月19日，市政府和該公司簽署了《盤錦市第二污水處理廠特許經營協(xié)議》。（易舟）
來源：中國政府采購報
