政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目能否引入履約監(jiān)理
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發(fā)布日期：2014年02月21日
■ 本報(bào)記者 張靜遠(yuǎn)
近日，在政府購(gòu)買服務(wù)如何落地的討論中，海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理彭時(shí)明提出這樣一個(gè)觀點(diǎn)：政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目可以考慮引入履約監(jiān)理制度，通過專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)來監(jiān)督服務(wù)履約。對(duì)此觀點(diǎn)，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者對(duì)業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行了采訪。
支持方：服務(wù)類項(xiàng)目特質(zhì)決定第三方監(jiān)理的必要性
“提供服務(wù)的過程，是生產(chǎn)服務(wù)與消費(fèi)服務(wù)同時(shí)進(jìn)行的過程。服務(wù)結(jié)束后，不見得會(huì)留下實(shí)物痕跡。因此服務(wù)質(zhì)量很難事后評(píng)判，只能事中監(jiān)督。這就是我提出公共服務(wù)類項(xiàng)目可以考慮引入監(jiān)理制度的緣由。”彭時(shí)明說。
湖南省國(guó)鼎招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理柳艷柏認(rèn)為，重大項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)理制度?！爸卮箜?xiàng)目實(shí)施過程中監(jiān)理缺失，后果嚴(yán)重。”柳艷柏用現(xiàn)有的服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目舉例說明，“電子政務(wù)、金盾工程、金財(cái)工程、金審工程等信息系統(tǒng)工程全面啟動(dòng)，納入政府采購(gòu)的信息系統(tǒng)工程也越來越多。后續(xù)的維修、檢修服務(wù)如果不到位，將影響系統(tǒng)使用。”柳艷柏并不認(rèn)為監(jiān)理制度應(yīng)全面鋪開：“作為一項(xiàng)制度，引入監(jiān)理制度的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有個(gè)門檻，如果所有的項(xiàng)目都引入監(jiān)理，成本將會(huì)很高?！?
事實(shí)上，在服務(wù)類項(xiàng)目中引入監(jiān)理制度，地市早有實(shí)踐。早在2011年，遼寧省就制定印發(fā)了《遼寧省省直單位政府采購(gòu)合同履約驗(yàn)收管理暫行辦法》，借助“外腦”強(qiáng)化本省政府采購(gòu)履約驗(yàn)收。暫行辦法規(guī)定，驗(yàn)收小組由采購(gòu)單位的代表3人以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?人或邀請(qǐng)國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)組成；對(duì)服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)按照合同約定內(nèi)容，采取事中或事后驗(yàn)收方法，核實(shí)服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量。遼寧省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處處長(zhǎng)孫中才認(rèn)為，邀請(qǐng)專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)參與合同履約驗(yàn)收的做法將大大提高政府采購(gòu)監(jiān)管水平和力度，能有效彌補(bǔ)監(jiān)管部門人手短缺和專業(yè)受限的問題。日后，納入政府采購(gòu)管理范疇的政府購(gòu)買服務(wù)同樣適用暫行辦法。
更早的服務(wù)監(jiān)理制度是北京市政府于2010年以地方立法形式頒布的《北京市物業(yè)服務(wù)第三方評(píng)估監(jiān)理管理辦法》，北京市由此明確了物業(yè)監(jiān)理的資質(zhì)、程序、范圍等，旨在維護(hù)業(yè)主、建設(shè)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的合法權(quán)益，建立和完善質(zhì)價(jià)相符的物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)物業(yè)管理行業(yè)健康有序發(fā)展。在北京，無論是為政府機(jī)構(gòu)大樓采購(gòu)的物業(yè)服務(wù)，還是為保障房、經(jīng)適房采購(gòu)的物業(yè)服務(wù)，都在管理辦法的規(guī)定范圍內(nèi)。
上海市的監(jiān)理制度則從另一個(gè)角度切開了項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督。2013年，上海市將財(cái)務(wù)監(jiān)理服務(wù)、工程咨詢管理服務(wù)、會(huì)計(jì)服務(wù)、審計(jì)服務(wù)以及績(jī)效評(píng)價(jià)等明確列入政府集中采購(gòu)目錄中。并規(guī)定只要預(yù)算金額達(dá)到50萬元以上，就要通過集中采購(gòu)確定。中華藝術(shù)宮運(yùn)營(yíng)部政府采購(gòu)負(fù)責(zé)人許浩舟對(duì)記者說：“財(cái)務(wù)監(jiān)理公司不是只審核價(jià)格，而是在編制預(yù)算之前，對(duì)需求進(jìn)行梳理，不合理需求在預(yù)算環(huán)節(jié)就會(huì)砍掉。此外，財(cái)務(wù)監(jiān)理對(duì)采購(gòu)方式的選擇也提出相關(guān)建議?！痹S浩舟認(rèn)為，財(cái)務(wù)監(jiān)理服務(wù)的采用無形當(dāng)中提高了包括政府購(gòu)買服務(wù)在內(nèi)的各類政府采購(gòu)業(yè)務(wù)專業(yè)性。
反對(duì)方：工程監(jiān)理弊病不該殃及公共服務(wù)項(xiàng)目
服務(wù)類項(xiàng)目多如牛毛，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)難建立，這是反對(duì)理由中最強(qiáng)的一種聲音。北京市某招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的一位工作人員說：“北京市可以給物業(yè)監(jiān)理訂立規(guī)則，但是物業(yè)監(jiān)理的規(guī)則肯定不適用殘疾人保健項(xiàng)目。任何單位都沒有能力對(duì)所有的服務(wù)項(xiàng)目逐一設(shè)置監(jiān)理規(guī)則?！?
此外，工程監(jiān)理制度實(shí)施過程中問題重重，這也是不少業(yè)內(nèi)人士反對(duì)引入服務(wù)“監(jiān)理”的一個(gè)理由。監(jiān)理單位與施工單位勾結(jié)，偷工減料以降低成本、瓜分贓款等是采訪中反映較多的工程監(jiān)理問題。“如果該施工項(xiàng)目屬于公共服務(wù)項(xiàng)目，那么招標(biāo)方也可能睜一只眼閉一只眼甚至參與分贓。這樣一來，官不舉民不究，默契很快達(dá)成?！蹦硺I(yè)內(nèi)人士在向記者介紹工程監(jiān)理常見的“內(nèi)幕”時(shí)表達(dá)了擔(dān)憂，“這樣的監(jiān)理制度延伸到政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中，恐怕會(huì)殃及公共服務(wù)項(xiàng)目。誰來監(jiān)督監(jiān)理？”
“如果在政府購(gòu)買服務(wù)中引入服務(wù)監(jiān)理，就意味著采購(gòu)人單位把事物性工作以及對(duì)事務(wù)性工作的監(jiān)督都委托給了第三方。服務(wù)項(xiàng)目和監(jiān)理項(xiàng)目的資金也不是采購(gòu)人自己掙的，那還要采購(gòu)人單位干嗎？”一位不愿意透露姓名的網(wǎng)友向記者表達(dá)了他的看法。對(duì)此，國(guó)際關(guān)系學(xué)院羌建新表達(dá)了贊同：“在職能機(jī)構(gòu)存在的情況下，將其分內(nèi)之事作為采購(gòu)項(xiàng)目，必然導(dǎo)致既養(yǎng)人又養(yǎng)事兒，造成資金浪費(fèi)?！碧K州大學(xué)王健法學(xué)院教授朱中一也認(rèn)為，服務(wù)監(jiān)理很可能成為采購(gòu)人單位推卸責(zé)任的借口。
制度之路 漫漫求索
對(duì)于上述反對(duì)聲音，彭時(shí)明強(qiáng)調(diào)了自己的觀點(diǎn)：“我說‘監(jiān)理’應(yīng)當(dāng)加引號(hào)，因?yàn)樗煌诠こ瘫O(jiān)理。”彭時(shí)明有自己的理由，“首先，服務(wù)監(jiān)理不一定要套用工程監(jiān)理制度；其次，監(jiān)理工作中也包括可以切分出去的事務(wù)性工作。”
彭時(shí)明提出，服務(wù)類采購(gòu)大可采用隨機(jī)抽取專家的方式實(shí)施“監(jiān)理”：“同一專業(yè)領(lǐng)域的評(píng)標(biāo)專家當(dāng)然能夠擔(dān)當(dāng)起這一專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)監(jiān)督與指導(dǎo)工作了。在評(píng)標(biāo)專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家，可以是服務(wù)監(jiān)理制度的發(fā)展方向。”
而對(duì)于采購(gòu)人職責(zé)問題，彭時(shí)明也認(rèn)為監(jiān)理工作同樣分為政策性工作和事務(wù)性工作?！袄缂夹g(shù)考量、滿意度打分等工作完全可以交給市場(chǎng)，但制定監(jiān)理內(nèi)容、違約后果等工作，則應(yīng)由采購(gòu)人承擔(dān)。且立項(xiàng)研究本身就是采購(gòu)人的一項(xiàng)重要工作?！迸頃r(shí)明說。
對(duì)于服務(wù)監(jiān)理制度建設(shè)，上海市政府采購(gòu)中心綜合部部長(zhǎng)馮正風(fēng)提出，不能胡子眉毛一把抓?！耙羊?yàn)收指標(biāo)提前寫入采購(gòu)文件，這樣對(duì)后期履約驗(yàn)收才能有的放矢?！瘪T正風(fēng)說。目前，上海市政府采購(gòu)集中采購(gòu)項(xiàng)目履約驗(yàn)收工作主要由采購(gòu)人承擔(dān)。
此外，監(jiān)理招標(biāo)如何進(jìn)行、價(jià)格如何制定，也是服務(wù)監(jiān)理制度要面對(duì)的問題。江西省國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)汪才華認(rèn)為，監(jiān)理所屬的咨詢類服務(wù)屬于智力型服務(wù)，不宜以服務(wù)價(jià)格為最主要因素，而應(yīng)對(duì)其監(jiān)理資質(zhì)、專業(yè)人員、以往業(yè)績(jī)等因素進(jìn)行考量，以此保證監(jiān)理質(zhì)量。
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
近日，在政府購(gòu)買服務(wù)如何落地的討論中，海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理彭時(shí)明提出這樣一個(gè)觀點(diǎn)：政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目可以考慮引入履約監(jiān)理制度，通過專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)來監(jiān)督服務(wù)履約。對(duì)此觀點(diǎn)，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者對(duì)業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行了采訪。
支持方：服務(wù)類項(xiàng)目特質(zhì)決定第三方監(jiān)理的必要性
“提供服務(wù)的過程，是生產(chǎn)服務(wù)與消費(fèi)服務(wù)同時(shí)進(jìn)行的過程。服務(wù)結(jié)束后，不見得會(huì)留下實(shí)物痕跡。因此服務(wù)質(zhì)量很難事后評(píng)判，只能事中監(jiān)督。這就是我提出公共服務(wù)類項(xiàng)目可以考慮引入監(jiān)理制度的緣由。”彭時(shí)明說。
湖南省國(guó)鼎招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理柳艷柏認(rèn)為，重大項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)理制度?！爸卮箜?xiàng)目實(shí)施過程中監(jiān)理缺失，后果嚴(yán)重。”柳艷柏用現(xiàn)有的服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目舉例說明，“電子政務(wù)、金盾工程、金財(cái)工程、金審工程等信息系統(tǒng)工程全面啟動(dòng)，納入政府采購(gòu)的信息系統(tǒng)工程也越來越多。后續(xù)的維修、檢修服務(wù)如果不到位，將影響系統(tǒng)使用。”柳艷柏并不認(rèn)為監(jiān)理制度應(yīng)全面鋪開：“作為一項(xiàng)制度，引入監(jiān)理制度的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有個(gè)門檻，如果所有的項(xiàng)目都引入監(jiān)理，成本將會(huì)很高?！?
事實(shí)上，在服務(wù)類項(xiàng)目中引入監(jiān)理制度，地市早有實(shí)踐。早在2011年，遼寧省就制定印發(fā)了《遼寧省省直單位政府采購(gòu)合同履約驗(yàn)收管理暫行辦法》，借助“外腦”強(qiáng)化本省政府采購(gòu)履約驗(yàn)收。暫行辦法規(guī)定，驗(yàn)收小組由采購(gòu)單位的代表3人以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?人或邀請(qǐng)國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)組成；對(duì)服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)按照合同約定內(nèi)容，采取事中或事后驗(yàn)收方法，核實(shí)服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量。遼寧省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處處長(zhǎng)孫中才認(rèn)為，邀請(qǐng)專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)參與合同履約驗(yàn)收的做法將大大提高政府采購(gòu)監(jiān)管水平和力度，能有效彌補(bǔ)監(jiān)管部門人手短缺和專業(yè)受限的問題。日后，納入政府采購(gòu)管理范疇的政府購(gòu)買服務(wù)同樣適用暫行辦法。
更早的服務(wù)監(jiān)理制度是北京市政府于2010年以地方立法形式頒布的《北京市物業(yè)服務(wù)第三方評(píng)估監(jiān)理管理辦法》，北京市由此明確了物業(yè)監(jiān)理的資質(zhì)、程序、范圍等，旨在維護(hù)業(yè)主、建設(shè)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的合法權(quán)益，建立和完善質(zhì)價(jià)相符的物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)物業(yè)管理行業(yè)健康有序發(fā)展。在北京，無論是為政府機(jī)構(gòu)大樓采購(gòu)的物業(yè)服務(wù)，還是為保障房、經(jīng)適房采購(gòu)的物業(yè)服務(wù)，都在管理辦法的規(guī)定范圍內(nèi)。
上海市的監(jiān)理制度則從另一個(gè)角度切開了項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督。2013年，上海市將財(cái)務(wù)監(jiān)理服務(wù)、工程咨詢管理服務(wù)、會(huì)計(jì)服務(wù)、審計(jì)服務(wù)以及績(jī)效評(píng)價(jià)等明確列入政府集中采購(gòu)目錄中。并規(guī)定只要預(yù)算金額達(dá)到50萬元以上，就要通過集中采購(gòu)確定。中華藝術(shù)宮運(yùn)營(yíng)部政府采購(gòu)負(fù)責(zé)人許浩舟對(duì)記者說：“財(cái)務(wù)監(jiān)理公司不是只審核價(jià)格，而是在編制預(yù)算之前，對(duì)需求進(jìn)行梳理，不合理需求在預(yù)算環(huán)節(jié)就會(huì)砍掉。此外，財(cái)務(wù)監(jiān)理對(duì)采購(gòu)方式的選擇也提出相關(guān)建議?！痹S浩舟認(rèn)為，財(cái)務(wù)監(jiān)理服務(wù)的采用無形當(dāng)中提高了包括政府購(gòu)買服務(wù)在內(nèi)的各類政府采購(gòu)業(yè)務(wù)專業(yè)性。
反對(duì)方：工程監(jiān)理弊病不該殃及公共服務(wù)項(xiàng)目
服務(wù)類項(xiàng)目多如牛毛，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)難建立，這是反對(duì)理由中最強(qiáng)的一種聲音。北京市某招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的一位工作人員說：“北京市可以給物業(yè)監(jiān)理訂立規(guī)則，但是物業(yè)監(jiān)理的規(guī)則肯定不適用殘疾人保健項(xiàng)目。任何單位都沒有能力對(duì)所有的服務(wù)項(xiàng)目逐一設(shè)置監(jiān)理規(guī)則?！?
此外，工程監(jiān)理制度實(shí)施過程中問題重重，這也是不少業(yè)內(nèi)人士反對(duì)引入服務(wù)“監(jiān)理”的一個(gè)理由。監(jiān)理單位與施工單位勾結(jié)，偷工減料以降低成本、瓜分贓款等是采訪中反映較多的工程監(jiān)理問題。“如果該施工項(xiàng)目屬于公共服務(wù)項(xiàng)目，那么招標(biāo)方也可能睜一只眼閉一只眼甚至參與分贓。這樣一來，官不舉民不究，默契很快達(dá)成?！蹦硺I(yè)內(nèi)人士在向記者介紹工程監(jiān)理常見的“內(nèi)幕”時(shí)表達(dá)了擔(dān)憂，“這樣的監(jiān)理制度延伸到政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中，恐怕會(huì)殃及公共服務(wù)項(xiàng)目。誰來監(jiān)督監(jiān)理？”
“如果在政府購(gòu)買服務(wù)中引入服務(wù)監(jiān)理，就意味著采購(gòu)人單位把事物性工作以及對(duì)事務(wù)性工作的監(jiān)督都委托給了第三方。服務(wù)項(xiàng)目和監(jiān)理項(xiàng)目的資金也不是采購(gòu)人自己掙的，那還要采購(gòu)人單位干嗎？”一位不愿意透露姓名的網(wǎng)友向記者表達(dá)了他的看法。對(duì)此，國(guó)際關(guān)系學(xué)院羌建新表達(dá)了贊同：“在職能機(jī)構(gòu)存在的情況下，將其分內(nèi)之事作為采購(gòu)項(xiàng)目，必然導(dǎo)致既養(yǎng)人又養(yǎng)事兒，造成資金浪費(fèi)?！碧K州大學(xué)王健法學(xué)院教授朱中一也認(rèn)為，服務(wù)監(jiān)理很可能成為采購(gòu)人單位推卸責(zé)任的借口。
制度之路 漫漫求索
對(duì)于上述反對(duì)聲音，彭時(shí)明強(qiáng)調(diào)了自己的觀點(diǎn)：“我說‘監(jiān)理’應(yīng)當(dāng)加引號(hào)，因?yàn)樗煌诠こ瘫O(jiān)理。”彭時(shí)明有自己的理由，“首先，服務(wù)監(jiān)理不一定要套用工程監(jiān)理制度；其次，監(jiān)理工作中也包括可以切分出去的事務(wù)性工作。”
彭時(shí)明提出，服務(wù)類采購(gòu)大可采用隨機(jī)抽取專家的方式實(shí)施“監(jiān)理”：“同一專業(yè)領(lǐng)域的評(píng)標(biāo)專家當(dāng)然能夠擔(dān)當(dāng)起這一專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)監(jiān)督與指導(dǎo)工作了。在評(píng)標(biāo)專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家，可以是服務(wù)監(jiān)理制度的發(fā)展方向。”
而對(duì)于采購(gòu)人職責(zé)問題，彭時(shí)明也認(rèn)為監(jiān)理工作同樣分為政策性工作和事務(wù)性工作?！袄缂夹g(shù)考量、滿意度打分等工作完全可以交給市場(chǎng)，但制定監(jiān)理內(nèi)容、違約后果等工作，則應(yīng)由采購(gòu)人承擔(dān)。且立項(xiàng)研究本身就是采購(gòu)人的一項(xiàng)重要工作?！迸頃r(shí)明說。
對(duì)于服務(wù)監(jiān)理制度建設(shè)，上海市政府采購(gòu)中心綜合部部長(zhǎng)馮正風(fēng)提出，不能胡子眉毛一把抓?！耙羊?yàn)收指標(biāo)提前寫入采購(gòu)文件，這樣對(duì)后期履約驗(yàn)收才能有的放矢?！瘪T正風(fēng)說。目前，上海市政府采購(gòu)集中采購(gòu)項(xiàng)目履約驗(yàn)收工作主要由采購(gòu)人承擔(dān)。
此外，監(jiān)理招標(biāo)如何進(jìn)行、價(jià)格如何制定，也是服務(wù)監(jiān)理制度要面對(duì)的問題。江西省國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)汪才華認(rèn)為，監(jiān)理所屬的咨詢類服務(wù)屬于智力型服務(wù)，不宜以服務(wù)價(jià)格為最主要因素，而應(yīng)對(duì)其監(jiān)理資質(zhì)、專業(yè)人員、以往業(yè)績(jī)等因素進(jìn)行考量，以此保證監(jiān)理質(zhì)量。
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
