建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制逐步步入地方實(shí)踐層面,政府采購(gòu)業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為——
滾動(dòng)預(yù)算激勵(lì)政采追求物有所值
本報(bào)記者 賈璐
今年起，北京市部分預(yù)算部門將試編三年滾動(dòng)預(yù)算。此前，河北省級(jí)、蕪湖縣等也曾試行這種預(yù)算模式。對(duì)于這一變化，業(yè)內(nèi)人士關(guān)注的是，作為政府采購(gòu)活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，滾動(dòng)預(yù)算的編制會(huì)給政府采購(gòu)帶來(lái)什么變化和影響？
滾動(dòng)預(yù)算符合跨年度預(yù)算平衡精神
對(duì)于熟悉財(cái)政業(yè)務(wù)的人而言，滾動(dòng)預(yù)算并不是一個(gè)新鮮詞匯，它又被稱為連續(xù)預(yù)算或永續(xù)預(yù)算，是指按照“近細(xì)遠(yuǎn)粗”的原則，根據(jù)上一期的預(yù)算完成情況，調(diào)整和具體編制下一期預(yù)算，并將編制預(yù)算的時(shí)期逐期連續(xù)滾動(dòng)向前推移，使預(yù)算總是保持一定的時(shí)間幅度。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是根據(jù)上一期的預(yù)算指標(biāo)完成情況，調(diào)整和具體編制下一期預(yù)算，并將預(yù)算期連續(xù)滾動(dòng)向前推移的一種預(yù)算編制方法。滾動(dòng)預(yù)算的編制，可采用長(zhǎng)計(jì)劃短安排的方式進(jìn)行，即在編制預(yù)算時(shí)，可先按年度分季，并將其中第一季度按月劃分，編制各月的詳細(xì)預(yù)算。此時(shí)其他三個(gè)季度的預(yù)算可以粗一些，只列各季總數(shù)，到第一季度結(jié)束前，再將第二季度的預(yù)算按月細(xì)分，第三、四季度及下年度第一季度只列各季總數(shù)，依此類推，使預(yù)算不斷地滾動(dòng)下去。
“滾動(dòng)預(yù)算，完全符合十八屆三中全會(huì)倡導(dǎo)的建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的精神。”浙江省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處處長(zhǎng)錢國(guó)興評(píng)價(jià)說(shuō)。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示，滾動(dòng)預(yù)算突破年度預(yù)算的局限性，可以更好地適應(yīng)項(xiàng)目特點(diǎn)，讓預(yù)算更能體現(xiàn)政府政策目標(biāo)。
上海金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)章輝分析認(rèn)為，一方面，滾動(dòng)預(yù)算有利于建立起政府預(yù)算的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制，避免財(cái)政資金的閑置，提高財(cái)政資金的使用效益，尤其是時(shí)間效益。另一方面，這種預(yù)算編制方式還有利于政府預(yù)算的精細(xì)化和科學(xué)化，客觀上為政府實(shí)施長(zhǎng)期決策提供了制度保障。
激勵(lì)“物有所值”
預(yù)算編制是政府采購(gòu)活動(dòng)的源頭和起點(diǎn)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)馬海濤指出，滾動(dòng)預(yù)算對(duì)政府采購(gòu)的直接意義在于，能提高政府采購(gòu)預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)范性。
“從理論角度看，滾動(dòng)預(yù)算適合那些項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)、項(xiàng)目成本難以測(cè)算的采購(gòu)項(xiàng)目，如跨年度的工程類采購(gòu)和部分服務(wù)類采購(gòu)。”章輝認(rèn)為，就政府采購(gòu)而言，滾動(dòng)預(yù)算有利于激勵(lì)采購(gòu)中追求“物有所值”，避免“為預(yù)算而采購(gòu)”，從而提高采購(gòu)資金的使用效益。同時(shí)，有利于跨年度項(xiàng)目的預(yù)算資金安排，提高政府采購(gòu)資金的預(yù)算執(zhí)行率；也有利于提高“過(guò)程即產(chǎn)品”的服務(wù)類采購(gòu)的預(yù)算精準(zhǔn)性。
楊志勇分析說(shuō)，預(yù)算均衡執(zhí)行可進(jìn)一步提高采購(gòu)效率，形成良性循環(huán)。他認(rèn)為，有了良好的滾動(dòng)預(yù)算，政府采購(gòu)活動(dòng)將更加有序，不必為了趕年度支出進(jìn)度而低效率采購(gòu)，可以提前安排所需資金，可以更好地按照項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行，甚至可以相應(yīng)地編制中期政府采購(gòu)計(jì)劃，從而進(jìn)一步提高政府采購(gòu)的效率。
實(shí)踐則直接說(shuō)明了滾動(dòng)預(yù)算的效果。據(jù)錢國(guó)興介紹，浙江雖然沒(méi)有“滾動(dòng)預(yù)算”的提法，但事實(shí)上一直在做預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，即對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行滾動(dòng)編制。結(jié)合近些年的工作實(shí)踐，他告訴記者，與年度預(yù)算相比，滾動(dòng)編制具備早編、細(xì)編及與市場(chǎng)銜接緊密這三個(gè)優(yōu)點(diǎn)，能為政府采購(gòu)帶來(lái)積極影響，即早編有利于提高政府采購(gòu)效率；細(xì)編有利于政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)；同時(shí)，可以與市場(chǎng)緊密銜接，在一定程度上抑制政府采購(gòu)價(jià)格虛高現(xiàn)象。此外，滾動(dòng)預(yù)算也利于預(yù)算均衡執(zhí)行，能有效解決突擊花錢問(wèn)題。
對(duì)編制能力提出更高要求
滾動(dòng)預(yù)算雖然是一種較為科學(xué)的方式，但也對(duì)編制工作本身提出了更高要求。楊志勇說(shuō)，滾動(dòng)預(yù)算也有編制好壞的問(wèn)題。好的滾動(dòng)預(yù)算要求準(zhǔn)確預(yù)測(cè)政府可支配資源，算出有多少可支配財(cái)力，并能夠按照政策的要求，區(qū)分支出的輕重緩急次序，對(duì)支出作出科學(xué)的安排。收支預(yù)測(cè)技術(shù)、收支預(yù)測(cè)部門的確定、中期預(yù)算的編制主體選擇等等是否科學(xué)都與中期預(yù)算編制的好壞有關(guān)。
“當(dāng)然，也不能看到資金結(jié)余或結(jié)轉(zhuǎn)，就認(rèn)為資金效率存在問(wèn)題?！睏钪居路治龅?，政府活動(dòng)是在市場(chǎng)中進(jìn)行的，而市場(chǎng)是千變?nèi)f化的。外部條件的變化很容易導(dǎo)致一些本來(lái)應(yīng)該在預(yù)算年度支出的資金不能順利支出。如果一定要完成所謂支出進(jìn)度，那么財(cái)政資金的使用效率可能更低。相反，如果資金能夠順利結(jié)轉(zhuǎn)，政府采購(gòu)效率反而可能提高。滾動(dòng)預(yù)算可以給用款單位更長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行選擇，相應(yīng)地，這降低了支出的不確定性，提高了計(jì)劃的可行性。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
