推進(jìn)政府購買服務(wù)應(yīng)處理好四個關(guān)系
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發(fā)布日期：2014年02月28日
■ 王瑛
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，推廣政府購買服務(wù)。在政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會加快轉(zhuǎn)型的大背景下，政府購買服務(wù)已成為處理政府與市場、政府與社會關(guān)系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革舉措，被賦予了新的歷史使命。當(dāng)前，推進(jìn)政府購買服務(wù)既要解決買什么、怎么買等內(nèi)部問題，也面臨著買不到、買不全等外部障礙，既面臨著無比廣闊、大有可為的前景，也面臨著前所未有、不可預(yù)期的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，推進(jìn)政府購買服務(wù)工作，要注意處理好以下幾個方面的關(guān)系：
一是在“買什么”的問題上處理好“應(yīng)該買”與“可以買”、“何時買”三者之間的關(guān)系。從政府購買服務(wù)的內(nèi)容來看，可大致分為兩種。一種是維護(hù)政府機(jī)構(gòu)自身運行向社會力量購買的服務(wù)，即政府消費類服務(wù)，如：印刷、車輛保險、會議、軟件開發(fā)等。另一種是政府通過向社會力量購買而向全社會或特定人群提供的公共服務(wù)，即政府提供類服務(wù)，如：教育、醫(yī)療、社區(qū)、就業(yè)培訓(xùn)等。確定是否“應(yīng)該買”，就是要清晰界定公共服務(wù)的分類與政府購買邊界，根據(jù)所購買服務(wù)的內(nèi)容及特點，按照“適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)”的原則加以梳理區(qū)分，既要有利于推動簡政放權(quán)，防止“大包大攬”，又要確保政府全面正確履行職能，防止“卸包袱”。 確定是否“可以買”，既要經(jīng)濟(jì)上可行，確保包含市場生產(chǎn)成本和政府管理成本的政府購買成本低于政府直接生產(chǎn)成本；又要技術(shù)上可行，即費用和收益便于衡量，能夠通過簽訂合同方式進(jìn)行購買且能夠執(zhí)行，保證政府有能力對合同進(jìn)行全過程控制，從而進(jìn)行正確監(jiān)督與評價。確定“何時買”，既要考慮我國服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后的市場環(huán)境，確定市場上有社會力量可以提供可購買的服務(wù)；又要考慮體制環(huán)境，在目前可以購買的公共服務(wù)多由事業(yè)單位提供的情況下，要做好與事業(yè)單位改革的政策銜接，確保利益格局調(diào)整中的社會穩(wěn)定。因此，各地可結(jié)合地方實際，按照有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于降低服務(wù)成本，有利于提升服務(wù)質(zhì)量水平和資金效益，有利于推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革的原則，研究制定政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄。
二是在“如何買”的問題上處理好制度創(chuàng)新與原有政府采購制度規(guī)范的關(guān)系。政府購買服務(wù)，是政府以契約形式，將服務(wù)外包給社會主體，由其來完成并提供。從國際慣例來看，其購買活動應(yīng)執(zhí)行政府采購的法律制度規(guī)定。從我國的實踐來看，政府機(jī)構(gòu)自身運行所需的服務(wù)，大多已按照政府采購法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。而政府外包公共服務(wù)，在我國還處于探索階段，政府購買公共服務(wù)的范圍主要集中在不涉及體制矛盾和利益調(diào)整的養(yǎng)老助殘、法律援助、技術(shù)培訓(xùn)、扶貧幫困、安置幫教、市政養(yǎng)護(hù)，以及一些新增財力安排的民生項目，如：文化下鄉(xiāng)、河道清淤、老年人保險、環(huán)境治理等。雖然我國政府采購法對政府購買公共服務(wù)并無限制性規(guī)定，政府購買公共服務(wù)可在政府采購制度框架下進(jìn)行，但現(xiàn)行政府采購的操作程序和相關(guān)管理制度主要是針對貨物采購制定的，難以適應(yīng)購買公共服務(wù)的需要。服務(wù)需求的多元性及社會發(fā)展的非均衡性，決定著政府購買服務(wù)方式的多樣性，也決定了必須在按需求進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，按照方式靈活、程序簡便、競爭有效、結(jié)果評價的原則組織開展政府購買服務(wù)工作。這就要求針對服務(wù)采購的特殊性，研究制定服務(wù)項目采購的操作辦法，在購買程序上制定一些“寬免”政策。但這些制度創(chuàng)新必須符合政府采購法的精神和宗旨，與現(xiàn)行政府采購制度框架最大限度地保持一致和銜接?？煽紤]在堅持大的原則不變的前提下，在財政部剛剛頒布的《政府采購非招標(biāo)方式管理辦法》（財政部第74號令）的基礎(chǔ)上，對符合政府采購競爭性條件的，統(tǒng)一納入采購程序，并允許適當(dāng)延長項目執(zhí)行期限，簡化采購方式審批程序，改革并實行更為靈活的專家使用和評審制度；對不符合競爭性條件的，允許采取委托、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作、公共私營合作制（Public-Private-Partnership）等合同方式進(jìn)行采購。在此基礎(chǔ)上，研究制定與之配套的采購周期、合同種類、評價制度，確保服務(wù)購買環(huán)節(jié)的順暢高效。
三是在“向誰買”的問題上處理好有效競爭與培育市場的關(guān)系。政府購買服務(wù)的直接目標(biāo)，是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，實現(xiàn)公共服務(wù)提供主體和提供方式多樣化，在促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時提升公共服務(wù)績效。但從目前來看，由于長期以來公共服務(wù)提供的單一模式，服務(wù)業(yè)整體水平不高，社會力量發(fā)展薄弱，相當(dāng)一部分政府購買服務(wù)項目缺乏有效的市場競爭主體。同時，采購人的選擇慣性也會成倍放大，將服務(wù)合同授予內(nèi)部或關(guān)系單位，造成財政資金“體制內(nèi)流動”，出現(xiàn)服務(wù)提供主體區(qū)域性“壟斷”或者“一家獨大”的局面。因而，推進(jìn)政府購買服務(wù)，一方面要充分尊重市場主體地位，發(fā)揮市場機(jī)制在配置社會服務(wù)資源中的決定性作用。要著眼建立企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社會組織等各類市場主體充分競爭的交易機(jī)制，處理好服務(wù)提供穩(wěn)定性、連續(xù)性和服務(wù)接續(xù)開放性的關(guān)系。特別是對一些容易形成服務(wù)提供主體固定化、壟斷化的服務(wù)項目，如信息系統(tǒng)運維、社區(qū)服務(wù)等項目，要從機(jī)制上研究防止服務(wù)提供固定化和壟斷化的政策措施，如技術(shù)信息開放、拆分項目并限制多項投標(biāo)等，力求讓更多的社會組織和私營部門參與公共服務(wù)的提供，從而實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給和公共資源的有效配置。另一方面，要著眼于促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，加快制訂完善事業(yè)單位分類改革、培育社會組織和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策，通過合作激勵、信息溝通、行政指導(dǎo)、服務(wù)委托等方面的創(chuàng)新措施，著力培育壯大各類服務(wù)的市場主體，使越來越多的企業(yè)、社會組織和其他機(jī)構(gòu)成為提供公共服務(wù)的主要力量和中堅力量，從而保證政府購買服務(wù)制度的有效實施。
四是在“買得值”的問題上處理好購買主體、行業(yè)管理與監(jiān)管部門之間的關(guān)系。政府購買服務(wù)工作涉及多個預(yù)算主體和行業(yè)行政管理部門，也涉及財政工作的方方面面。與貨物或工程的政府采購相比，購買公共服務(wù)則要復(fù)雜得多，一是公共服務(wù)缺乏市場指標(biāo)，難以度量；二是公共服務(wù)個性化強(qiáng)，服務(wù)效果難以統(tǒng)一評測。推進(jìn)政府購買服務(wù)工作，必須使政府成為公共服務(wù)的精明購買者和公共利益的忠實維護(hù)者。首先，必須強(qiáng)化購買部門、單位在需求管理中的責(zé)任主體地位。由購買主體結(jié)合行業(yè)管理的有關(guān)要求提出購買服務(wù)的需求標(biāo)準(zhǔn)、定價機(jī)制等，并積極倡導(dǎo)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)、科研院所、行業(yè)協(xié)會等第三方開展對服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定工作。通過建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，體現(xiàn)“物有所值”的價值理念，為建立服務(wù)績效評價機(jī)制奠定基礎(chǔ)。其次，完善政府購買服務(wù)的管理模式。要按照建立現(xiàn)代財政制度的要求和審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展的改革方向，強(qiáng)化政府采購與預(yù)算管理的銜接，推動政府采購需求管理與預(yù)算經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，形成政府購買服務(wù)在資金使用過程中的監(jiān)管合力。進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化政府采購操作執(zhí)行與采購需求提出部門在具體工作實施層面的業(yè)務(wù)銜接，各司其職，相互配合，做好政府購買服務(wù)工作。最后，按照“過程與實效考核并重”的原則加強(qiáng)履約監(jiān)督與考評。不僅要重視政府主管部門的評估，更要重視服務(wù)對象的評估，還要探索引入第三方評估，如專家團(tuán)評估、社會專業(yè)組織評估、公民評估等。同時，積極研究建立與預(yù)算經(jīng)費指標(biāo)、需求管理指標(biāo)相協(xié)調(diào)的公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系，倒逼政府購買服務(wù)實現(xiàn)“物有所值”績效目標(biāo)。
（作者系財政部政府采購管理辦公室主任）
來源：中國政府采購報
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，推廣政府購買服務(wù)。在政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會加快轉(zhuǎn)型的大背景下，政府購買服務(wù)已成為處理政府與市場、政府與社會關(guān)系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革舉措，被賦予了新的歷史使命。當(dāng)前，推進(jìn)政府購買服務(wù)既要解決買什么、怎么買等內(nèi)部問題，也面臨著買不到、買不全等外部障礙，既面臨著無比廣闊、大有可為的前景，也面臨著前所未有、不可預(yù)期的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，推進(jìn)政府購買服務(wù)工作，要注意處理好以下幾個方面的關(guān)系：
一是在“買什么”的問題上處理好“應(yīng)該買”與“可以買”、“何時買”三者之間的關(guān)系。從政府購買服務(wù)的內(nèi)容來看，可大致分為兩種。一種是維護(hù)政府機(jī)構(gòu)自身運行向社會力量購買的服務(wù)，即政府消費類服務(wù)，如：印刷、車輛保險、會議、軟件開發(fā)等。另一種是政府通過向社會力量購買而向全社會或特定人群提供的公共服務(wù)，即政府提供類服務(wù)，如：教育、醫(yī)療、社區(qū)、就業(yè)培訓(xùn)等。確定是否“應(yīng)該買”，就是要清晰界定公共服務(wù)的分類與政府購買邊界，根據(jù)所購買服務(wù)的內(nèi)容及特點，按照“適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)”的原則加以梳理區(qū)分，既要有利于推動簡政放權(quán)，防止“大包大攬”，又要確保政府全面正確履行職能，防止“卸包袱”。 確定是否“可以買”，既要經(jīng)濟(jì)上可行，確保包含市場生產(chǎn)成本和政府管理成本的政府購買成本低于政府直接生產(chǎn)成本；又要技術(shù)上可行，即費用和收益便于衡量，能夠通過簽訂合同方式進(jìn)行購買且能夠執(zhí)行，保證政府有能力對合同進(jìn)行全過程控制，從而進(jìn)行正確監(jiān)督與評價。確定“何時買”，既要考慮我國服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后的市場環(huán)境，確定市場上有社會力量可以提供可購買的服務(wù)；又要考慮體制環(huán)境，在目前可以購買的公共服務(wù)多由事業(yè)單位提供的情況下，要做好與事業(yè)單位改革的政策銜接，確保利益格局調(diào)整中的社會穩(wěn)定。因此，各地可結(jié)合地方實際，按照有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于降低服務(wù)成本，有利于提升服務(wù)質(zhì)量水平和資金效益，有利于推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革的原則，研究制定政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄。
二是在“如何買”的問題上處理好制度創(chuàng)新與原有政府采購制度規(guī)范的關(guān)系。政府購買服務(wù)，是政府以契約形式，將服務(wù)外包給社會主體，由其來完成并提供。從國際慣例來看，其購買活動應(yīng)執(zhí)行政府采購的法律制度規(guī)定。從我國的實踐來看，政府機(jī)構(gòu)自身運行所需的服務(wù)，大多已按照政府采購法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。而政府外包公共服務(wù)，在我國還處于探索階段，政府購買公共服務(wù)的范圍主要集中在不涉及體制矛盾和利益調(diào)整的養(yǎng)老助殘、法律援助、技術(shù)培訓(xùn)、扶貧幫困、安置幫教、市政養(yǎng)護(hù)，以及一些新增財力安排的民生項目，如：文化下鄉(xiāng)、河道清淤、老年人保險、環(huán)境治理等。雖然我國政府采購法對政府購買公共服務(wù)并無限制性規(guī)定，政府購買公共服務(wù)可在政府采購制度框架下進(jìn)行，但現(xiàn)行政府采購的操作程序和相關(guān)管理制度主要是針對貨物采購制定的，難以適應(yīng)購買公共服務(wù)的需要。服務(wù)需求的多元性及社會發(fā)展的非均衡性，決定著政府購買服務(wù)方式的多樣性，也決定了必須在按需求進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，按照方式靈活、程序簡便、競爭有效、結(jié)果評價的原則組織開展政府購買服務(wù)工作。這就要求針對服務(wù)采購的特殊性，研究制定服務(wù)項目采購的操作辦法，在購買程序上制定一些“寬免”政策。但這些制度創(chuàng)新必須符合政府采購法的精神和宗旨，與現(xiàn)行政府采購制度框架最大限度地保持一致和銜接?？煽紤]在堅持大的原則不變的前提下，在財政部剛剛頒布的《政府采購非招標(biāo)方式管理辦法》（財政部第74號令）的基礎(chǔ)上，對符合政府采購競爭性條件的，統(tǒng)一納入采購程序，并允許適當(dāng)延長項目執(zhí)行期限，簡化采購方式審批程序，改革并實行更為靈活的專家使用和評審制度；對不符合競爭性條件的，允許采取委托、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作、公共私營合作制（Public-Private-Partnership）等合同方式進(jìn)行采購。在此基礎(chǔ)上，研究制定與之配套的采購周期、合同種類、評價制度，確保服務(wù)購買環(huán)節(jié)的順暢高效。
三是在“向誰買”的問題上處理好有效競爭與培育市場的關(guān)系。政府購買服務(wù)的直接目標(biāo)，是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，實現(xiàn)公共服務(wù)提供主體和提供方式多樣化，在促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時提升公共服務(wù)績效。但從目前來看，由于長期以來公共服務(wù)提供的單一模式，服務(wù)業(yè)整體水平不高，社會力量發(fā)展薄弱，相當(dāng)一部分政府購買服務(wù)項目缺乏有效的市場競爭主體。同時，采購人的選擇慣性也會成倍放大，將服務(wù)合同授予內(nèi)部或關(guān)系單位，造成財政資金“體制內(nèi)流動”，出現(xiàn)服務(wù)提供主體區(qū)域性“壟斷”或者“一家獨大”的局面。因而，推進(jìn)政府購買服務(wù)，一方面要充分尊重市場主體地位，發(fā)揮市場機(jī)制在配置社會服務(wù)資源中的決定性作用。要著眼建立企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社會組織等各類市場主體充分競爭的交易機(jī)制，處理好服務(wù)提供穩(wěn)定性、連續(xù)性和服務(wù)接續(xù)開放性的關(guān)系。特別是對一些容易形成服務(wù)提供主體固定化、壟斷化的服務(wù)項目，如信息系統(tǒng)運維、社區(qū)服務(wù)等項目，要從機(jī)制上研究防止服務(wù)提供固定化和壟斷化的政策措施，如技術(shù)信息開放、拆分項目并限制多項投標(biāo)等，力求讓更多的社會組織和私營部門參與公共服務(wù)的提供，從而實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給和公共資源的有效配置。另一方面，要著眼于促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，加快制訂完善事業(yè)單位分類改革、培育社會組織和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策，通過合作激勵、信息溝通、行政指導(dǎo)、服務(wù)委托等方面的創(chuàng)新措施，著力培育壯大各類服務(wù)的市場主體，使越來越多的企業(yè)、社會組織和其他機(jī)構(gòu)成為提供公共服務(wù)的主要力量和中堅力量，從而保證政府購買服務(wù)制度的有效實施。
四是在“買得值”的問題上處理好購買主體、行業(yè)管理與監(jiān)管部門之間的關(guān)系。政府購買服務(wù)工作涉及多個預(yù)算主體和行業(yè)行政管理部門，也涉及財政工作的方方面面。與貨物或工程的政府采購相比，購買公共服務(wù)則要復(fù)雜得多，一是公共服務(wù)缺乏市場指標(biāo)，難以度量；二是公共服務(wù)個性化強(qiáng)，服務(wù)效果難以統(tǒng)一評測。推進(jìn)政府購買服務(wù)工作，必須使政府成為公共服務(wù)的精明購買者和公共利益的忠實維護(hù)者。首先，必須強(qiáng)化購買部門、單位在需求管理中的責(zé)任主體地位。由購買主體結(jié)合行業(yè)管理的有關(guān)要求提出購買服務(wù)的需求標(biāo)準(zhǔn)、定價機(jī)制等，并積極倡導(dǎo)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)、科研院所、行業(yè)協(xié)會等第三方開展對服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定工作。通過建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，體現(xiàn)“物有所值”的價值理念，為建立服務(wù)績效評價機(jī)制奠定基礎(chǔ)。其次，完善政府購買服務(wù)的管理模式。要按照建立現(xiàn)代財政制度的要求和審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展的改革方向，強(qiáng)化政府采購與預(yù)算管理的銜接，推動政府采購需求管理與預(yù)算經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，形成政府購買服務(wù)在資金使用過程中的監(jiān)管合力。進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化政府采購操作執(zhí)行與采購需求提出部門在具體工作實施層面的業(yè)務(wù)銜接，各司其職，相互配合，做好政府購買服務(wù)工作。最后，按照“過程與實效考核并重”的原則加強(qiáng)履約監(jiān)督與考評。不僅要重視政府主管部門的評估，更要重視服務(wù)對象的評估，還要探索引入第三方評估，如專家團(tuán)評估、社會專業(yè)組織評估、公民評估等。同時，積極研究建立與預(yù)算經(jīng)費指標(biāo)、需求管理指標(biāo)相協(xié)調(diào)的公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系，倒逼政府購買服務(wù)實現(xiàn)“物有所值”績效目標(biāo)。
（作者系財政部政府采購管理辦公室主任）
來源：中國政府采購報
