對《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》的理解與思考
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發(fā)布日期：2014年03月05日
《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》實(shí)施已逾足月，筆者結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)和政府采購的工作與研究經(jīng)歷，談?wù)勗撧k法。
《辦法》的實(shí)務(wù)意義
與現(xiàn)有法律體系無縫對接?！掇k法》充分考慮了《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的銜接，《辦法》第二條第一款規(guī)定了適用范圍，將采用非招標(biāo)方式的政府采購貨物、工程、服務(wù)均納入了管理，改變了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》僅將貨物和工程納入適用范圍的規(guī)定；其第三條第一款第四項(xiàng)明確將《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外政府采購工程納入詢價、競爭性談判、單一來源政府采購方式的管理，首次實(shí)現(xiàn)了與《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的無縫對接，統(tǒng)一了兩法對工程、貨物、服務(wù)的定義。另外，《辦法》第十四條第一款規(guī)定供應(yīng)商提交的投標(biāo)保證金比例不超過預(yù)算的2%，與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十六條第一款規(guī)定的投標(biāo)保證金不得超過招標(biāo)項(xiàng)目估算價的2%有相同之處；《辦法》第二十九條第二款、第四十五條第二款關(guān)于澄清或者修改內(nèi)容影響響應(yīng)文件編制的，提交響應(yīng)文件的截止時間應(yīng)當(dāng)順延，與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十一條關(guān)于資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的澄清或者修改不足3日或者15日的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)順延提交資格預(yù)審申請文件或者投標(biāo)文件的截止時間的規(guī)定，有同樣的立法思路。
充分考慮了效率和變通?！掇k法》充分考慮了采用“非標(biāo)”的項(xiàng)目本身標(biāo)的小而散的特點(diǎn)，為提效開了綠燈。比如在競爭性談判小組或者詢價小組組成人員數(shù)量上，《辦法》第七條第一款規(guī)定一般要求3人以上單數(shù)，而財政部18號令一般要求5人以上單數(shù)；對于保證金的提交，《辦法》第十四條第一款明確的提交方式包括支票、匯票、本票、網(wǎng)上銀行支付、金融機(jī)構(gòu)出具的保函、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函6種，而財政部18號令明確的方式有現(xiàn)金支票、銀行匯票、銀行保函3種；《辦法》第十六條第二款規(guī)定供應(yīng)商應(yīng)談判小組、詢價小組的要求對響應(yīng)文件作出必要的澄清、說明或者補(bǔ)正的，允許法定代表人或其授權(quán)代表簽字或者加蓋公章3種方式進(jìn)行，對于實(shí)踐中該類澄清、說明或者補(bǔ)正多由在評審現(xiàn)場外等候評審結(jié)果的供應(yīng)商代表作出，具有一定的現(xiàn)實(shí)性；《辦法》第十一條第二款規(guī)定允許談判小組根據(jù)與供應(yīng)商的談判情況，可以就采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行修改，體現(xiàn)了靈活性的立法思路；關(guān)于等標(biāo)期（提交響應(yīng)文件的截止時間，自談判文件或詢價通知書發(fā)出之日起算），《辦法》第二十九條第一款和第四十五條第一款均規(guī)定不少于3個工作日，而財政部18號令規(guī)定不少于20日，時間大大縮短；在采購預(yù)算方面，《辦法》第十一條規(guī)定采購預(yù)算應(yīng)當(dāng)在談判文件和詢價通知書中明確，有利于減少由于采購預(yù)算不公開造成一些供應(yīng)商響應(yīng)文件被否決而帶來的廢標(biāo)和重新招標(biāo)效率損失的現(xiàn)象發(fā)生；對于經(jīng)公開招標(biāo)僅有兩家供應(yīng)商投標(biāo)的情形，《辦法》第二十七條第二款規(guī)定允許采購人、采購代理機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)與該兩家供應(yīng)商直接進(jìn)行競爭性談判，靈活性地解決了實(shí)踐中遇到的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商不足3家造成采購無法繼續(xù)進(jìn)行的法律尷尬。
落實(shí)中可能遇到的問題
采購程序任意性如何規(guī)制？《辦法》第二十二條第二款規(guī)定，成交供應(yīng)商拒絕簽訂政府采購合同的，采購人可以按照《辦法》規(guī)定的原則確定其他供應(yīng)商作為成交供應(yīng)商并簽訂政府采購合同，也可重新開展采購活動，意味著《辦法》確定了成交供應(yīng)商拒絕簽訂政府采購合同時采購人可以在順位遞補(bǔ)與重新采購之間任意選擇。筆者認(rèn)為，順位遞補(bǔ)與重新采購帶來的結(jié)果天壤之別，存在巨大的利益空間，采購人權(quán)限過大，應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制。國家發(fā)展改革委等九部委局發(fā)布的《關(guān)于廢止和修改部分招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》（國家發(fā)改委等國家九部委局2013年23號令）將《招標(biāo)投標(biāo)法》法律體系中的部門規(guī)章中的這一任意選擇權(quán)修改為“招標(biāo)人可以按照評標(biāo)委員會提出的中標(biāo)候選人名單排序依次確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。依次確定其他中標(biāo)候選人與招標(biāo)人預(yù)期差距較大，或者對招標(biāo)人明顯不利的，招標(biāo)人可以重新招標(biāo)”。這一規(guī)定對招標(biāo)人權(quán)力起到限制作用。筆者建議《政府采購法》法律體系也對此可作出規(guī)定，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。
如何有效澄清與修改時限問題？《辦法》第二十九條第一款、第四十五條第一款規(guī)定，供應(yīng)商等標(biāo)期不少于3個工作日，而第二款又規(guī)定澄清或修改內(nèi)容影響響應(yīng)文件編制的，應(yīng)提前3個工作日提出。實(shí)務(wù)操作中，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)往往出于盡快完成采購任務(wù)的考慮，將等標(biāo)期僅設(shè)置為3個工作日，這意味著澄清或修改制度極有可能在操作中落空。
來源：中國政府采購報 （作者：汪才華 單位：江西省機(jī)電設(shè)備招標(biāo)有限公司）
《辦法》的實(shí)務(wù)意義
與現(xiàn)有法律體系無縫對接?！掇k法》充分考慮了《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的銜接，《辦法》第二條第一款規(guī)定了適用范圍，將采用非招標(biāo)方式的政府采購貨物、工程、服務(wù)均納入了管理，改變了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》僅將貨物和工程納入適用范圍的規(guī)定；其第三條第一款第四項(xiàng)明確將《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外政府采購工程納入詢價、競爭性談判、單一來源政府采購方式的管理，首次實(shí)現(xiàn)了與《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的無縫對接，統(tǒng)一了兩法對工程、貨物、服務(wù)的定義。另外，《辦法》第十四條第一款規(guī)定供應(yīng)商提交的投標(biāo)保證金比例不超過預(yù)算的2%，與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十六條第一款規(guī)定的投標(biāo)保證金不得超過招標(biāo)項(xiàng)目估算價的2%有相同之處；《辦法》第二十九條第二款、第四十五條第二款關(guān)于澄清或者修改內(nèi)容影響響應(yīng)文件編制的，提交響應(yīng)文件的截止時間應(yīng)當(dāng)順延，與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十一條關(guān)于資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的澄清或者修改不足3日或者15日的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)順延提交資格預(yù)審申請文件或者投標(biāo)文件的截止時間的規(guī)定，有同樣的立法思路。
充分考慮了效率和變通?！掇k法》充分考慮了采用“非標(biāo)”的項(xiàng)目本身標(biāo)的小而散的特點(diǎn)，為提效開了綠燈。比如在競爭性談判小組或者詢價小組組成人員數(shù)量上，《辦法》第七條第一款規(guī)定一般要求3人以上單數(shù)，而財政部18號令一般要求5人以上單數(shù)；對于保證金的提交，《辦法》第十四條第一款明確的提交方式包括支票、匯票、本票、網(wǎng)上銀行支付、金融機(jī)構(gòu)出具的保函、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函6種，而財政部18號令明確的方式有現(xiàn)金支票、銀行匯票、銀行保函3種；《辦法》第十六條第二款規(guī)定供應(yīng)商應(yīng)談判小組、詢價小組的要求對響應(yīng)文件作出必要的澄清、說明或者補(bǔ)正的，允許法定代表人或其授權(quán)代表簽字或者加蓋公章3種方式進(jìn)行，對于實(shí)踐中該類澄清、說明或者補(bǔ)正多由在評審現(xiàn)場外等候評審結(jié)果的供應(yīng)商代表作出，具有一定的現(xiàn)實(shí)性；《辦法》第十一條第二款規(guī)定允許談判小組根據(jù)與供應(yīng)商的談判情況，可以就采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行修改，體現(xiàn)了靈活性的立法思路；關(guān)于等標(biāo)期（提交響應(yīng)文件的截止時間，自談判文件或詢價通知書發(fā)出之日起算），《辦法》第二十九條第一款和第四十五條第一款均規(guī)定不少于3個工作日，而財政部18號令規(guī)定不少于20日，時間大大縮短；在采購預(yù)算方面，《辦法》第十一條規(guī)定采購預(yù)算應(yīng)當(dāng)在談判文件和詢價通知書中明確，有利于減少由于采購預(yù)算不公開造成一些供應(yīng)商響應(yīng)文件被否決而帶來的廢標(biāo)和重新招標(biāo)效率損失的現(xiàn)象發(fā)生；對于經(jīng)公開招標(biāo)僅有兩家供應(yīng)商投標(biāo)的情形，《辦法》第二十七條第二款規(guī)定允許采購人、采購代理機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)與該兩家供應(yīng)商直接進(jìn)行競爭性談判，靈活性地解決了實(shí)踐中遇到的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商不足3家造成采購無法繼續(xù)進(jìn)行的法律尷尬。
落實(shí)中可能遇到的問題
采購程序任意性如何規(guī)制？《辦法》第二十二條第二款規(guī)定，成交供應(yīng)商拒絕簽訂政府采購合同的，采購人可以按照《辦法》規(guī)定的原則確定其他供應(yīng)商作為成交供應(yīng)商并簽訂政府采購合同，也可重新開展采購活動，意味著《辦法》確定了成交供應(yīng)商拒絕簽訂政府采購合同時采購人可以在順位遞補(bǔ)與重新采購之間任意選擇。筆者認(rèn)為，順位遞補(bǔ)與重新采購帶來的結(jié)果天壤之別，存在巨大的利益空間，采購人權(quán)限過大，應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制。國家發(fā)展改革委等九部委局發(fā)布的《關(guān)于廢止和修改部分招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》（國家發(fā)改委等國家九部委局2013年23號令）將《招標(biāo)投標(biāo)法》法律體系中的部門規(guī)章中的這一任意選擇權(quán)修改為“招標(biāo)人可以按照評標(biāo)委員會提出的中標(biāo)候選人名單排序依次確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。依次確定其他中標(biāo)候選人與招標(biāo)人預(yù)期差距較大，或者對招標(biāo)人明顯不利的，招標(biāo)人可以重新招標(biāo)”。這一規(guī)定對招標(biāo)人權(quán)力起到限制作用。筆者建議《政府采購法》法律體系也對此可作出規(guī)定，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。
如何有效澄清與修改時限問題？《辦法》第二十九條第一款、第四十五條第一款規(guī)定，供應(yīng)商等標(biāo)期不少于3個工作日，而第二款又規(guī)定澄清或修改內(nèi)容影響響應(yīng)文件編制的，應(yīng)提前3個工作日提出。實(shí)務(wù)操作中，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)往往出于盡快完成采購任務(wù)的考慮，將等標(biāo)期僅設(shè)置為3個工作日，這意味著澄清或修改制度極有可能在操作中落空。
來源：中國政府采購報 （作者：汪才華 單位：江西省機(jī)電設(shè)備招標(biāo)有限公司）
