朱中一
張彬
去年國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，對政府購買公共服務(wù)做了框架性的頂層設(shè)計。實踐中，由于采購標的與貨物采購明顯不同，公共服務(wù)的采購面臨一些特有的問題。
公共服務(wù)采購的標的實質(zhì)上是服務(wù)行為，特征有：（1）無形性。公共服務(wù)不以物質(zhì)形態(tài)存在，而是通過某種特定的行為，滿足公眾需求。（2）過程性。提供公共服務(wù)的供應(yīng)商履約通常是一個持續(xù)過程，服務(wù)的生產(chǎn)和消費同步進行。（3）主觀性。公眾對公共服務(wù)質(zhì)量的評價帶有主觀色彩。（4）人身性。有些公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量與提供服務(wù)的人有直接的關(guān)聯(lián)。（5）長期性。大多數(shù)公共服務(wù)是社會長期需要，須反復提供。
基于上述特點，服務(wù)類采購較難運用客觀標準進行評價。公共服務(wù)采購面臨著需求難評定、評分標準難設(shè)定和采購合同難驗收等難題。學界和業(yè)界擔憂，采購公共服務(wù)是否會導致財政資金浪費、滋生腐敗。除加強過程性監(jiān)控、完善采購程序外，正確評定公共服務(wù)采購需求和完善履約驗收是兩個需特別加強的工作。目前大量國家機關(guān)正在編制政府購買公共服務(wù)目錄，采購需求評價機制將對公共服務(wù)采購實施效果產(chǎn)生關(guān)鍵作用。根據(jù)《政府采購法》，政府采購的核心在于提高財政資金使用效率。在公共服務(wù)采購需求評定時應(yīng)注意：
首先，政府采購公共服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)限于目前由國家機關(guān)提供的公共服務(wù)范圍內(nèi)。按照經(jīng)濟人假設(shè)，在市場經(jīng)濟運行中，各行為主體都在追求自身利益最大化，政府官員也不例外。而公共服務(wù)的質(zhì)量評價往往帶有主觀色彩，權(quán)力尋租也更為便利。因而公共服務(wù)的政府采購應(yīng)采取比較謹慎的態(tài)度，采購范圍不宜一下子放開。然而，隨著簡政放權(quán)的推進，國家對事務(wù)性工作的插手將會越來越少；而公共服務(wù)市場的特點恰恰是：政府的事務(wù)性職能從哪里撤退了，哪里才產(chǎn)生面向市場的公共服務(wù)采購，采購市場的擴張速度也許會超出想象。
其次，政府采購公共服務(wù)應(yīng)和機構(gòu)改革同步。推進購買公共服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能的一個環(huán)節(jié)，政府從公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者。與之對應(yīng)，事業(yè)單位是承擔公共服務(wù)的主力軍?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度”作為實現(xiàn)“全面正確履行政府職能”改革任務(wù)的一條重要路徑。公辦事業(yè)單位要去行政化，與主管部門理順關(guān)系。政府采購公共服務(wù)工作的推進，應(yīng)和機構(gòu)改革的工作保持同步。在原先承擔公共服務(wù)供給的國家機構(gòu)和事業(yè)單位從體制內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)轶w制外的同時，將這部分公共服務(wù)通過采購的方式從市場中獲得，這是比較合理和穩(wěn)妥的做法。不宜在事業(yè)單位改革尚未完成的階段過度擴大采購的面和量。
再其次，政府采購公共服務(wù)應(yīng)充分考慮市場情況。除從政府中脫離的機構(gòu)外，社會組織也是承擔公共服務(wù)的生力軍?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把激發(fā)社會組織活力作為一項重要工作，提出“適合社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔”，要“重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織”。國務(wù)院也明確了凡適合市場、社會組織承擔的，都可通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔的要求。近年來，政府對社會組織加強了政策、財稅支持，社會組織得到了壯大；許多地方還采取民間組織備案制度，使社會組織數(shù)量迅速增多。民政部李立國部長指出，“必須廣泛動員社會力量，大力發(fā)展各類民辦機構(gòu)，不斷滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求，逐步形成多元化的公共服務(wù)體系。”在公共服務(wù)缺乏有效供給的情況下，去市場中尋求公共服務(wù)供應(yīng)未必符合經(jīng)濟規(guī)律。政府采購公共服務(wù)的范圍應(yīng)隨著相關(guān)領(lǐng)域社會組織數(shù)量的增加而逐步擴大。
最后，公共服務(wù)應(yīng)建立信息反饋機制，藉此反思和重新評價采購需求。代理機構(gòu)、公共服務(wù)供應(yīng)商、使用者和公眾可對立項必要性和實施情況進行評價。特別是公眾意見，應(yīng)建專門渠道進行信息溝通和反饋。同時，采購人應(yīng)定期對公共服務(wù)的使用效果進行調(diào)查，并結(jié)合各方面提供的意見，對其采購公共服務(wù)的必要性進行評價。
（作者單位：江蘇新天倫律師事務(wù)所、蘇州市財政局）
來源：中國政府采購報
