——政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)試水中的問(wèn)題
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程圖
2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求在教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域，加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度。向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，契合了現(xiàn)代政府的管理理念，也是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)現(xiàn)代政府的應(yīng)有之意。但是，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)“買(mǎi)什么”、“怎么買(mǎi)”、“買(mǎi)后如何管好”等問(wèn)題仍值得思考和探討。
問(wèn)題之一：?jiǎn)渭兛紤]成本因素、選擇出資低者中標(biāo)
政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，必須嚴(yán)格遵循政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的程序，例如采用競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)的方式；應(yīng)根據(jù)服務(wù)提供的質(zhì)量、效率、經(jīng)驗(yàn)、成本、持續(xù)性等標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)綜合考察、評(píng)估和選擇服務(wù)提供商，而不僅僅是考慮成本因素。
如果單純考慮成本因素、選擇出資低者中標(biāo)，實(shí)際上忽略了公共服務(wù)提供的質(zhì)量、效率、持續(xù)性等重要因素，這種方式是片面的、不合理的。有些企業(yè)為了贏得外包合同，大幅壓低投標(biāo)價(jià)格，中標(biāo)后再通過(guò)降低工人工資的方式轉(zhuǎn)嫁到工人身上，損害一線職工的利益；或者縮減公共服務(wù)內(nèi)容，降低公共服務(wù)質(zhì)量，損害公眾的利益；或者先低價(jià)中標(biāo)，然后再以各種理由施壓政府部門(mén)，要求追加預(yù)算。
問(wèn)題之二：運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制提供公共服務(wù)的能力還相對(duì)滯后
前不久國(guó)務(wù)院會(huì)議部署政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)“放”和“管”兩個(gè)輪子同時(shí)驅(qū)動(dòng)?！胺拧焙汀肮堋钡囊饬x在于明確政府從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的思路，根本在于推動(dòng)政府邁向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，核心是處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)造活力，把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。
在政府公共服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)“放”和“管”，政府從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)的監(jiān)管者，從主要管理下屬事業(yè)單位向管理社會(huì)需求轉(zhuǎn)變；在管理方式上，政府也要從以往行政化管理方式（與事業(yè)單位之間是行政隸屬關(guān)系）向經(jīng)濟(jì)和法律方式轉(zhuǎn)變，政府與外包企業(yè)和社會(huì)組織之間更多的是一種基于外包合同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和法律契約關(guān)系。這種轉(zhuǎn)變也對(duì)政府的合同管理能力和服務(wù)監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)公共服務(wù)外包領(lǐng)域的失敗案例，根本原因在于政府責(zé)任缺失以及監(jiān)管缺位，運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制提供公共服務(wù)的能力還相對(duì)滯后。
問(wèn)題之三：有些地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)變成了“兒子買(mǎi)、老子賣(mài)”
近年來(lái)，許多地方政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上做了一些嘗試，取得了較好的效果，但也暴露出一些弊端。由于我國(guó)民間社會(huì)組織力量還比較薄弱，短時(shí)間內(nèi)難以承擔(dān)重大購(gòu)買(mǎi)任務(wù)；有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行業(yè)協(xié)會(huì)購(gòu)買(mǎi)，有的甚至自己出資建立行業(yè)協(xié)會(huì)，將部分職能轉(zhuǎn)移，變成了“兒子買(mǎi)、老子賣(mài)”。一些依附于政府的行業(yè)協(xié)會(huì)和政府部門(mén)也會(huì)構(gòu)成利益共同體，購(gòu)買(mǎi)就變成了政府命令和指派，這給政府推卸責(zé)任和利益?zhèn)鬏斄粝虏僮骺臻g，服務(wù)質(zhì)量也難以保證。
在我國(guó)，行業(yè)協(xié)會(huì)一直被業(yè)內(nèi)不少人士稱之為“二政府”。它們多是有主管部門(mén)的，經(jīng)費(fèi)也來(lái)自政府，協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人往往由退居二線的政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，與政府之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。一些行業(yè)協(xié)會(huì)自身也有意無(wú)意地模糊其間的界線，導(dǎo)致本該發(fā)揮“行業(yè)自律”作用的行業(yè)協(xié)會(huì)，卻利用政府背景，壟斷資源，破壞和干擾正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。
對(duì)策之一：政府必須提升合同審查和管理能力
在進(jìn)行標(biāo)書(shū)審查時(shí)，除了審查外包企業(yè)的資質(zhì)外，還應(yīng)該仔細(xì)評(píng)估各項(xiàng)預(yù)算的合理性，尤其是要重點(diǎn)審查工人工資預(yù)算，確保合理的工資水平，并將工資標(biāo)準(zhǔn)作為硬約束，作為監(jiān)管和評(píng)估外包企業(yè)的重要依據(jù)。必須認(rèn)識(shí)到，一線工人是公共服務(wù)的實(shí)際執(zhí)行者，保障合理工資水平、穩(wěn)定一線服務(wù)隊(duì)伍是確保公共服務(wù)穩(wěn)定、持續(xù)、高質(zhì)量提供的重要前提。因此，政府也應(yīng)該將工人工資水平作為招投標(biāo)的重要考慮和合同監(jiān)管的重要內(nèi)容，以確保公共服務(wù)提供的持續(xù)性和穩(wěn)定性。
在公共服務(wù)外包中，如果出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量不合格現(xiàn)象，政府應(yīng)嚴(yán)格按照合同規(guī)定對(duì)外包企業(yè)進(jìn)行處罰。對(duì)于確實(shí)沒(méi)有能力繼續(xù)履行公共服務(wù)職責(zé)的，應(yīng)該及時(shí)中止合同。
對(duì)策之二：加強(qiáng)政府能力建設(shè)
政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)，必須認(rèn)清自己的責(zé)任主體地位，并根據(jù)提供方式的變化調(diào)整自己的角色，從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)管者，確保公共服務(wù)以一種高質(zhì)量、高效率、低成本、公平的形式提供，老百姓的利益不會(huì)因此受損。為了保障購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的成功，政府必須加強(qiáng)能力建設(shè)，尤其是政府管理公眾需求、創(chuàng)造制度環(huán)境、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、培育服務(wù)主體和監(jiān)管服務(wù)提供等能力建設(shè)。
完善政府監(jiān)管體系，首先必須明確公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并明確納入采購(gòu)合同。在監(jiān)管體系建設(shè)上，要建立集政府例行監(jiān)督、公眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督為一體的多元化監(jiān)管體系，尤其是要建立公眾監(jiān)督機(jī)制，邀請(qǐng)公眾或服務(wù)對(duì)象參與對(duì)外包企業(yè)的監(jiān)督。在考核外包企業(yè)的績(jī)效時(shí)，也可以引入公眾評(píng)價(jià)機(jī)制。公共服務(wù)能否滿足公眾需要，只有公眾自身最有發(fā)言權(quán)。
政府采購(gòu)或公共服務(wù)外包成功的關(guān)鍵在于政府的合同管理能力和服務(wù)監(jiān)管能力。在政府相關(guān)能力尚不具備的情況下，盲目推動(dòng)公共服務(wù)外包，有可能會(huì)損傷服務(wù)效能，甚至導(dǎo)致服務(wù)失敗。
對(duì)策之三：推動(dòng)形成互動(dòng)合作的政社關(guān)系
良性的政社關(guān)系包含政府和社會(huì)組織之間既相互獨(dú)立又相互合作、邊界清晰而又良性互動(dòng)的格局。推動(dòng)形成互動(dòng)合作的政社關(guān)系需要從觀念、體制、機(jī)制等多方面入手，采取有針對(duì)性的舉措。
首先，樹(shù)立起“小政府、大社會(huì)”的觀念、確立合作共治理念。政府要自覺(jué)克服職能履行中的“越位”行為，改變把社會(huì)組織當(dāng)成政府附屬物的觀念，寬容社會(huì)組織的成長(zhǎng)，為社會(huì)組織參與治理提供空間。社會(huì)組織也應(yīng)強(qiáng)化合作意識(shí)，善于換位思考，改變對(duì)政府的一味抱怨和指責(zé)，學(xué)會(huì)與政府共同成長(zhǎng)。
其次，大力推進(jìn)政社分離，建立平等、獨(dú)立的良性關(guān)系。推進(jìn)政府與社會(huì)組織在人員、機(jī)構(gòu)、職能、財(cái)務(wù)、場(chǎng)所、責(zé)任上的分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織從政府的附庸轉(zhuǎn)換為平等、獨(dú)立的主體。政府要逐漸退出社會(huì)能夠進(jìn)行自我管理和服務(wù)的領(lǐng)域，還權(quán)于社會(huì)。對(duì)一些行政化的社會(huì)組織，要逐步進(jìn)行社會(huì)化和民間化改革，增強(qiáng)其自治能力，使之真正融入社會(huì)。
再次，建立政社合作機(jī)制，尤其是完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制和搭建政社合作平臺(tái)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、市民活動(dòng)中心等搭建政社合作平臺(tái)，政府可以進(jìn)行決策意見(jiàn)征詢、公開(kāi)政務(wù)信息、發(fā)布購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目等，社會(huì)組織可以開(kāi)展交流推介活動(dòng)、對(duì)政府提出意見(jiàn)和建議、反饋服務(wù)參與中的困難和問(wèn)題，從而不斷優(yōu)化合作的內(nèi)容和質(zhì)量。
最后，建立暢通社會(huì)組織表達(dá)渠道。社會(huì)組織是社會(huì)多元治理的重要主體，鼓勵(lì)其在現(xiàn)行體制內(nèi)代表組織成員表達(dá)利益訴求，有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
?。ㄗ髡邽榍迦A大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所副所長(zhǎng)）
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何為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是指政府在公共服務(wù)提供中改變過(guò)去由政府或事業(yè)單位直接提供的方式，通過(guò)政府采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵(lì)各類企業(yè)或社會(huì)組織參與公共服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過(guò)吸引社會(huì)力量參與公共服務(wù)，有助于打破公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷現(xiàn)象，促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)，從而提升公共服務(wù)效率，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低公共服務(wù)成本。
政府仍是公共服務(wù)的責(zé)任主體
通常，政府可以根據(jù)服務(wù)提供的質(zhì)量、效率、經(jīng)驗(yàn)、成本等，決定是自己直接提供還是交給企業(yè)或社會(huì)組織來(lái)提供，無(wú)論政府采用何種工具或方式，均不能轉(zhuǎn)移政府的公共服務(wù)職責(zé)。公共服務(wù)是政府的職能，政府采用政府采購(gòu)或外包方式委托企業(yè)或社會(huì)組織來(lái)提供公共服務(wù)，只是轉(zhuǎn)移了公共服務(wù)的任務(wù)，并不轉(zhuǎn)移公共服務(wù)的責(zé)任。公共服務(wù)外包后，政府仍是公共服務(wù)的責(zé)任主體，對(duì)公共服務(wù)提供負(fù)有終極責(zé)任。
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
英國(guó)以競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量：英國(guó)政府公共部門(mén)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的主要方式是強(qiáng)制實(shí)行非壟斷化，并極力推動(dòng)公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間以及公共部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于成本巨大和風(fēng)險(xiǎn)較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，為使?jié)撛诟?jìng)爭(zhēng)者能夠順利進(jìn)入市場(chǎng)并展開(kāi)有效競(jìng)爭(zhēng)，英國(guó)政府還以立法的形式要求在指定的領(lǐng)域必須實(shí)行公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的公開(kāi)競(jìng)標(biāo)或合同出租。
美國(guó)推動(dòng)“公私競(jìng)爭(zhēng)”：美國(guó)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)采用了許多方式，其中最主要的是合同出租和公私合作。到目前為止，美國(guó)聯(lián)邦政府已經(jīng)與私人公司、研究機(jī)構(gòu)和個(gè)體顧問(wèn)簽訂了大約2000萬(wàn)個(gè)合同，每年所涉及的經(jīng)費(fèi)數(shù)額占聯(lián)邦總開(kāi)支的14%，國(guó)防部通過(guò)合同出租支出的資金約占其總支出的2/3，能源部和國(guó)家航空航天總局則是聯(lián)邦政府最大的合同簽約者。
來(lái)源： 北京日?qǐng)?bào) 作者： 楊永恒
