國際強制采購制度對我國修改工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的啟示
http://www.scshapp.com
發(fā)布日期：2014年04月17日
強制采購制度，是指一定范圍內(nèi)的工程、貨物和服務(wù)，達到一定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)按規(guī)定通過招標(biāo)等方式進行采購。國際上強制采購制度一般限于公共采購領(lǐng)域，比較重要的有《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會公共采購示范法》（以下簡稱示范法）、WTO框架下《政府采購協(xié)定》（以下簡稱GPA），以及歐盟的一系列公共采購指令（以下統(tǒng)稱為歐盟采購指令）。[1]這些公共采購規(guī)則關(guān)于強制采購的適用主體、對象、門檻，以及采購方式的規(guī)定，值得我們在修訂《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（國家發(fā)展計劃委第3號令）過程中借鑒。
一、關(guān)于采購主體的界定方式
國際主要公共采購規(guī)則均明確規(guī)定強制采購適用于特定主體，基本分為政府和政府以外的其他實體兩類。在界定方式上，可以分為概括式和列舉式。
概括式規(guī)定以示范法為代表。示范法列出了兩種方案供各國參考：一是將頒布國所有政府部門、機構(gòu)和其他單位納入適用范圍，不僅包括中央政府，還包括省、地方或其他下屬政府機構(gòu)。二是將政府機關(guān)納入適用范圍，并規(guī)定可以擴展至不屬于政府組成部分的某些實體或企業(yè)。在決定將哪些政府機關(guān)以外的實體納入公共采購范疇時，考慮以下因素：①政府是否向該實體提供大量公共資金，是否為該實體采購提供保證或其他擔(dān)保，或以其他方式支持實體履行采購合同義務(wù)；②該實體是否由政府管理或控制，或者政府參加該實體的管理或控制；③政府是否給予該實體銷售貨物或提供服務(wù)的獨家許可、壟斷權(quán)或準(zhǔn)壟斷權(quán)；④該實體是否應(yīng)向政府或公共財政部門報告贏利情況；⑤國家訂立的國際協(xié)定或承擔(dān)的其他國際義務(wù)是否適用于該實體的采購；⑥該實體是否經(jīng)由特別立法為法定公共目的而設(shè)立，以及適用于政府合同的公法是否適用于該實體訂立的采購合同。
列舉式規(guī)定以GPA和歐盟采購指令為代表。GPA每個參加方的出價都包含相應(yīng)附件，一一列明適用該協(xié)定的中央政府實體、次中央政府實體和依照協(xié)定條款進行采購的所有其他實體的名單。其中，中央政府實體一般指中央政府部門及機構(gòu)；次中央政府實體一般指地方政府及機構(gòu)；其他實體類別較多，主要有政府企業(yè)、公法管轄的除政府之外的法人、公用事業(yè)等。歐盟的采購主體由兩部指令分別作出規(guī)定?！豆仓噶睢愤m用的締約機構(gòu)通常是國家和地方政府機關(guān)以及公法所管轄的或由指令所規(guī)定的其他公共機構(gòu)。其中，“受公法管轄的機構(gòu)”需具備三個條件：一是為滿足公共需求設(shè)立，不具有產(chǎn)業(yè)或商業(yè)性質(zhì)；二是具有法人資格；三是主要由政府機構(gòu)或由公法管轄的其他機構(gòu)提供經(jīng)費，或者接受上述機構(gòu)的監(jiān)管，或者其管理委員會半數(shù)以上由上述機構(gòu)任命。《公用事業(yè)指令》適用于從事公共事業(yè)的公共企業(yè)和《公共指令》規(guī)定的締約機構(gòu)。其中，公共企業(yè)是指締約政府機構(gòu)通過產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資金參與或有關(guān)規(guī)定，可以直接或間接施加主要影響的企業(yè)。
與此同時，GPA和歐盟采購指令規(guī)定了排除條款，一些主體即使已經(jīng)列入附件，但其從事特定的采購行為，不適用公共采購規(guī)則。例如，根據(jù)歐盟《公用事業(yè)指令》及其在GPA中的出價，從事公用事業(yè)的實體不適用公共采購規(guī)則主要有四種情形：一是相關(guān)公用事業(yè)存在市場競爭（非壟斷）；二是不以直接向公眾提供設(shè)施或服務(wù)為目的的采購，如為供應(yīng)能源或為生產(chǎn)能源而供應(yīng)燃料，以再銷售或向第三方出租為目的進行采購等；三是關(guān)聯(lián)采購，如采購實體對其附屬企業(yè)的采購；四是對特定供應(yīng)商或服務(wù)提供者在特定領(lǐng)域的采購，如對美國供應(yīng)商提供的空中交通管理設(shè)備的采購等。再如，根據(jù)歐盟《公共指令》，該指令不適用于需要保密的公共合同，根據(jù)國際協(xié)定或國際組織特別程序授予的公共合同，不動產(chǎn)購買或租賃、仲裁和調(diào)解、金融、雇傭等特定領(lǐng)域的公共服務(wù)合同，以及基于授權(quán)的公共服務(wù)合同等。
二、關(guān)于采購對象的界定
國際上一般將采購對象分為工程、貨物、服務(wù)三類。在界定方式上，也分為概括式和列舉式。
概括式以示范法為代表。示范法未對工程、貨物和服務(wù)進行嚴格區(qū)分，但為了給頒布國提供一般指導(dǎo)，在其早期版本的范例中規(guī)定，工程指“與建筑物、結(jié)構(gòu)或工廠的建造、改建、拆除、修繕或翻新有關(guān)的一切工作，如工地平整、挖掘、架設(shè)、建造、設(shè)備或材料安裝、裝飾和最后修整，以及根據(jù)采購合同隨工程附帶的服務(wù)，例如鉆挖、繪圖、衛(wèi)星攝影、地震調(diào)查和其他類似服務(wù)，條件是這些服務(wù)的價值不超過工程本身的價值”；貨物通常指“各種各樣的物品，包括原料、產(chǎn)品、設(shè)備，固態(tài)、液態(tài)和氣態(tài)物體，電力，以及貨物供應(yīng)的附帶服務(wù)，條件是附帶服務(wù)的價值不超過貨物本身的價值”；服務(wù)則可歸類為“除貨物或工程以外的任何采購對象”。
列舉式以GPA、歐盟為代表。在術(shù)語說明部分對工程、貨物、服務(wù)作出定義的基礎(chǔ)上，以附件的形式一一列明。關(guān)于工程，GPA使用了建筑服務(wù)（construction service）的表述,規(guī)定建筑服務(wù)指根據(jù)《聯(lián)合國臨時中央產(chǎn)品分類》（CPC）第51類[2]，以通過任何土木或建筑工程手段實現(xiàn)其目的的服務(wù)。歐盟采購指令規(guī)定，工程為通過建筑或土木工程手段構(gòu)建的能夠獨立實現(xiàn)一項經(jīng)濟或技術(shù)功能的一個整體。關(guān)于貨物，歐盟采購指令明確貨物即為產(chǎn)品。GPA未直接給出貨物（goods）的定義，但在早期版本中，使用了“產(chǎn)品”（products）這一詞匯，可見在GPA的語境下，貨物等同于產(chǎn)品。關(guān)于服務(wù)，GPA和歐盟采購指令均指建筑服務(wù)以外的其他服務(wù)。
三、關(guān)于采購門檻金額的界定
（一）對不同標(biāo)的和不同采購實體設(shè)置相應(yīng)的門檻金額
GPA和歐盟采購指令對工程、貨物、服務(wù)，以及各類采購實體設(shè)置了不同的適用規(guī)則門檻金額。根據(jù)2012年3月份GPA新一輪談判結(jié)果，協(xié)定各參加方最終出價的門檻金額如下表所示：
表 協(xié)定各參加方最終出價的門檻金額
單位：1000SDR（特別提款權(quán)）
由上表可以看出，各參加方出價中貨物和服務(wù)的門檻金額基本相同，而工程與貨物、服務(wù)的門檻金額差別巨大。絕大部分參加方中央政府實體貨物、服務(wù)和建筑服務(wù)的門檻金額比例為13:13:500，多數(shù)參加方次中央政府實體的這一比例為1:1:25，其他實體的這一比例多為2:2:25。歐盟采購指令規(guī)定的門檻金額指扣除增值稅后合同的價值，《公共事業(yè)指令》中貨物或服務(wù)合同的門檻金額是499000歐元，工程合同的門檻金額是6242000歐元，后者約是前者的12.5倍。同時，《公共指令》還明確，適用規(guī)則的項目除達到規(guī)定門檻金額外，政府機關(guān)的直接資助應(yīng)超過50%。
（二）針對各類采購對象設(shè)置詳細的估價規(guī)則
由于采購規(guī)則的適用直接取決于合同估算價格，因此國際公共采購規(guī)則，特別是歐盟采購指令，在設(shè)置了禁止分解合同以規(guī)避采購規(guī)則適用的條款外，針對各類采購對象設(shè)置了相應(yīng)的估價規(guī)則。一是關(guān)于工程的估價。根據(jù)歐盟采購指令，計算工程合同門檻價時，合同實體的估計值應(yīng)當(dāng)包括施工成本和承包人工程實施所必需的任何貨物或服務(wù)的價值。二是關(guān)于貨物的估價。GPA和歐盟采購指令均規(guī)定，與產(chǎn)品的租賃、出租或租購有關(guān)的貨物合同，定期合同的估價依據(jù)為合同有效期內(nèi)其估計最高總價值（合同期限少于或等于12個月），或者包括剩余價值在內(nèi)的估計最高總價值（如期限超過12個月）；非固定期限或期限不明的合同的估價依據(jù)為估計的月價值與48的乘積。三是關(guān)于服務(wù)的估價。歐盟采購指令規(guī)定，計算服務(wù)合同的估計值時應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮應(yīng)付保險費、酬金、傭金、利息及其他形式的報酬，對于固定期限的合同，如期限少于或等于48個月，則為合同有效期內(nèi)其估計最高總價值；對于無固定期限或期限長于48個月的固定期限合同，則為估計的月價值與48的乘積。
（三）明確采購規(guī)則對子合同的適用
歐盟采購指令對一項工程、服務(wù)、貨物采購分成幾項單獨部分分別授予時，如何估價和適用采購指令作出了明確規(guī)定。一是所有單獨部分的估價都應(yīng)當(dāng)計算在內(nèi)，作為判斷是否超過門檻金額的依據(jù)。二是當(dāng)所有單獨部分的總估計值等于或超過門檻金額時，指令直接適用于每一個單獨部分的合同授予。三是在特殊情況下，單獨部分的合同授予可不適用指令，如單獨部分的總成本不超過作為一個整體的單獨部分總價值的20%，扣除增值稅后，工程、服務(wù)、貨物合同的估價低于一定金額。
（四）建立門檻金額定期調(diào)整機制
GPA和歐盟采購指令都建立了門檻金額調(diào)整機制，使其不斷符合經(jīng)濟社會發(fā)展和采購實踐的需要。事實上，GPA自1979年達成后，各參加方對協(xié)定已進行三次修改，每次對修改都對門檻金額進行相應(yīng)調(diào)整。正在修訂的歐盟采購指令擬建立門檻金額定期調(diào)整機制，即自2014年6月30日起，歐盟委員會每兩年對指令設(shè)定門檻金額進行評估，以決定是否進行調(diào)整。
四、關(guān)于采購方式
GPA、歐盟采購指令、示范法均未針對不同采購標(biāo)的設(shè)置不同的采購規(guī)則，在采購方式上以公開招標(biāo)為原則，其他采購方式為例外。例如，示范法規(guī)定了十種采購方式[3]，但為突出公開招標(biāo)的優(yōu)先地位，規(guī)定各國有權(quán)選擇性地將示范法的采購方法納入本國立法，但必須包括公開招標(biāo)。并且在實際采購中，除示范法另有規(guī)定外，采購實體應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式。使用公開招標(biāo)以外的其他采購方法，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定說明使用此種方法所依據(jù)的理由和情形。GPA規(guī)定，采購實體應(yīng)當(dāng)使用公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)及限制性招標(biāo)等方法，并對選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)設(shè)置了嚴格的適用條件。
五、對修訂3號令的啟示
我國招標(biāo)投標(biāo)法對強制招標(biāo)的項目范圍作了原則規(guī)定，3號令據(jù)此作了進一步細化。與國際規(guī)則相比較，我國的規(guī)定既有相似之處，也有很多不同。在通過規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)界定強制招標(biāo)項目方面，我國采取了國際通行慣例，但在門檻標(biāo)準(zhǔn)，以及工程、貨物和服務(wù)的門檻比例不同，并且缺乏對項目估價原則、動態(tài)調(diào)整機制等規(guī)定。在項目范圍方面，與國際上通過界定采購主體來界定強制招標(biāo)范圍的做法不同，我國從資金來源和項目屬性兩個方面界定強制招標(biāo)的范圍。盡管上述不同有我國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和采購管理體制等方面的原因，3號令的修改不能簡單照搬，但國際規(guī)則的一些好的做法仍然值得我們學(xué)習(xí)借鑒。
（一）調(diào)整適用強制招標(biāo)制度的工程建設(shè)項目范圍
與國際上納入強制招標(biāo)范圍的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的范圍一般限于供應(yīng)水電氣熱、交通、通信等大型壟斷性項目不同，現(xiàn)行3號令界定的關(guān)系社會公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)范圍比較廣，可能導(dǎo)致一些市場化程度較高，競爭比較充分的民間投資項目也要強制招標(biāo)。因此，應(yīng)對3號令所列的各類項目的市場開放情況和資金來源逐一進行研究，除了一些大型壟斷性項目外，其他已經(jīng)高度市場化并且民間投資已占有相當(dāng)比重的領(lǐng)域，如科技、文化、體育、旅游、私人投資開發(fā)的商品住宅等，可以不再列入。同時，結(jié)合各地實踐，對一些涉及公共利益的公用事業(yè)項目，如城市照明、園林綠化、公租房、廉租房等，可以考慮補充列入。
（二）進一步明確工程建設(shè)項目的概念
國際上對工程、貨物、服務(wù)作出了較為嚴格的劃分，并且在服務(wù)類附件中設(shè)置了工程服務(wù)、建筑設(shè)計服務(wù)、集中工程服務(wù)、項目管理服務(wù)等類別。我國目前對工程及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的界定相對模糊，導(dǎo)致個別問題上法律適用不明確。對此，可以借鑒國際采購規(guī)則有關(guān)做法，在3號令中進一步明確工程建設(shè)項目的概念：一是在與工程建設(shè)有關(guān)的貨物的判斷標(biāo)準(zhǔn)中，可以增加“與工程同步整體設(shè)計施工，并作為工程驗收事項”的內(nèi)容。二是進一步明確與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，如項目管理、編制可行性研究報告等。三是將軟件開發(fā)、信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)等則歸入服務(wù)范疇。
（三）增強強制招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的適用性
除根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平對相關(guān)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)調(diào)整外，3號令修訂還可借鑒國際經(jīng)驗，進一步增強強制招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的適用性：一是刪除關(guān)于項目總投資額的規(guī)定，或者規(guī)定項目達到總投資額標(biāo)準(zhǔn)時，估算價在標(biāo)準(zhǔn)以下的單項合同，經(jīng)項目主管部門批準(zhǔn)可以不進行招標(biāo)。二是細化估價規(guī)則，例如明確估價包含全部采購期限內(nèi)估計的最高總價值，或者在24個月內(nèi)的最高估價等。但估價規(guī)則不宜過于繁瑣，以免增加實際操作難度。三是為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機制。
（四）對不同資金來源采取不同的標(biāo)準(zhǔn)
國際主要采購規(guī)則對企業(yè)設(shè)置的門檻金額普遍高于政府，并且明確了相關(guān)項目適用采購規(guī)則時政府資金必須達到的比例或者規(guī)模，如《公共指令》要求的50%或大于6242000歐元。修訂3號令時，宜進一步強化資金來源標(biāo)準(zhǔn)。一是對部分使用國有資金投資或者國家融資的項目，進一步明確為國有資金或者國家融資達到一定比例或者一定規(guī)模以上，如占比25%以上，或者絕對數(shù)額達到200萬元人民幣。二是對以非國有資金為主的項目，強制招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)高于以國有資金為主的項目。
參考文獻
[1] 未作特殊說明，本文引述的均為各規(guī)則的最新現(xiàn)行版本。其中，《示范法》為2011年貿(mào)易法委員會第四十四屆會議上審議通過的版本；《政府采購協(xié)定》為2012年3月修正版本；歐盟采購指令中最主要的是Directive 2004/17/EC of 31 March 2004 coordinating the procurement procedures of entities in the water, energy, transport and postal services sectors（簡稱《公用事業(yè)指令》，以及Directive 2004/18/EC of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts（簡稱《公共指令》）。
[2] CPC第51類所列服務(wù)包括8項，分別是：511建筑工地的準(zhǔn)備工作、512建筑物的建筑工作、513土木工程的建筑工作、514預(yù)制構(gòu)件的組裝和裝配、515特種行業(yè)建筑工程、516安裝工程、517建筑物竣工和修整工程、518與建筑設(shè)備有關(guān)的租賃服務(wù)。
[3] 十種采購方式分別是：公開招標(biāo)、限制性招標(biāo)、詢價、不通過談判征求建議書、兩階段招標(biāo)、通過對話征求建議書、通過順序談判征求建議書、競爭性談判、 電子逆向拍賣、 單一來源采購。
來源：招標(biāo)采購管理 作者：國家發(fā)展改革委法規(guī)司法規(guī)一處 徐致遠
一、關(guān)于采購主體的界定方式
國際主要公共采購規(guī)則均明確規(guī)定強制采購適用于特定主體，基本分為政府和政府以外的其他實體兩類。在界定方式上，可以分為概括式和列舉式。
概括式規(guī)定以示范法為代表。示范法列出了兩種方案供各國參考：一是將頒布國所有政府部門、機構(gòu)和其他單位納入適用范圍，不僅包括中央政府，還包括省、地方或其他下屬政府機構(gòu)。二是將政府機關(guān)納入適用范圍，并規(guī)定可以擴展至不屬于政府組成部分的某些實體或企業(yè)。在決定將哪些政府機關(guān)以外的實體納入公共采購范疇時，考慮以下因素：①政府是否向該實體提供大量公共資金，是否為該實體采購提供保證或其他擔(dān)保，或以其他方式支持實體履行采購合同義務(wù)；②該實體是否由政府管理或控制，或者政府參加該實體的管理或控制；③政府是否給予該實體銷售貨物或提供服務(wù)的獨家許可、壟斷權(quán)或準(zhǔn)壟斷權(quán)；④該實體是否應(yīng)向政府或公共財政部門報告贏利情況；⑤國家訂立的國際協(xié)定或承擔(dān)的其他國際義務(wù)是否適用于該實體的采購；⑥該實體是否經(jīng)由特別立法為法定公共目的而設(shè)立，以及適用于政府合同的公法是否適用于該實體訂立的采購合同。
列舉式規(guī)定以GPA和歐盟采購指令為代表。GPA每個參加方的出價都包含相應(yīng)附件，一一列明適用該協(xié)定的中央政府實體、次中央政府實體和依照協(xié)定條款進行采購的所有其他實體的名單。其中，中央政府實體一般指中央政府部門及機構(gòu)；次中央政府實體一般指地方政府及機構(gòu)；其他實體類別較多，主要有政府企業(yè)、公法管轄的除政府之外的法人、公用事業(yè)等。歐盟的采購主體由兩部指令分別作出規(guī)定?！豆仓噶睢愤m用的締約機構(gòu)通常是國家和地方政府機關(guān)以及公法所管轄的或由指令所規(guī)定的其他公共機構(gòu)。其中，“受公法管轄的機構(gòu)”需具備三個條件：一是為滿足公共需求設(shè)立，不具有產(chǎn)業(yè)或商業(yè)性質(zhì)；二是具有法人資格；三是主要由政府機構(gòu)或由公法管轄的其他機構(gòu)提供經(jīng)費，或者接受上述機構(gòu)的監(jiān)管，或者其管理委員會半數(shù)以上由上述機構(gòu)任命。《公用事業(yè)指令》適用于從事公共事業(yè)的公共企業(yè)和《公共指令》規(guī)定的締約機構(gòu)。其中，公共企業(yè)是指締約政府機構(gòu)通過產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資金參與或有關(guān)規(guī)定，可以直接或間接施加主要影響的企業(yè)。
與此同時，GPA和歐盟采購指令規(guī)定了排除條款，一些主體即使已經(jīng)列入附件，但其從事特定的采購行為，不適用公共采購規(guī)則。例如，根據(jù)歐盟《公用事業(yè)指令》及其在GPA中的出價，從事公用事業(yè)的實體不適用公共采購規(guī)則主要有四種情形：一是相關(guān)公用事業(yè)存在市場競爭（非壟斷）；二是不以直接向公眾提供設(shè)施或服務(wù)為目的的采購，如為供應(yīng)能源或為生產(chǎn)能源而供應(yīng)燃料，以再銷售或向第三方出租為目的進行采購等；三是關(guān)聯(lián)采購，如采購實體對其附屬企業(yè)的采購；四是對特定供應(yīng)商或服務(wù)提供者在特定領(lǐng)域的采購，如對美國供應(yīng)商提供的空中交通管理設(shè)備的采購等。再如，根據(jù)歐盟《公共指令》，該指令不適用于需要保密的公共合同，根據(jù)國際協(xié)定或國際組織特別程序授予的公共合同，不動產(chǎn)購買或租賃、仲裁和調(diào)解、金融、雇傭等特定領(lǐng)域的公共服務(wù)合同，以及基于授權(quán)的公共服務(wù)合同等。
二、關(guān)于采購對象的界定
國際上一般將采購對象分為工程、貨物、服務(wù)三類。在界定方式上，也分為概括式和列舉式。
概括式以示范法為代表。示范法未對工程、貨物和服務(wù)進行嚴格區(qū)分，但為了給頒布國提供一般指導(dǎo)，在其早期版本的范例中規(guī)定，工程指“與建筑物、結(jié)構(gòu)或工廠的建造、改建、拆除、修繕或翻新有關(guān)的一切工作，如工地平整、挖掘、架設(shè)、建造、設(shè)備或材料安裝、裝飾和最后修整，以及根據(jù)采購合同隨工程附帶的服務(wù)，例如鉆挖、繪圖、衛(wèi)星攝影、地震調(diào)查和其他類似服務(wù)，條件是這些服務(wù)的價值不超過工程本身的價值”；貨物通常指“各種各樣的物品，包括原料、產(chǎn)品、設(shè)備，固態(tài)、液態(tài)和氣態(tài)物體，電力，以及貨物供應(yīng)的附帶服務(wù)，條件是附帶服務(wù)的價值不超過貨物本身的價值”；服務(wù)則可歸類為“除貨物或工程以外的任何采購對象”。
列舉式以GPA、歐盟為代表。在術(shù)語說明部分對工程、貨物、服務(wù)作出定義的基礎(chǔ)上，以附件的形式一一列明。關(guān)于工程，GPA使用了建筑服務(wù)（construction service）的表述,規(guī)定建筑服務(wù)指根據(jù)《聯(lián)合國臨時中央產(chǎn)品分類》（CPC）第51類[2]，以通過任何土木或建筑工程手段實現(xiàn)其目的的服務(wù)。歐盟采購指令規(guī)定，工程為通過建筑或土木工程手段構(gòu)建的能夠獨立實現(xiàn)一項經(jīng)濟或技術(shù)功能的一個整體。關(guān)于貨物，歐盟采購指令明確貨物即為產(chǎn)品。GPA未直接給出貨物（goods）的定義，但在早期版本中，使用了“產(chǎn)品”（products）這一詞匯，可見在GPA的語境下，貨物等同于產(chǎn)品。關(guān)于服務(wù)，GPA和歐盟采購指令均指建筑服務(wù)以外的其他服務(wù)。
三、關(guān)于采購門檻金額的界定
（一）對不同標(biāo)的和不同采購實體設(shè)置相應(yīng)的門檻金額
GPA和歐盟采購指令對工程、貨物、服務(wù)，以及各類采購實體設(shè)置了不同的適用規(guī)則門檻金額。根據(jù)2012年3月份GPA新一輪談判結(jié)果，協(xié)定各參加方最終出價的門檻金額如下表所示：
表 協(xié)定各參加方最終出價的門檻金額
單位：1000SDR（特別提款權(quán)）
|
國家和地區(qū)
|
中央政府實體
|
次中央政府實體
|
其他實體
| ||||||
|
貨物
|
服務(wù)
|
建筑 服務(wù) |
貨物
|
服務(wù)
|
建筑 服務(wù) |
貨物
|
服務(wù)
|
建筑 服務(wù)
| |
|
亞美尼亞
|
130
|
130
|
5000
|
200
|
200
|
5000
|
400
|
400
|
5000
|
|
加拿大
|
130
|
130
|
5000
|
355
|
355
|
5000
|
355
|
355
|
5000
|
|
歐盟
|
130
|
130
|
5000
|
200
|
200
|
5000
|
400
|
400
|
5000
|
|
中國香港
|
130
|
130
|
5000
|
null
|
null
|
null
|
400
|
400
|
5000
|
|
冰島
|
130
|
130
|
5000
|
200
|
200
|
5000
|
400
|
400
|
5000
|
|
以色列
|
130
|
130
|
5000
|
250
|
250
|
8500
|
355
|
355
|
8500
|
|
日本
|
100
|
100or 450 |
4500
|
200
|
200or 1500 |
15000
|
130
|
130or 450 |
4500or 15000 |
|
韓國
|
130
|
130
|
5000
|
200
|
200
|
15000
|
400
|
400
|
15000
|
|
列支敦士登
|
130
|
130
|
5000
|
200
|
200
|
5000
|
400
|
400
|
5000
|
|
荷屬阿魯巴
|
100
|
100
|
5000
|
null
|
null
|
null
|
400
|
400
|
5000
|
|
挪威
|
130
|
130
|
4000
|
200
|
200
|
5000
|
400
|
400
|
5000
|
|
新加坡
|
130
|
130
|
5000
|
null
|
null
|
null
|
400
|
400
|
5000
|
|
瑞士
|
130
|
130
|
5000
|
200
|
200
|
5000
|
400
|
400
|
5000
|
|
中國臺灣
|
130
|
130
|
5000
|
200
|
200
|
5000
|
400
|
400
|
5000
|
|
美國
|
130
|
130
|
5000
|
350
|
350
|
5000
|
250or 400 |
250or 400 |
5000
|
由上表可以看出，各參加方出價中貨物和服務(wù)的門檻金額基本相同，而工程與貨物、服務(wù)的門檻金額差別巨大。絕大部分參加方中央政府實體貨物、服務(wù)和建筑服務(wù)的門檻金額比例為13:13:500，多數(shù)參加方次中央政府實體的這一比例為1:1:25，其他實體的這一比例多為2:2:25。歐盟采購指令規(guī)定的門檻金額指扣除增值稅后合同的價值，《公共事業(yè)指令》中貨物或服務(wù)合同的門檻金額是499000歐元，工程合同的門檻金額是6242000歐元，后者約是前者的12.5倍。同時，《公共指令》還明確，適用規(guī)則的項目除達到規(guī)定門檻金額外，政府機關(guān)的直接資助應(yīng)超過50%。
（二）針對各類采購對象設(shè)置詳細的估價規(guī)則
由于采購規(guī)則的適用直接取決于合同估算價格，因此國際公共采購規(guī)則，特別是歐盟采購指令，在設(shè)置了禁止分解合同以規(guī)避采購規(guī)則適用的條款外，針對各類采購對象設(shè)置了相應(yīng)的估價規(guī)則。一是關(guān)于工程的估價。根據(jù)歐盟采購指令，計算工程合同門檻價時，合同實體的估計值應(yīng)當(dāng)包括施工成本和承包人工程實施所必需的任何貨物或服務(wù)的價值。二是關(guān)于貨物的估價。GPA和歐盟采購指令均規(guī)定，與產(chǎn)品的租賃、出租或租購有關(guān)的貨物合同，定期合同的估價依據(jù)為合同有效期內(nèi)其估計最高總價值（合同期限少于或等于12個月），或者包括剩余價值在內(nèi)的估計最高總價值（如期限超過12個月）；非固定期限或期限不明的合同的估價依據(jù)為估計的月價值與48的乘積。三是關(guān)于服務(wù)的估價。歐盟采購指令規(guī)定，計算服務(wù)合同的估計值時應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮應(yīng)付保險費、酬金、傭金、利息及其他形式的報酬，對于固定期限的合同，如期限少于或等于48個月，則為合同有效期內(nèi)其估計最高總價值；對于無固定期限或期限長于48個月的固定期限合同，則為估計的月價值與48的乘積。
（三）明確采購規(guī)則對子合同的適用
歐盟采購指令對一項工程、服務(wù)、貨物采購分成幾項單獨部分分別授予時，如何估價和適用采購指令作出了明確規(guī)定。一是所有單獨部分的估價都應(yīng)當(dāng)計算在內(nèi)，作為判斷是否超過門檻金額的依據(jù)。二是當(dāng)所有單獨部分的總估計值等于或超過門檻金額時，指令直接適用于每一個單獨部分的合同授予。三是在特殊情況下，單獨部分的合同授予可不適用指令，如單獨部分的總成本不超過作為一個整體的單獨部分總價值的20%，扣除增值稅后，工程、服務(wù)、貨物合同的估價低于一定金額。
（四）建立門檻金額定期調(diào)整機制
GPA和歐盟采購指令都建立了門檻金額調(diào)整機制，使其不斷符合經(jīng)濟社會發(fā)展和采購實踐的需要。事實上，GPA自1979年達成后，各參加方對協(xié)定已進行三次修改，每次對修改都對門檻金額進行相應(yīng)調(diào)整。正在修訂的歐盟采購指令擬建立門檻金額定期調(diào)整機制，即自2014年6月30日起，歐盟委員會每兩年對指令設(shè)定門檻金額進行評估，以決定是否進行調(diào)整。
四、關(guān)于采購方式
GPA、歐盟采購指令、示范法均未針對不同采購標(biāo)的設(shè)置不同的采購規(guī)則，在采購方式上以公開招標(biāo)為原則，其他采購方式為例外。例如，示范法規(guī)定了十種采購方式[3]，但為突出公開招標(biāo)的優(yōu)先地位，規(guī)定各國有權(quán)選擇性地將示范法的采購方法納入本國立法，但必須包括公開招標(biāo)。并且在實際采購中，除示范法另有規(guī)定外，采購實體應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式。使用公開招標(biāo)以外的其他采購方法，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定說明使用此種方法所依據(jù)的理由和情形。GPA規(guī)定，采購實體應(yīng)當(dāng)使用公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)及限制性招標(biāo)等方法，并對選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)設(shè)置了嚴格的適用條件。
五、對修訂3號令的啟示
我國招標(biāo)投標(biāo)法對強制招標(biāo)的項目范圍作了原則規(guī)定，3號令據(jù)此作了進一步細化。與國際規(guī)則相比較，我國的規(guī)定既有相似之處，也有很多不同。在通過規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)界定強制招標(biāo)項目方面，我國采取了國際通行慣例，但在門檻標(biāo)準(zhǔn)，以及工程、貨物和服務(wù)的門檻比例不同，并且缺乏對項目估價原則、動態(tài)調(diào)整機制等規(guī)定。在項目范圍方面，與國際上通過界定采購主體來界定強制招標(biāo)范圍的做法不同，我國從資金來源和項目屬性兩個方面界定強制招標(biāo)的范圍。盡管上述不同有我國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和采購管理體制等方面的原因，3號令的修改不能簡單照搬，但國際規(guī)則的一些好的做法仍然值得我們學(xué)習(xí)借鑒。
（一）調(diào)整適用強制招標(biāo)制度的工程建設(shè)項目范圍
與國際上納入強制招標(biāo)范圍的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的范圍一般限于供應(yīng)水電氣熱、交通、通信等大型壟斷性項目不同，現(xiàn)行3號令界定的關(guān)系社會公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)范圍比較廣，可能導(dǎo)致一些市場化程度較高，競爭比較充分的民間投資項目也要強制招標(biāo)。因此，應(yīng)對3號令所列的各類項目的市場開放情況和資金來源逐一進行研究，除了一些大型壟斷性項目外，其他已經(jīng)高度市場化并且民間投資已占有相當(dāng)比重的領(lǐng)域，如科技、文化、體育、旅游、私人投資開發(fā)的商品住宅等，可以不再列入。同時，結(jié)合各地實踐，對一些涉及公共利益的公用事業(yè)項目，如城市照明、園林綠化、公租房、廉租房等，可以考慮補充列入。
（二）進一步明確工程建設(shè)項目的概念
國際上對工程、貨物、服務(wù)作出了較為嚴格的劃分，并且在服務(wù)類附件中設(shè)置了工程服務(wù)、建筑設(shè)計服務(wù)、集中工程服務(wù)、項目管理服務(wù)等類別。我國目前對工程及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的界定相對模糊，導(dǎo)致個別問題上法律適用不明確。對此，可以借鑒國際采購規(guī)則有關(guān)做法，在3號令中進一步明確工程建設(shè)項目的概念：一是在與工程建設(shè)有關(guān)的貨物的判斷標(biāo)準(zhǔn)中，可以增加“與工程同步整體設(shè)計施工，并作為工程驗收事項”的內(nèi)容。二是進一步明確與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，如項目管理、編制可行性研究報告等。三是將軟件開發(fā)、信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)等則歸入服務(wù)范疇。
（三）增強強制招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的適用性
除根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平對相關(guān)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)調(diào)整外，3號令修訂還可借鑒國際經(jīng)驗，進一步增強強制招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的適用性：一是刪除關(guān)于項目總投資額的規(guī)定，或者規(guī)定項目達到總投資額標(biāo)準(zhǔn)時，估算價在標(biāo)準(zhǔn)以下的單項合同，經(jīng)項目主管部門批準(zhǔn)可以不進行招標(biāo)。二是細化估價規(guī)則，例如明確估價包含全部采購期限內(nèi)估計的最高總價值，或者在24個月內(nèi)的最高估價等。但估價規(guī)則不宜過于繁瑣，以免增加實際操作難度。三是為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機制。
（四）對不同資金來源采取不同的標(biāo)準(zhǔn)
國際主要采購規(guī)則對企業(yè)設(shè)置的門檻金額普遍高于政府，并且明確了相關(guān)項目適用采購規(guī)則時政府資金必須達到的比例或者規(guī)模，如《公共指令》要求的50%或大于6242000歐元。修訂3號令時，宜進一步強化資金來源標(biāo)準(zhǔn)。一是對部分使用國有資金投資或者國家融資的項目，進一步明確為國有資金或者國家融資達到一定比例或者一定規(guī)模以上，如占比25%以上，或者絕對數(shù)額達到200萬元人民幣。二是對以非國有資金為主的項目，強制招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)高于以國有資金為主的項目。
參考文獻
[1] 未作特殊說明，本文引述的均為各規(guī)則的最新現(xiàn)行版本。其中，《示范法》為2011年貿(mào)易法委員會第四十四屆會議上審議通過的版本；《政府采購協(xié)定》為2012年3月修正版本；歐盟采購指令中最主要的是Directive 2004/17/EC of 31 March 2004 coordinating the procurement procedures of entities in the water, energy, transport and postal services sectors（簡稱《公用事業(yè)指令》，以及Directive 2004/18/EC of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts（簡稱《公共指令》）。
[2] CPC第51類所列服務(wù)包括8項，分別是：511建筑工地的準(zhǔn)備工作、512建筑物的建筑工作、513土木工程的建筑工作、514預(yù)制構(gòu)件的組裝和裝配、515特種行業(yè)建筑工程、516安裝工程、517建筑物竣工和修整工程、518與建筑設(shè)備有關(guān)的租賃服務(wù)。
[3] 十種采購方式分別是：公開招標(biāo)、限制性招標(biāo)、詢價、不通過談判征求建議書、兩階段招標(biāo)、通過對話征求建議書、通過順序談判征求建議書、競爭性談判、 電子逆向拍賣、 單一來源采購。
來源：招標(biāo)采購管理 作者：國家發(fā)展改革委法規(guī)司法規(guī)一處 徐致遠
