■ 本報(bào)記者 王童彥
考核指標(biāo)體系支撐起集中采購機(jī)構(gòu)考核的“藍(lán)本”，既能為集采機(jī)構(gòu)發(fā)展引航，又是實(shí)現(xiàn)政府采購監(jiān)管目標(biāo)的直接抓手。在十多年的政府采購制度實(shí)踐中，各地集采機(jī)構(gòu)考核指標(biāo)體系圍繞注重節(jié)資反腐的制度目標(biāo)展開，并按照不同標(biāo)準(zhǔn)形成了不同的集合單元，比如定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，依據(jù)集采機(jī)構(gòu)的工作性質(zhì)分為綜合情況考核、基礎(chǔ)工作考核、采購業(yè)務(wù)考核、工作質(zhì)量和效率考核等指標(biāo)類別。然而，在政府采購制度目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)“物有所值”的要求下，現(xiàn)行指標(biāo)體系能否適應(yīng)制度目標(biāo)改革的要求？其發(fā)展之途路在何方？
偏重程序合規(guī)性
節(jié)約財(cái)政資金和預(yù)防腐敗是我國現(xiàn)階段政府采購制度體系的主要目標(biāo)，因而制度體系更多強(qiáng)調(diào)“完全市場競爭”與采購程序限定。江蘇省政府采購中心副主任龔云峰認(rèn)為，在此制度背景下，現(xiàn)行考核指標(biāo)體系更偏重對(duì)集采機(jī)構(gòu)程序合規(guī)性的考察，而忽視了對(duì)其采購項(xiàng)目效果、效率、社會(huì)效益和滿意度的評(píng)價(jià)。
據(jù)記者調(diào)查，中央及90%以上的省市級(jí)集采機(jī)構(gòu)考核指標(biāo)中，采購程序執(zhí)行情況或規(guī)范運(yùn)行情況的分值占比最大。比如，天津市2013年發(fā)布的《集中采購機(jī)構(gòu)項(xiàng)目指標(biāo)考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》包括，執(zhí)行政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章情況（5分），集中采購機(jī)構(gòu)建立和健全內(nèi)部管理監(jiān)督制度情況（5分），從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能情況（5分），政府采購政策功能落實(shí)情況（5分），集中采購機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的廉潔自律情況（5分），采購方式審批，進(jìn)口產(chǎn)品審核和采購程序的執(zhí)行情況（30分），基礎(chǔ)工作情況（20分），采購計(jì)劃實(shí)施及執(zhí)行情況和采購價(jià)格情況（10分），合同簽訂、驗(yàn)收情況（5分），集中采購機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量情況（10分），其中，進(jìn)口產(chǎn)品審核和采購程序的執(zhí)行情況分值占30%。2013年深圳市印發(fā)的《深圳市政府集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理暫行辦法》的打分項(xiàng)共29項(xiàng)，其中，“政府采購工作規(guī)范運(yùn)行情況”占25%，比重最高。
財(cái)政部副部長劉昆在2013年全國政府采購工作網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)議上提出，政府采購在監(jiān)管方式上，要從注重過程控制向結(jié)果評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變。然而，實(shí)踐中，各地集采機(jī)構(gòu)考核指標(biāo)體系，將反映結(jié)果評(píng)價(jià)的指標(biāo)，如采購執(zhí)行情況或合同簽訂驗(yàn)收等，納入其中的仍屬少數(shù)。而且除天津外，其分值比重很小，比如深圳市“合同備案與履約抽查”占比僅為4%；浙江省2012—2013集中采購機(jī)構(gòu)量化考核表中，合同備案與履約驗(yàn)收僅作為“集中采購基本業(yè)務(wù)操作制度”指標(biāo)的一個(gè)考核要點(diǎn)，并未單獨(dú)列出。
定性指標(biāo)為主
財(cái)政部印發(fā)的《中央集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核暫行辦法》（財(cái)庫〔2007〕34號(hào)）明確規(guī)定了定性指標(biāo)和定量指標(biāo)。定性指標(biāo)主要包括政府采購工作規(guī)范運(yùn)作情況、政府采購工作效率、政府采購工作質(zhì)量、建立健全內(nèi)部管理監(jiān)督制度情況、集中采購機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的培訓(xùn)情況、集中采購機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的廉潔自律情況；定量指標(biāo)包括招標(biāo)公告發(fā)布率，中標(biāo)公告發(fā)布率，政府采購信息公開率，協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購招標(biāo)結(jié)果備案率，擅自改變采購方式率，質(zhì)疑答復(fù)滿意率，被政府采購當(dāng)事人投訴率，實(shí)際采購價(jià)格低于采購預(yù)算和市場同期平均價(jià)格的比例，采購資金節(jié)約率，評(píng)標(biāo)專家隨機(jī)抽取率，業(yè)務(wù)費(fèi)使用效率。
深圳市財(cái)政委政府采購辦公室汪泳認(rèn)為，盡管財(cái)政部明確了10種定量指標(biāo)，但在實(shí)際考核中，多數(shù)地方仍然以定性指標(biāo)為主。
據(jù)記者了解，深圳市定量考核指標(biāo)占比為15%。浙江省定量考核指標(biāo)主要集中在“采購績效”評(píng)價(jià)方面，采購績效占總分500分的20%，包括采購合同金額占公共預(yù)算支出率、采購金額增長率、代理項(xiàng)目數(shù)、人均代理項(xiàng)目數(shù)、采購量、人均采購量、資金節(jié)約率等。
汪泳進(jìn)一步分析了定性指標(biāo)為主的原因。他說：“在國外，考核通常以定量指標(biāo)為主，定性指標(biāo)為輔。除制度、思維方式差異等原因外，國內(nèi)定量指標(biāo)計(jì)算本身也存在一些問題，比如財(cái)政部規(guī)定了‘采購資金節(jié)約率=節(jié)約額÷采購次數(shù)×100%，節(jié)約額=采購預(yù)算—實(shí)際采購金額節(jié)資率’，但是這種計(jì)算方法長期來看并不能保證節(jié)約資金，單次采購的貨物本身可能很便宜，但是其后續(xù)的配件、維修、耗材等可能要貴很多，如果再算上環(huán)境成本的話，則花費(fèi)更多。”
上海市政府采購中心副主任徐舟也舉了相關(guān)實(shí)例：《上海市政府采購集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》規(guī)定，質(zhì)疑答復(fù)滿意率=（1-答復(fù)質(zhì)疑后被有效投訴的次數(shù)÷被質(zhì)疑的次數(shù)）×100%，但沒有對(duì)“被質(zhì)疑的次數(shù)”的有效性進(jìn)行限定，這就使很多無效質(zhì)疑也被算在分母里，從而拉低了結(jié)果。
集采專業(yè)化指標(biāo)設(shè)計(jì)
財(cái)政部副部長劉昆提出，在操作執(zhí)行上，要從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變。推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展定位。促進(jìn)集采機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)通用類貨物和服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)及招標(biāo)文件的研究，改進(jìn)服務(wù)，提高效率，不斷提高集采機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平。據(jù)此，有專家提出，集采機(jī)構(gòu)考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)“物有所值”為導(dǎo)向，強(qiáng)化對(duì)集采機(jī)構(gòu)專業(yè)化考核。
“在物有所值制度目標(biāo)要求下，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注指標(biāo)設(shè)計(jì)的時(shí)態(tài)。具體講，指標(biāo)設(shè)計(jì)是應(yīng)該優(yōu)先關(guān)注集采機(jī)構(gòu)過去的采購效果還是未來的采購能力？是應(yīng)該重點(diǎn)評(píng)判集采機(jī)構(gòu)過去行為的對(duì)錯(cuò)，還是應(yīng)該突出考察其對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商合同執(zhí)行和履約效果的控制能力？”國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇對(duì)指標(biāo)的未來設(shè)計(jì)提出了自己的思考。
高志勇表示，考核指標(biāo)應(yīng)反映集采機(jī)構(gòu)在堅(jiān)持物有所值方面的盡責(zé)狀況，如對(duì)物有所值的影響因素的控制責(zé)任履行。另外，采購需求方面的合理控制，競爭方式方面的合規(guī)控制，采購周期方面的時(shí)效控制，投標(biāo)成本方面的節(jié)約控制等都應(yīng)作為考核內(nèi)容，并進(jìn)行細(xì)化和量化分析。
徐舟認(rèn)為，“集采專業(yè)化指標(biāo)應(yīng)具體包括四個(gè)方面：集采機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)素質(zhì)，應(yīng)建立職業(yè)資格等級(jí)制度，以此作為人員專業(yè)化的評(píng)判依據(jù)；采購項(xiàng)目前期策劃情況，表現(xiàn)為是否根據(jù)采購人的需求設(shè)計(jì)，能否為采購人提供合理建議等；采購項(xiàng)目執(zhí)行效果，包括采購經(jīng)濟(jì)性、效率和效益，切忌唯價(jià)格論；采購滿意程度，應(yīng)對(duì)集采機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象——采購人、供應(yīng)商、專家，進(jìn)行口頭或書面的調(diào)查，從而得出相對(duì)客觀的結(jié)論。”
另外，國家信息中心助理研究員呂漢陽也提出了個(gè)人建議：“集采機(jī)構(gòu)考核指標(biāo)體系應(yīng)該涵蓋采購項(xiàng)目、采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)、采購執(zhí)行人員，可以據(jù)此分為3個(gè)指標(biāo)子系統(tǒng)，或者將其統(tǒng)一于一個(gè)指標(biāo)系統(tǒng)。集采機(jī)構(gòu)考核應(yīng)該以采購績效作為核心考核內(nèi)容，并且可以借鑒商業(yè)采購評(píng)價(jià)的指標(biāo)系統(tǒng)，比如德國的SAP系統(tǒng)，指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)指標(biāo)量化。同時(shí)，注重指標(biāo)設(shè)計(jì)的擴(kuò)展性，為未來制度目標(biāo)的變化留下空間?！?
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來源：中國政府采購報(bào)
