政府采購“上采下用”的法律風(fēng)險
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發(fā)布日期：2014年06月13日
■ 呂旭東
一般情況下，采購人能夠按照規(guī)定的采購程序組織采購，但是在實踐中也存在一些簡化，甚至忽略采購程序的情況，尤其在垂直管理的采購單位系統(tǒng)內(nèi)，下級部門在進(jìn)行部門集中采購時，往往省略采購程序，直接按照上級單位的采購結(jié)果執(zhí)行。這種做法是否符合相關(guān)法律法規(guī)？有何法律風(fēng)險？
案例回顧◆◆◆
某縣公路管理段依據(jù)省公路管理局有關(guān)工作制服采購文件，按照某省級政府采購中心招標(biāo)中標(biāo)通知書所確定的單價，向中標(biāo)供應(yīng)商采購了一批工作服，并到縣財政局申請付款。財政審核人員認(rèn)為工作制服屬于政府集中采購目錄范圍，應(yīng)按政府集中采購流程采購。而單位經(jīng)辦人員則認(rèn)為，這是該省公路管理局統(tǒng)一公開招標(biāo)采購的，沒有必要再走采購流程。兩種意見孰是孰非，一時難有定論。
原因分析◆◆◆
根據(jù)政府采購法規(guī)，政府采購從程序上看，要經(jīng)過采購預(yù)算編制、采購計劃審批、招投標(biāo)、合同備案、項目驗收、資金支付等環(huán)節(jié)。單位按其省級部門招標(biāo)結(jié)果直接簽訂供貨合同的采購方式，規(guī)避了采購預(yù)算編制、采購計劃審批、采購合同備案等監(jiān)管環(huán)節(jié)，顯然不符合政府采購法律法規(guī)要求。
單位經(jīng)辦人員之所以認(rèn)識不到采購程序上存在問題，究其原因在于對政府采購與招投標(biāo)的關(guān)系，以及部門集中采購的概念和程序認(rèn)識不清。
政府采購與招投標(biāo)既有聯(lián)系又有區(qū)別。首先，公開招標(biāo)是政府采購的主要采購方式。財政部出臺的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》和《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》，對各種采購方式進(jìn)行了規(guī)范。其次，從政府采購程序看，政府采購包括采購資金預(yù)算、采購計劃審批、采購方式的審批和實施、驗收和付款等多個環(huán)節(jié)，招投標(biāo)只是整個政府采購流程中的一個環(huán)節(jié)。同時，政府采購在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購、支持中小企業(yè)發(fā)展等方面具有獨特的政策功能。該經(jīng)辦人員其實是將政府采購簡單等同于招投標(biāo)，缺乏對政府采購工作的全面認(rèn)識。
采購的貨物、服務(wù)屬于部門集中采購目錄范圍是開展部門集中采購的前提條件，但同時，部門集中采購也須按程序進(jìn)行，各主管部門應(yīng)當(dāng)對本部門（本系統(tǒng)）所屬單位的部門集中采購項目進(jìn)行歸集，集中填制《政府采購申報表》，并報同級財政部門審核確認(rèn)后，再依法由部門組織采購。采購單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定事先向同級財政部門辦理有關(guān)政府采購手續(xù)。工作服屬于政府集中采購目錄項目，應(yīng)實行政府集中采購，即使情況特殊需經(jīng)批準(zhǔn)實行部門集中采購，也應(yīng)有相應(yīng)的程序。
影響分析◆◆◆
程序上的缺陷必然造成管理上的缺失。
首先，采購實施前，審批管理缺失?？h級采購單位按省級部門招標(biāo)結(jié)果直接簽訂采購合同，造成采購預(yù)算、采購計劃、采購資金落實、采購方式審批等環(huán)節(jié)落空，直接導(dǎo)致審批管理缺失。
其次，采購實施中，合同監(jiān)管缺失。由于省級部門只是按工作服的款式、質(zhì)量要求、單價進(jìn)行招標(biāo)，未涉及采購數(shù)量，不可能將縣級采購單位采購的服裝納入其本級的采購計劃和預(yù)算，也難以對各縣的采購活動進(jìn)行有效的監(jiān)管。假若縣級采購單位再不向同級采購監(jiān)管部門進(jìn)行合同備案，那么就必然造成監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。
最后，采購實施后，信息統(tǒng)計遺漏。假若不在縣里走采購流程，縣級相關(guān)部門就無法對該采購活動進(jìn)行政府采購信息統(tǒng)計，很容易造成信息統(tǒng)計遺漏，影響政府采購信息統(tǒng)計的準(zhǔn)確性。
意見建議◆◆◆
政府采購法既是程序法又是實體法，依法采購不但要體現(xiàn)在具體的采購方式上，也要體現(xiàn)在采購程序上。因此，規(guī)范的采購程序如下。
第一，填制政府采購申報表。根據(jù)政府采購預(yù)算和本次采購實際需求，填制政府采購申報表，報財政業(yè)務(wù)科室審核，落實資金性質(zhì)（預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外）和指標(biāo)性質(zhì)(年初預(yù)算或追加指標(biāo))，落實用款計劃。然后，再報縣政府采購管理部門審批。
第二，進(jìn)行采購方式審批。由于省局統(tǒng)一招標(biāo)結(jié)果在程序上是公平、公正、合法的，價格合適，供應(yīng)商也具備相應(yīng)的供貨能力，因而省局招標(biāo)結(jié)果可以共享。但相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)對縣級采購單位提供的省級部門關(guān)于服裝采購的文件及其招投標(biāo)文件進(jìn)行審核，采購方式可以批為參加省級部門統(tǒng)一招投標(biāo)。
第三，實施和監(jiān)管采購計劃。 采購單位根據(jù)省級部門招標(biāo)結(jié)果與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂采購合同，并報政府采購管理部門備案。采購單位驗收合格后，填寫政府采購驗收結(jié)算書，并報監(jiān)管部門備案。監(jiān)管部門對采購合同上的貨物名稱、價格、金額、質(zhì)量要求等主要條款與省級部門招標(biāo)結(jié)果的一致性進(jìn)行審核。
第四，采購資金支付。財政支付中心對采購單位提交的發(fā)票、驗收結(jié)算書、財政直接支付申請書等進(jìn)行認(rèn)真審核，并通過國庫支付系統(tǒng)將應(yīng)支付的采購資金直接支付給供應(yīng)商。
（作者單位：浙江省新昌縣財政局）
來源：中國政府采購報
一般情況下，采購人能夠按照規(guī)定的采購程序組織采購，但是在實踐中也存在一些簡化，甚至忽略采購程序的情況，尤其在垂直管理的采購單位系統(tǒng)內(nèi)，下級部門在進(jìn)行部門集中采購時，往往省略采購程序，直接按照上級單位的采購結(jié)果執(zhí)行。這種做法是否符合相關(guān)法律法規(guī)？有何法律風(fēng)險？
案例回顧◆◆◆
某縣公路管理段依據(jù)省公路管理局有關(guān)工作制服采購文件，按照某省級政府采購中心招標(biāo)中標(biāo)通知書所確定的單價，向中標(biāo)供應(yīng)商采購了一批工作服，并到縣財政局申請付款。財政審核人員認(rèn)為工作制服屬于政府集中采購目錄范圍，應(yīng)按政府集中采購流程采購。而單位經(jīng)辦人員則認(rèn)為，這是該省公路管理局統(tǒng)一公開招標(biāo)采購的，沒有必要再走采購流程。兩種意見孰是孰非，一時難有定論。
原因分析◆◆◆
根據(jù)政府采購法規(guī)，政府采購從程序上看，要經(jīng)過采購預(yù)算編制、采購計劃審批、招投標(biāo)、合同備案、項目驗收、資金支付等環(huán)節(jié)。單位按其省級部門招標(biāo)結(jié)果直接簽訂供貨合同的采購方式，規(guī)避了采購預(yù)算編制、采購計劃審批、采購合同備案等監(jiān)管環(huán)節(jié)，顯然不符合政府采購法律法規(guī)要求。
單位經(jīng)辦人員之所以認(rèn)識不到采購程序上存在問題，究其原因在于對政府采購與招投標(biāo)的關(guān)系，以及部門集中采購的概念和程序認(rèn)識不清。
政府采購與招投標(biāo)既有聯(lián)系又有區(qū)別。首先，公開招標(biāo)是政府采購的主要采購方式。財政部出臺的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》和《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》，對各種采購方式進(jìn)行了規(guī)范。其次，從政府采購程序看，政府采購包括采購資金預(yù)算、采購計劃審批、采購方式的審批和實施、驗收和付款等多個環(huán)節(jié)，招投標(biāo)只是整個政府采購流程中的一個環(huán)節(jié)。同時，政府采購在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購、支持中小企業(yè)發(fā)展等方面具有獨特的政策功能。該經(jīng)辦人員其實是將政府采購簡單等同于招投標(biāo)，缺乏對政府采購工作的全面認(rèn)識。
采購的貨物、服務(wù)屬于部門集中采購目錄范圍是開展部門集中采購的前提條件，但同時，部門集中采購也須按程序進(jìn)行，各主管部門應(yīng)當(dāng)對本部門（本系統(tǒng)）所屬單位的部門集中采購項目進(jìn)行歸集，集中填制《政府采購申報表》，并報同級財政部門審核確認(rèn)后，再依法由部門組織采購。采購單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定事先向同級財政部門辦理有關(guān)政府采購手續(xù)。工作服屬于政府集中采購目錄項目，應(yīng)實行政府集中采購，即使情況特殊需經(jīng)批準(zhǔn)實行部門集中采購，也應(yīng)有相應(yīng)的程序。
影響分析◆◆◆
程序上的缺陷必然造成管理上的缺失。
首先，采購實施前，審批管理缺失?？h級采購單位按省級部門招標(biāo)結(jié)果直接簽訂采購合同，造成采購預(yù)算、采購計劃、采購資金落實、采購方式審批等環(huán)節(jié)落空，直接導(dǎo)致審批管理缺失。
其次，采購實施中，合同監(jiān)管缺失。由于省級部門只是按工作服的款式、質(zhì)量要求、單價進(jìn)行招標(biāo)，未涉及采購數(shù)量，不可能將縣級采購單位采購的服裝納入其本級的采購計劃和預(yù)算，也難以對各縣的采購活動進(jìn)行有效的監(jiān)管。假若縣級采購單位再不向同級采購監(jiān)管部門進(jìn)行合同備案，那么就必然造成監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。
最后，采購實施后，信息統(tǒng)計遺漏。假若不在縣里走采購流程，縣級相關(guān)部門就無法對該采購活動進(jìn)行政府采購信息統(tǒng)計，很容易造成信息統(tǒng)計遺漏，影響政府采購信息統(tǒng)計的準(zhǔn)確性。
意見建議◆◆◆
政府采購法既是程序法又是實體法，依法采購不但要體現(xiàn)在具體的采購方式上，也要體現(xiàn)在采購程序上。因此，規(guī)范的采購程序如下。
第一，填制政府采購申報表。根據(jù)政府采購預(yù)算和本次采購實際需求，填制政府采購申報表，報財政業(yè)務(wù)科室審核，落實資金性質(zhì)（預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外）和指標(biāo)性質(zhì)(年初預(yù)算或追加指標(biāo))，落實用款計劃。然后，再報縣政府采購管理部門審批。
第二，進(jìn)行采購方式審批。由于省局統(tǒng)一招標(biāo)結(jié)果在程序上是公平、公正、合法的，價格合適，供應(yīng)商也具備相應(yīng)的供貨能力，因而省局招標(biāo)結(jié)果可以共享。但相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)對縣級采購單位提供的省級部門關(guān)于服裝采購的文件及其招投標(biāo)文件進(jìn)行審核，采購方式可以批為參加省級部門統(tǒng)一招投標(biāo)。
第三，實施和監(jiān)管采購計劃。 采購單位根據(jù)省級部門招標(biāo)結(jié)果與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂采購合同，并報政府采購管理部門備案。采購單位驗收合格后，填寫政府采購驗收結(jié)算書，并報監(jiān)管部門備案。監(jiān)管部門對采購合同上的貨物名稱、價格、金額、質(zhì)量要求等主要條款與省級部門招標(biāo)結(jié)果的一致性進(jìn)行審核。
第四，采購資金支付。財政支付中心對采購單位提交的發(fā)票、驗收結(jié)算書、財政直接支付申請書等進(jìn)行認(rèn)真審核，并通過國庫支付系統(tǒng)將應(yīng)支付的采購資金直接支付給供應(yīng)商。
（作者單位：浙江省新昌縣財政局）
來源：中國政府采購報
