【導讀】招投標工作是項目實施建設的源頭，也是群眾關心的熱點、社會關注的焦點。在審計工作中，由于招投標違法違規(guī)的隱蔽性，以及受審計手段、審計資源等因素限制，使審計人員往往感到問題嚴重卻難以突破。
——對招投標審計困境的分析和思考
招投標工作是項目實施建設的源頭，也是群眾關心的熱點、社會關注的焦點。在審計工作中，由于招投標違法違規(guī)的隱蔽性，以及受審計手段、審計資源等因素限制，使審計人員往往感到問題嚴重卻難以突破。帶著這個問題，我們來到全國審計系統(tǒng)先進集體——南城縣，就如何破解招投標審計難題進行了分析和思考。
一、困境：招投標審計面臨“四難”
招投標涉及多部門、多主體、多環(huán)節(jié)、多資料，審計部門要實現(xiàn)招投標審計全覆蓋，存在“四難”：
首先，審計取證難。招投標審計涉及的主體包括招標人、評標委員會、招標代理機構、中標人和未中標的投標人;涉及的環(huán)節(jié)包括招標、投標、開標、評標和中標五個環(huán)節(jié);涉及審查的資料包括招標、投標、評標等環(huán)節(jié)的資料和合同等。由于主體、環(huán)節(jié)、資料眾多，經(jīng)常出現(xiàn)取證難情況。一是資料難全。由于招投標資料分開管理，被審計單位送來的審計資料經(jīng)常出現(xiàn)不全現(xiàn)象，有時評標資料也不全，一些表面看似規(guī)范的評標資料實際上存在諸多疑問。二是評委難找。由于評標委員會一般是從有關部門的專家?guī)熘谐槿?，很多專家在市外且工作繁忙，雖發(fā)現(xiàn)了問題，但由于各種原因?qū)＜覠o法到達審計現(xiàn)場，造成審計存在的疑問懸而未決，發(fā)現(xiàn)的問題和疑點往往停留在“程序有瑕疵”的層面，在程序違規(guī)下的腐敗問題無法依法核查。三是證件難取。一些招投標存在的問題經(jīng)常是個別人員接受調(diào)查以及工程出現(xiàn)了嚴重的質(zhì)量問題才暴露出來，時間長了，該出的證明資料難以搜取。
其次，審計定性難。由于各種因素影響，招投標違規(guī)很難定性。一是對號入座難?，F(xiàn)行招投標法律法規(guī)還不完善，表現(xiàn)為原則性規(guī)定多、配套制度少、操作性差，即使發(fā)現(xiàn)招投標某個環(huán)節(jié)中存在問題，也很難對號入座。二是事實認定難。在招投標中個人直接干預的做法很少，但違法違規(guī)的方式趨于隱蔽和專業(yè)化，違規(guī)操作有時已經(jīng)蔓延到招投標活動的各個環(huán)節(jié)，存在形式各異的不規(guī)范方式，審計中對單個環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為較難認定為違法違規(guī)行為，也很難找到有針對性的法規(guī)。三是核實查清難。審計發(fā)現(xiàn)的一些問題由于當時并未引起嚴重后果，或沒有發(fā)現(xiàn)和招投標違規(guī)直接相關的問題，無法進一步核實清查。
第三，審計處理難。審計介入時間一般是項目基本完成或接近完成階段?！吨腥A人民共和國招標投標法》共有6條，條款列舉了“中標無效”的問題，但實踐中卻沒有多少約束力。按照《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定，“建設工程合同無效，但建設工程經(jīng)竣工驗收合格，承包人請示參照合同約定支付工程價款的，應予支持”，“建設工程合同無效，且建設工程經(jīng)竣工驗收不合格，修復后的建設工程經(jīng)竣工驗收合格，發(fā)包人請示承包人承擔修復費用的，應予支持”，而實際審計時，工程合同已經(jīng)開始執(zhí)行或執(zhí)行完畢，造成招投標處理處罰難。
第四，審計整改難。招投標是項目實施的前期工作，而審計作為一種事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)很多招投標問題涉及的建設項目已經(jīng)完工并按合同支付了工程價款，其他相關合同也大多數(shù)執(zhí)行完畢，很多項目承建單位由于工程價款支付完畢不配合審計，客觀上已經(jīng)不具備整改的條件，對招投標中存在的問題進行處理處罰困難，發(fā)現(xiàn)的問題也主要是移交項目建管單位和上級管理部門處理。一方面由于建管單位和上級管理部門的整改措施基本都是制定制度或?qū)ΜF(xiàn)行制度進行修訂，這只能避免或杜絕以后再次出現(xiàn)同類問題，而審計過后各項制度即被“束之高閣”，類似問題仍易屢查屢犯。另一方面，由于招投標違法違規(guī)成本低，客觀上造成執(zhí)法不嚴，違法違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，致使出現(xiàn)“年年整改年年荒，年年整改在老地方”現(xiàn)象。
二、原因：招投標管理存在“三不”
造成招投標審計難，既有主觀原因，也有客觀原因，主要表現(xiàn)在“三不”上：
一是法規(guī)制度建設滯后，監(jiān)管力度不到位。當前，運用招投標高科技智能技術手段尚未立法，一些已立法的規(guī)章制度不能適應防止招投標背后腐敗行為隱蔽化、專業(yè)化的需要。同時，招投標監(jiān)管力度不夠，行業(yè)主管部門和監(jiān)督部門出于各種原因有時并沒有實施有效監(jiān)督，對處罰此種行為也沒有具體法律規(guī)定;一些工作程序方面的問題被發(fā)現(xiàn)后，除非發(fā)生重大質(zhì)量事故要進行責任追究和處理外，其余問題招投標人都可以找到很多客觀理由申辯，而這些問題在沒有造成嚴重后果的前提下，處罰比較輕，甚至不追究，容易形成招投標違法違規(guī)問題“有法難依，執(zhí)法不嚴”的局面。
二是部門權力混崗，管理機制不健全。一般縣城招投標活動都由縣重點辦、縣建設局、縣紀委三家審查后，由業(yè)主單位送公共資源交易中心公開招投標。從今年2月開始，縣紀委職能“三轉”，不參與項目直接審查，只參與監(jiān)管。雖然直接參與招投標的單位有三家，但在這三家中，重點辦和建設局又承擔著大量的項目建設，它們既當業(yè)主又當監(jiān)理，項目法人在招投標市場中，集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權力于一體，身兼“教練員”、“運動員”和“裁判員”多種身份，對工程建設的監(jiān)督實質(zhì)上是一種“集權監(jiān)督”、“同體監(jiān)督”。這種體制內(nèi)的行業(yè)監(jiān)督，在一定程度上不具備約束力，很容易出現(xiàn)監(jiān)督走過場。
三是建筑行業(yè)競爭過度，市場管理不規(guī)范。近幾年，各級政府持續(xù)開展了整頓規(guī)范建筑市場和建設工程項目執(zhí)法監(jiān)察工作，建筑市場秩序有了一定好轉。但是，由于建筑市場供求關系嚴重失衡，引起過度競爭，市場秩序混亂。加上管理機構對工程造價咨詢、招標代理等中介機構管理不規(guī)范，容易出現(xiàn)招標人以各種理由規(guī)避公開招投標、進行虛假招標，串通投標、以他人名義投標，弄虛作假騙取中標，評標專家不能客觀公正履行職責、招投標代理機構違規(guī)操作、無序競爭擾亂市場、中標單位違法轉分包、“低價中標、高價結算”，招投標行政監(jiān)管缺位、越位、錯位現(xiàn)象。
三、對策：招投標審計要齊施“五策”
如何破解招投標審計難問題?從南城縣實踐來看，我們認為，主要應在齊施“五策”上下功夫：
第一，堅持依法上下功夫。要建立健全招投標法律法規(guī)體系，細化招投標實施管理辦法，減少原則上的規(guī)定，增加具體性、可操作性的條文，針對工程建設領域制度上的薄弱環(huán)節(jié)和管理上的漏洞，著力加強法規(guī)制度建設和配套制度建設。一要依法嚴把招投標項目準入關。項目準入上要充分考慮政府投資結構的合理性、投資規(guī)模的適應性、投資使用方式的正確性、使用效益的綜合性和使用過程的公平性。二要依法嚴把招投標項目程序關。要加強對整個招投標各項工作監(jiān)督，把好項目主管部門招投標工作實施方案關，發(fā)布招投標公告情況關，招標文件內(nèi)容和投標人資格關，工程圖紙事前保密關，投標、開標、評標、中標按規(guī)定操作關，中標通知書、合同簽訂、工程變更等整個過程的遵守和執(zhí)行關。三要依法嚴把項目招投標環(huán)境關。要實行預防教育制、廉政立項制、分權制衡制，加強細節(jié)管理，進一步營造公開、公平、公正、透明的招投標環(huán)境。
第二，堅持在改革上下功夫。要改革和完善招投標工作機制，提高監(jiān)管隊伍水平。一要改革招投標監(jiān)管機制。將各行政監(jiān)管部門的招投標管理職責劃歸到一個部門統(tǒng)一管理，由該部門統(tǒng)一建立一支精干、高效的監(jiān)督招投標活動專業(yè)執(zhí)法隊伍，禁止管理部門當業(yè)主單位，實行“管辦分離、監(jiān)管分離”。二要改革招投標競爭機制。全面推行資格后審，徹底開放招投標市場，讓更多的企業(yè)參與招投標市場競爭，加大圍標串標等違規(guī)者的成本。三要改革投資項目建設機制。進一步推行政府投資項目代建制，通過招投標方式選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制投資項目工期，將工程竣工驗收后移交給使用單位，禁止業(yè)主對工程招投標的干預。
第三，堅持在科控上下功夫。要建立招投標電子等科學監(jiān)控體系，提高監(jiān)管載體科技含量。一要建立電子監(jiān)控系統(tǒng)。重點加強對招投標全過程的電子監(jiān)控，通過監(jiān)控系統(tǒng)對招投標全過程進行錄像和錄音。二要建立指紋識別系統(tǒng)。對進出評標區(qū)域的評標專家、工作人員和監(jiān)控人員用指紋進行確認，確保監(jiān)管人員身份的正確性。三要建立信息網(wǎng)絡系統(tǒng)。一方面，對整個評標區(qū)實行通訊屏蔽，確保評標過程保密;另一方面，向全社會公開各種招投標信息和企業(yè)人員信息，接受社會監(jiān)督。四要建立公示查詢系統(tǒng)。完善市場信用體系，制定誠信評價標準，促進招投標各方主體誠實守信。
第四，堅持在管理上下功夫。要建立招投標專家評審機制，提高監(jiān)管項目質(zhì)量。一要嚴格專家評標管理。進一步完善操作流程，尤其要加強對重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，從法律上規(guī)范專家評標行為。二要嚴格代理機構管理。要加強代理機構的監(jiān)管、依法依規(guī)選好用好代理機構，堅決杜絕代理機構在招投標中弄虛作假行為。三要嚴格質(zhì)監(jiān)簽證管理。要強化施工過程中的工程變更管理，加強在建工程“標后”監(jiān)督檢查，進一步突出造價控制與監(jiān)管，增強招標合同的約束力。
第五，堅持在懲治上下功夫。要建立招投標查處懲罰機制，提高政府的公信力。一要強化招投標違規(guī)查處力度。建立紀檢、監(jiān)察、審計、檢察、公安、法院等有關部門的招投標聯(lián)合監(jiān)督和案件查處聯(lián)席會議制度，加強對建設單位、主管單位和監(jiān)督部門及領導干部執(zhí)行招投標法規(guī)情況的監(jiān)督檢查，嚴肅查處違規(guī)違紀違法行為。二要強化招投標違規(guī)懲罰力度。除了違規(guī)中標無效、罰款等經(jīng)濟制裁外，還要采取降低資質(zhì)、限制參與招投標等措施，本著從嚴不從寬、從緊不從松、從高不從低的標準，從嚴處理違規(guī)者，讓其得不償失。三要強化招投標違規(guī)打擊力度。要嚴厲打擊出賣資質(zhì)、標書等違紀違法行為;嚴厲打擊行政主管部門行政不作為及亂作為行為;嚴厲打擊非法干預和插手招投標活動行為，嚴厲懲治工程項目領域內(nèi)的各種腐敗行為，當好國家利益捍衛(wèi)者，發(fā)揮審計反腐利劍作用。
來源：江西南城縣審計局
