■公共資源交易平臺建設(shè)路在何方·后續(xù)探討
2013年3月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，要求"整合工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺。"將公共資源交易平臺建設(shè)正式列入國家機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。此前，全國各地也都開展了公共資源交易平臺建設(shè)的研究和探索，做法不盡一致，有的與現(xiàn)有法律法規(guī)發(fā)生了沖突，與依法行政的要求產(chǎn)生了矛盾，如何在依法行政的前提下開展公共資源交易平臺建設(shè)，筆者在此談?wù)勛约旱目捶?，與業(yè)內(nèi)同仁商榷。
平臺建設(shè)應(yīng)回到依法行政軌道
公共資源交易平臺建設(shè)是在國家治理和社會管理中的一種行政行為，同樣應(yīng)該堅持依法治國的基本方略。而在公共資源交易平臺建設(shè)中，有的將財政、住建、水利、交通等有關(guān)部門的監(jiān)管職能移交公共資源交易管理辦公室；有的撤銷了集中采購機構(gòu)的獨立法人資格，有的公共資源交易中心隸屬于公共資源交易監(jiān)督管理辦公室管理等。這些都與《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定及立法指導(dǎo)思想不符，實際上是一種違法行為，對此應(yīng)給予高度的重視，回歸依法行政的軌道。有的地方還將與《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》相違背的內(nèi)容寫入地方法規(guī)或規(guī)范性文件，這種做法違背了我國《立法法》的規(guī)定，會破壞國家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。
公共資源交易機構(gòu)現(xiàn)行職能定位于法無據(jù)
目前我國還沒有出臺公共資源交易方面的專門法律，與其直接相關(guān)的只有《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。按照依法行政的原則，公共資源交易平臺建設(shè)不能背離《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。從政府采購和工程項目招標(biāo)投標(biāo)角度看，公共資源交易平臺只能是一個提供公共資源交易具體操作服務(wù)的平臺，既不能賦予其決策職能也不能賦予其執(zhí)行和監(jiān)督職能。
公共資源交易平臺不能替代集中采購機構(gòu)。《政府采購法》規(guī)定"集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人。""采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構(gòu)代理采購。"集中采購機構(gòu)的事業(yè)法人地位和采購執(zhí)行職能是法律授予的，不能被取而代之。
公共資源交易中心不能實施工程項目招標(biāo)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定"招標(biāo)人是依照本法規(guī)定提出招標(biāo)項目、進行招標(biāo)的法人或者其他組織"。"招標(biāo)人有權(quán)自行選擇招標(biāo)代理機構(gòu)，委托其辦理招標(biāo)事宜"。"任何單位和個人不得強制其委托招標(biāo)代理機構(gòu)辦理招標(biāo)事宜。"《招標(biāo)投標(biāo)法》還規(guī)定"招標(biāo)代理機構(gòu)是依法設(shè)立，從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織。""招標(biāo)代理機構(gòu)與行政機關(guān)和其他國家機關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系。"《招標(biāo)投標(biāo)法》只規(guī)定了兩種可以實施工程項目招標(biāo)的主體，即招標(biāo)人和社會中介機構(gòu)。公共資源交易中心是政府設(shè)立的機構(gòu)，與政府或行政機關(guān)必然存在隸屬關(guān)系或者利益關(guān)系，不具有招標(biāo)代理機構(gòu)的資格；同時，也不具備《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的招標(biāo)人的資格。所以，公共資源交易中心不應(yīng)自行組織工程項目招標(biāo)。
公共資源交易監(jiān)督管理辦公室不得履行政府采購和工程招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)督職能?！墩少彿ā芬?guī)定"各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。"《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第四條規(guī)定"國務(wù)院發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招標(biāo)投標(biāo)工作，對國家重大建設(shè)項目的工程招標(biāo)投標(biāo)活動實施監(jiān)督檢查。國務(wù)院工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、鐵道、水利、商務(wù)等部門，按照規(guī)定的職責(zé)分工對有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動實施監(jiān)督。"從以上規(guī)定可以看出，法律并未賦予公共資源交易監(jiān)督管理辦公室對政府采購和工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理的職責(zé)。雖然在本條中同時規(guī)定"縣級以上地方人民政府對其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。"本規(guī)定不利于法制的統(tǒng)一，如果地方政府各行其是，必然會造成執(zhí)法主體的混亂。
綜上所述，賦予公共資源交易中心政府采購與工程招標(biāo)投標(biāo)執(zhí)行主體資格和賦予公共資源交易監(jiān)督管理辦公室對政府采購與工程招標(biāo)投標(biāo)進行監(jiān)督管理的職能都是與法律有關(guān)規(guī)定相悖的。
構(gòu)筑權(quán)力制約機制
目前，全國已建立縣級以上公共資源交易市場上千個，機構(gòu)設(shè)置、職能配置、交易范圍都沒有統(tǒng)一的規(guī)范。在運行體制上大都實行"一委一辦（局）一中心"的模式，有的地區(qū)實行"化學(xué)整合"，有的地區(qū)實行"物理整合"。
從形式上看，好象"一委一辦（局）一中心"形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離的格局，實際上"一辦（局）"只是公共資源交易管理委員會的辦事機構(gòu)，如果賦予其監(jiān)督職能，便使決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)集于一身。有的還將公共資源交易中心劃歸公共資源交易管理委員會辦公室管理，又走回了"管采不分"、"管監(jiān)不分"的老路。
建立統(tǒng)一的公共資源交易市場，是工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作中的一項創(chuàng)新，但并沒有抓住解決問題的根本，只是由過去分頭操作、分頭監(jiān)管變成了集中操作、集中監(jiān)管（有的仍是分頭監(jiān)管），只在形式上發(fā)生了變化。
我國工程建設(shè)領(lǐng)域自上世紀(jì)90年代初就開始推行有形建筑市場的做法，將建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)全部納入有形建筑市場操作，時至今日為什么還會出現(xiàn)如此之多的問題呢？不能簡單地認(rèn)為集中程度越高越好、監(jiān)督層級越多越好，根本的問題是構(gòu)筑起相互制約的權(quán)力運行機制。
當(dāng)前我國公共資源交易平臺的建設(shè)還沒有總結(jié)出成功的經(jīng)驗，在這種情況下，不考慮已有的法律規(guī)范，在全國大面積地推行公共資源交易平臺建設(shè)，難免讓人產(chǎn)生以言代法、以權(quán)代法之嫌。
延伸閱讀
《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺的方案（征求意見稿）》內(nèi)容選登
目前，按省市縣三級初步統(tǒng)計，全國約有集中的公共資源交易有形市場1203 個，工程建設(shè)項目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等各類單項交易有形市場2794 個，相應(yīng)的電子化交易平臺建設(shè)也加快推進……由于缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，各類交易市場和平臺建設(shè)模式多樣、性質(zhì)各異，建設(shè)和運行中也暴露出一系列突出問題，主要是：不同地區(qū)、甚至同一轄區(qū)內(nèi)各交易市場規(guī)則不統(tǒng)一，同一類資源的交易市場交易流程也不統(tǒng)一，有的甚至相互沖突；一些地方、行業(yè)違規(guī)設(shè)置審批或備案，阻礙或者排斥其他市場主體進入市場交易，地方保護和行業(yè)分割仍然存在；一些交易市場定位不清晰，"管辦不分"、同體監(jiān)督，違規(guī)干預(yù)市場主體行為和亂收費問題突出，有的甚至直接從事招標(biāo)代理等中介業(yè)務(wù)；交易過程不夠公開透明，行政監(jiān)管與市場操作邊界不清晰，監(jiān)管缺位、越位和錯位問題不同程度存在；濫用權(quán)力、以權(quán)謀私和權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)等……
除法律法規(guī)有明確規(guī)定外，各級公共資源交易平臺一律不得行使或代行行政審批、備案，不得從事招標(biāo)代理等中介服務(wù)；不得審核招標(biāo)文件；不得通過設(shè)置注冊登記、設(shè)立分支機構(gòu)、資質(zhì)驗證、投標(biāo)（競買）許可、強制擔(dān)保等限制性條件阻礙或者排斥其他地區(qū)市場主體進入本地區(qū)公共資源交易市場。各?。▍^(qū)、市）人民政府要組織對本地區(qū)公共資源有形交易場所收費進行全面清理規(guī)范。凡是政府建設(shè)的公共資源交易服務(wù)場所原則上不得向交易方收取費用。實行收費的，必須報請省級價格主管部門按照成本統(tǒng)一核定交易服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公布。市場主體建設(shè)運營的公共資源交易服務(wù)場所，由政府通過購買服務(wù)形式保障其運行。
來源： 政府采購信息報 作者：許光明
