隨著政府采購制度實踐的不斷豐富，《政府采購法》關(guān)于供應(yīng)商投訴處理期限的規(guī)定，日益成為財政部門依法行使政府采購監(jiān)督管理權(quán)的掣肘，甚至成為投訴處理的風(fēng)險節(jié)點，難以適應(yīng)實踐需要。但現(xiàn)行法律的原則規(guī)定，客觀上又留給下位法充足的立法空間，為政府采購供應(yīng)商投訴處理期限制度的補充完善提供了可能。在法律基本原則和精神的指導(dǎo)下，深入分析政府采購管理需要，總結(jié)投訴處理實踐經(jīng)驗，《政府采購法實施條例》可以進一步明確投訴處理期限的具體適用情形，維護政府采購法律權(quán)威。
財政部門處理投訴遇兩難境地
《政府采購法》第五十六條規(guī)定："政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)在收到投訴后三十個工作日內(nèi)，對投訴事項作出處理決定，并以書面形式通知投訴人和與投訴事項有關(guān)的當(dāng)事人。"《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財政部令第20號，以下簡稱20號令）第二十條也作了基本相同的重申。但對政府采購供應(yīng)商投訴處理期限具體如何計算、是否存在例外情形等，法律和規(guī)章均未涉及，這就給監(jiān)管部門之后的執(zhí)法造成了困擾甚至是法律風(fēng)險。實踐中發(fā)生的兩個案例，或可佐證這一判斷。
案例一： 12月20日，某財政部門收到投訴人對某網(wǎng)絡(luò)平臺改造項目的投訴，反映中標供應(yīng)商在此前的政府采購活動中存在重大違法事項，不具備投標資格，要求取消中標結(jié)果。按照規(guī)定，財政部門應(yīng)當(dāng)于次年1月31日前作出投訴處理決定。財政部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)： 2月24日，該中標供應(yīng)商因串通投標違法行為，被項目所在地財政部門施以行政處罰，但處罰決定經(jīng)當(dāng)事人提起訴訟，一審法院于8月31日判決予以撤銷。項目所在地財政部門不服一審判決提起上訴，二審法院已于11月27日立案。
由于被投訴中標供應(yīng)商之前受到的行政處罰尚在訴訟、且在本投訴處理規(guī)定期限之前難有結(jié)論，負責(zé)本次投訴處理的財政部門面臨兩難：在原行政處罰決定存在明顯爭議、法院未有明確判決的情況下，按期作出投訴處理決定無疑將面臨事實認定錯誤的法律風(fēng)險；等待訴訟終結(jié)后再予處理，將直接違反投訴處理期限的規(guī)定。
經(jīng)多方會商，財政部門在久等法院判決無果的情況下，于次年1月29日復(fù)函告知投訴人：該投訴事項將于二審法院判決結(jié)果公布后再依法處理。投訴人認為財政部門的復(fù)函沒有法律依據(jù)，遂申請行政復(fù)議。
案例二：7月29日，某財政部門受理供應(yīng)商對某高校解調(diào)器設(shè)備項目的投訴，稱中標供應(yīng)商有虛假應(yīng)標嫌疑，請求重新對其投標文件響應(yīng)情況進行論證和核查。財政部門于次日分別向投訴人和中標供應(yīng)商發(fā)出協(xié)查通知，要求雙方限期如實作出說明并提交相關(guān)證明材料。
8月13日，財政部門組織該項目原評標委員會對采購文件和雙方提交的相關(guān)資料進行復(fù)核論證，發(fā)現(xiàn)難以作出明確判斷。財政部門再次要求雙方進一步提交相關(guān)證據(jù)材料，并于8月22日組織兩家供應(yīng)商當(dāng)面質(zhì)證。由于投訴處理的審查過程復(fù)雜、耗時多，難以按期作出處理決定，財政部門在征得雙方同意后，于9月5日書面通知將該案投訴處理決定延期10個工作日（法定期限應(yīng)為9月7日前）。9月16日，財政部門作出投訴處理決定，各方當(dāng)事人均無異議。
上述兩個案例的共同之處在于：受到客觀條件的限制財政部門無法在法定期限內(nèi)作出投訴處理決定，財政部門為此均書面通知當(dāng)事人延期作出決定。但不同在于：案例一中財政部門被申請復(fù)議，案例二財政部門延期通知得到當(dāng)事人認可。這種結(jié)果反差折射出一個現(xiàn)實的法律問題：投訴處理期限能否延期？財政部門面臨的兩難境地，無疑對投訴處理期限制度的完善提出了迫切的立法需求。
實踐要求投訴處理期限規(guī)定應(yīng)完善
上述兩個案例中，按期作出投訴處理決定，對財政部門而言已成為難以完成的任務(wù)。在具體法律依據(jù)不足的情況下，監(jiān)管部門依據(jù)與當(dāng)事人的協(xié)商而非明確的法律規(guī)定延長期限，又極易引發(fā)法律層面的質(zhì)疑，削弱監(jiān)管行為的合法性。財政部門處理投訴遭遇的兩難境地表明：《政府采購法》在投訴處理期限的規(guī)定上有待完善。主要原因在于：
一是我國政府采購制度的建立和發(fā)展本身屬于立法先導(dǎo)型，立法時政府采購制度試行的時間尚短，缺乏完善的制度體系和理論支撐，對政府采購供應(yīng)商權(quán)利救濟工作更是缺少必要的實際經(jīng)驗，在政府采購供應(yīng)投訴處理制度的具體設(shè)計上，無法從實踐經(jīng)驗和需求中獲得有效的立法資源，從而導(dǎo)致投訴處理期限立法難以適應(yīng)后續(xù)政府采購實踐的發(fā)展。
二是根據(jù)行政法基本原理，行政相對人對具體行政行為，只需提出不同意見即可依法啟動復(fù)議、訴訟程序。相反，具體行政行為的合法性，行政機關(guān)則負有全部證明責(zé)任。因此，財政部門在作出投訴處理決定之前，應(yīng)當(dāng)進行全面、審慎地調(diào)查和收集證據(jù)，查清全部案件事實，在此基礎(chǔ)上依據(jù)有關(guān)法律作出處理決定。而我國政府采購立法是在行政法思路下的經(jīng)濟立法，一方面將投訴處理行為列入法定具體行政行為的范疇，強調(diào)財政部門的行政主體地位，賦予當(dāng)事人申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利；另一方面，又在具體程序上試圖將財政部門的投訴處理行為界定于居中裁決的地位（20號令要求投訴人、被投訴人以及與投訴事項有關(guān)的單位及人員等應(yīng)當(dāng)如實反映情況，并提供財政部門所需要的相關(guān)材料）。這種錯位就導(dǎo)致政府采購監(jiān)督管理公權(quán)力與政府采購當(dāng)事人私力救濟在政府采購?fù)对V處理程序上的混淆，進而導(dǎo)致現(xiàn)行法律在投訴處理程序上著墨不多，投訴處理期限規(guī)定待完善。
三是隨著政府采購規(guī)模提升、范圍擴大、領(lǐng)域拓展和專業(yè)性增強，以及現(xiàn)代法治對行政行為合法性標準的提高，財政部門為完成法律賦予的職權(quán)，首先需要明確在投訴事項中涉及的事實是什么，書面審查已經(jīng)不適應(yīng)實際工作需要，對一些案情復(fù)雜、調(diào)查事項較多甚至需要鑒定的投訴事項，財政部門面臨的調(diào)查取證任務(wù)更重、處理更棘手，難以在三十個工作日內(nèi)審查完畢并作出決定。
引入"期間中止延長規(guī)則"完善立法
盡管從執(zhí)法的角度，《政府采購法》關(guān)于投訴處理期限三十個工作日的規(guī)定過于嚴苛，導(dǎo)致財政部門在投訴處理活動中遇特殊情形時無法在法定時間內(nèi)完成。但從立法的角度，法律的原則性規(guī)定也留有充分的立法空間，為后續(xù)立法及下位法的補充完善提供了良好的條件。
根據(jù)《立法法》第五十六條和《政府采購法》第八十七條的授權(quán)性規(guī)則，國務(wù)院為執(zhí)行法律的規(guī)定，可以根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)?！墩少彿▽嵤l例》作為行政法規(guī)，在充分總結(jié)實踐經(jīng)驗和問題的基礎(chǔ)上，即可對投訴處理期限提出更具適應(yīng)性、操作性的解決方案。
《政府采購法實施條例（征求意見稿）》第七十五條"補正投訴材料所用時間不計入投訴處理期限"和第八十一條"財政部門在處理投訴中，需要取得相關(guān)證明、檢驗、檢測、檢疫、鑒定和專家評審的，所需時間不計算在投訴處理期限內(nèi)"等相關(guān)規(guī)定，無疑在這方面作出了積極努力，但參照刑事、民事、行政訴訟等制度中有關(guān)期間的規(guī)定，仍有完善的余地。在尊重和堅持政府采購供應(yīng)商投訴處理期限三十個工作日法律規(guī)定的前提下，對投訴處理期限的具體適用可從以下幾個方面考慮完善：
期間的起算 細化《政府采購法》第五十六條財政部門"收到投訴后"的具體界定范圍：當(dāng)事人投訴不符合法定形式要求的，財政部門可以通知投訴人在指定時間內(nèi)補正，投訴處理期限從補正完成之日起計算；投訴處理改變管轄，即當(dāng)事人向無管轄權(quán)的財政部門提出投訴請求，經(jīng)告知后向有管轄權(quán)的受理機關(guān)提出的，投訴處理期限自有權(quán)處理的財政部門收到投訴之日起計算。
期間的延長 通過規(guī)定期間延長的具體情形，賦予財政部門根據(jù)案情在投訴處理期限適用上的自由裁量權(quán)，滿足復(fù)雜的執(zhí)法實踐。同時為了防止財政部門濫用延長權(quán)限，損害當(dāng)事人權(quán)益，應(yīng)從實體、程序和次數(shù)方面對其自由裁量權(quán)加以規(guī)制：實體方面，僅限于投訴事項涉及面廣需要向多方當(dāng)事人調(diào)查、需要跨省級行政區(qū)域調(diào)查的投訴事項；程序方面，延長投訴處理期限必須履行必要的批準程序，并依法告知相關(guān)當(dāng)事人；次數(shù)限制方面，經(jīng)本機關(guān)主要負責(zé)人批準可以延長十五個工作日，經(jīng)上級財政部門批準可以再延長十五個工作日，最多延長兩次。
期間的中止 主要規(guī)定出現(xiàn)法定事導(dǎo)由、導(dǎo)致投訴處理工作無法繼續(xù)進行的，可以中止投訴處理程序并告知相當(dāng)關(guān)當(dāng)事人，待中止情形消失后繼續(xù)計算投訴處理期限。如財政部門為處理投訴事項必須調(diào)查的政府采購當(dāng)事人有法定事由（出國、人身自由受到限制、自然人死亡繼承人未確定、法人發(fā)生破產(chǎn)、合并、重組等）無法接受調(diào)查導(dǎo)致財政部門調(diào)查取證工作無法進行的，投訴理處理的事實認定依賴于其他行政、司法機關(guān)作出裁決而裁決尚未作出的等等。
期間的扣除 投訴處理過程中，某些調(diào)查取證工作所需時間財政部門無法控制、難以避免的，不計入投訴處理期限。如"征求意見稿"已經(jīng)明確的"需要取得相關(guān)證明、檢驗、檢測、檢疫、鑒定和專家評審的"，再如財政部門要求投訴人在指定時間內(nèi)提供有關(guān)證據(jù)而投訴人逾期提供的時間，有關(guān)法律法規(guī)的含義或適用不明需報請有權(quán)機關(guān)解釋、有權(quán)機關(guān)作出解釋之前的時間，投訴處理過程中需向當(dāng)事人公告送達有關(guān)文書的公時告時間等等。
同時，必須考慮相關(guān)情形對投訴處理順利進行產(chǎn)生重要影響、以致無法按期作出決定的實質(zhì)性要求，即上述情形應(yīng)當(dāng)達到所需時間在五個工作日以上的，方可不計入投訴處理期限，避免期限計算過于零碎。
當(dāng)然，以上四個方面只是思路性建議，具體適用情形需結(jié)合政府采購工作實際，廣泛聽取實務(wù)部門的意見并充分論證后再作厘定。
來源： 政府采購信息報 作者：趙會平
