【摘要】
預(yù)算時間過半，預(yù)算執(zhí)行逐步進入加速狀態(tài)，政府采購執(zhí)行效率也將接受又一輪考驗。事實上，過去圍繞政府采購效率的質(zhì)疑和探討一直存在，那么，當前在我國政府采購從注重節(jié)資防腐向?qū)崿F(xiàn)“物有所值”、從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變的背景下，業(yè)內(nèi)對政府采購效率問題又有怎樣的認識和思考？且看來自實踐中的總結(jié)和分析。
政府采購為何不能“立等可取”
——關(guān)于提高政府采購效率的再思考（上）
■ 林日清
政府采購不僅要關(guān)注價格、質(zhì)量，體現(xiàn)“物有所值”，而且要關(guān)注效率，保障政府職能運作的順利進行，同時保證財政支出的序時進度。實際上，采購效率也直接關(guān)系采購成本，政府采購效率如何，也可以說是體現(xiàn)政府采購“物有所值”的重要組成部分。政府采購效率是指采購項目的完成時間，即采購項目的采購周期，包括采購計劃的編報、采購項目的審批、采購項目的招標采購活動組織、合同的簽訂、項目的組織實施、項目的驗收、資金的支付等諸多環(huán)節(jié)，其中核心環(huán)節(jié)是招標采購活動組織。規(guī)范與效率始終是政府采購管理制度所要追求和平衡的兩個方面，如何兼顧規(guī)范與效率的需求，在兩者之間取得平衡，進一步提高政府采購效率，是當前政府采購制度改革發(fā)展的重大課題。政府采購前期的計劃編報、審批，后期的合同簽訂、組織實施、驗收付款都是機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部可以改進的環(huán)節(jié)，因此筆者主要針對招標采購活動組織的效率進行分析。
總體來看，政府采購效率既受政府采購制度程序約束，也因項目自身復(fù)雜程度而異；既與各方當事人協(xié)調(diào)配合程度密切相關(guān)，也與預(yù)算管理、審批效率絲絲相扣。
（一）政府采購制度
政府采購的原則是公開、公平、公正。我國政府采購?fù)ㄟ^十幾年的實踐，已經(jīng)初步形成了一套較為完善的管理制度和操作規(guī)程。但采購制度的嚴格性和操作程序的規(guī)范性與采購效率之間是存在矛盾的，采購程序規(guī)范性的增強可以使各方的權(quán)利受到充分的保護，但負面影響是會直接導(dǎo)致采購流程變得復(fù)雜，采購成本耗費增大，并降低采購活動的效率。如果在政府采購領(lǐng)域片面強調(diào)效率，要求如同私人采購一樣“立等可取”，就難以形成規(guī)模優(yōu)勢，也容易導(dǎo)致腐敗。
（二）政府采購方式
政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等。
公開招標，從采購人報送采購計劃、報送財政審核招標采購控制價、選擇代理機構(gòu)、編制招標文件、專家論證招標文件、發(fā)布招標公告（自招標文件開始發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于20日）、供應(yīng)商投標、開標評標、預(yù)中標結(jié)果公示、發(fā)中標通知書確定供應(yīng)商、簽訂合同等環(huán)節(jié)，大體需要40天左右的時間。這還是在整個流程正常順利的情況下，如果采購過程中遇到需要經(jīng)過進口產(chǎn)品審批、供應(yīng)商對招標文件提出質(zhì)疑需要澄清或修改標書、供應(yīng)商對中標公告提出質(zhì)疑等情況，那么時間還要相應(yīng)延長。
邀請招標，除了履行與公開招標相同的環(huán)節(jié)外，還要增加7個工作日的資格預(yù)審時間。
競爭性談判和詢價，從談判文件、詢價通知書發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止只需要不少于3個工作日，因此可以比公開招標減少15-17天的時間。
單一來源采購，達到公開招標限額以上如擬采用單一來源方式的，在向設(shè)區(qū)市以上財政部門申請非招標方式采購審批之前，還應(yīng)當在省級以上財政部門指定媒體上公示，公示期不少于5個工作日。
從上述采購方式的時限規(guī)定來看，公開招標和邀請招標的流程較長，其效率低于競爭性談判、詢價和單一來源這三種采購方式。
政府采購法規(guī)定，“公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”“因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應(yīng)當在采購活動前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準”。事物都是有兩面性的，在政府采購運作中，如過于強調(diào)公開招標方式，在公正、公平和競爭性方面有其優(yōu)勢，但也會不可避免地帶來采購周期較長、程序繁瑣、效率較低、成本較高等問題。
（三）預(yù)算管理水平
預(yù)算管理水平、預(yù)算編制質(zhì)量直接影響政府采購的效率。許多地方雖然編制了政府采購預(yù)算，但是編制質(zhì)量不高、批復(fù)時間晚且調(diào)整幅度大，使政府采購缺乏計劃性，必然降低政府采購效率。
（四）項目復(fù)雜程度
項目復(fù)雜，會增加采購文件的制作時間；技術(shù)要求高，會增加評標、驗收等多道程序的時間。因而，采購項目越復(fù)雜、技術(shù)要求越高，則耗費的時間就越多，政府采購效率就會越低。這就要求采購人應(yīng)實事求是地確定采購項目需求，在配置上不能要求越復(fù)雜越好，在技術(shù)指標上不能要求越高越好。
（五）各參與方協(xié)調(diào)配合程度
政府采購效率是建立在政府采購有關(guān)各方互相協(xié)調(diào)、互相配合前提下的效率。提高政府采購效率需要采購單位、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商、評審專家等參與方的共同努力。
1.采購單位。政府采購效率的高低，在很大程度上取決于采購單位是否按規(guī)定的時限做好各環(huán)節(jié)的工作。政府采購改變了機關(guān)事業(yè)單位的采購習慣，也觸動了少數(shù)人的權(quán)力和利益，難免受到誤解抵觸。一些采購單位對政府采購工作的目標、程序和方法不甚理解，采購人“采購主體”意識不足，對自己的職責和權(quán)利不明，未能依法正確履行自己的職責。從總體來看，我國當前還存在著采購單位重視程度不夠、采購人員隊伍素質(zhì)不能適應(yīng)形勢發(fā)展需要的問題，主要表現(xiàn)在：有些采購人提供的技術(shù)、質(zhì)量和服務(wù)需求不夠明確，變化頻繁，增加了采購難度；有些采購人在提供采購需求時，對市場信息和產(chǎn)品知識沒有深入調(diào)研，照抄某個品牌的技術(shù)指標，造成傾向性和對其他品牌的不公平，容易引起質(zhì)疑、復(fù)議和廢標；有些采購人對采購代理機構(gòu)代為制作的采購文件，因各種原因確認遲緩，或是堅持不合理、不必要的傾向性意見；一些采購單位對不是自己預(yù)想的中標供應(yīng)商故意拖延組織驗收，不按合同規(guī)定及時付款，或提出一些不合理的其他要求等等。這些情況，無疑都會影響采購項目的順利進行，降低采購效率。
2.采購代理機構(gòu)。采購代理機構(gòu)人員配備和素質(zhì)高低，直接關(guān)系政府采購效率。有的代理機構(gòu)只是集團公司的分公司或辦事處，在開展代理業(yè)務(wù)的地區(qū)實際上只有三五個人負責業(yè)務(wù)，遇到項目集中時難以調(diào)配人力資源；有的在人力資源安排上，出于經(jīng)濟效益考量，重視承攬業(yè)務(wù)，忽視操作人員配備；有的對工作人員培訓(xùn)不足，工作人員容易產(chǎn)生工作疏漏；有的對員工激勵不足，人員流動性過大。這些都是造成代理機構(gòu)采購運作效率低下的原因。
3.供應(yīng)商。政府采購供需雙方需要密切配合，在法律框架內(nèi)完成交易，供應(yīng)商的投標經(jīng)驗與技巧非常重要。政府采購實踐中經(jīng)常發(fā)生供應(yīng)商因投標過程中的低級錯誤而直接出局的問題，如保證金錯轉(zhuǎn)，把總公司資質(zhì)錯當成子公司資質(zhì)，標書不符合基本形式要求，標書不滿足采購文件規(guī)定的商務(wù)條款或技術(shù)條款等。供應(yīng)商的低級錯誤，不僅會給自己帶來損失，也關(guān)系采購的競爭和效率，在某些招標采購項目中，一個投標供應(yīng)商的出局可能會導(dǎo)致投標供應(yīng)商數(shù)量不足3家而不得不重新招標的情況。
4.評審專家。專家數(shù)量直接關(guān)系評審效率。如專家數(shù)量不足，專家抽取的效率就低，專家到位就慢。對于專家的專業(yè)分類也要把握好“度”，分類過細會導(dǎo)致類別中專家數(shù)量過少，造成抽取效率低，專家容易被“鎖定攻關(guān)”；分類過粗又會導(dǎo)致專家專業(yè)性不夠，外行評內(nèi)行，影響評審質(zhì)量。
（六）監(jiān)管審批流程與效率
政府采購監(jiān)管部門影響效率主要是在審批環(huán)節(jié)，包括非公開招標方式審批、進口產(chǎn)品審批、采購計劃表審批。如何簡化審批流程，縮短審批時間，以滿足采購人對時間效率的需求？以廈門市為例，非公開招標方式審批和進口產(chǎn)品審批通常要經(jīng)過“采購辦經(jīng)辦-采購辦主任-分管局領(lǐng)導(dǎo)”三個環(huán)節(jié)，進口產(chǎn)品在審批之前需要取得專家論證或主管部門批準；采購計劃表審批則需要經(jīng)過“業(yè)務(wù)處室專管員-業(yè)務(wù)處處長-采購辦經(jīng)辦-采購辦主任”四個環(huán)節(jié)，其中在公開招標限額以上擬采取非公開招標方式的，必須事先取得非公開招標方式批準。筆者認為，為提高效率，能夠取消的審批應(yīng)盡量取消；能夠簡化的環(huán)節(jié)就盡量簡化；能夠通過網(wǎng)上審批的，應(yīng)盡量通過網(wǎng)上審批，減少紙質(zhì)流轉(zhuǎn)。（作者單位：廈門市財政局政府采購管理辦公室）
本文來源：中國政府采購報
