政府采購弊端分析與改進建議
http://www.scshapp.com
發(fā)布日期：2014年07月11日
隨著政府采購類別范圍越來越廣，采購量和投資額逐步增加，政府采購主體行為是否規(guī)范，不但影響采購方等有關方面的日常工作，而且還關系到各部門的利益，甚至直接影響政府的公眾形象，關系到社會和諧的構建。
2012年1月11日，某電廠機電招標項目被央視《焦點訪談》欄目曝光，從而揭示并暴露了長期以來我國政府采購行業(yè)普遍存在的種種弊端，諸如業(yè)主行為不規(guī)范，違規(guī)操作；評標專家?guī)旃芾砘靵y無序，評標流于形式；招標代理機構不嚴格按照相關法律法規(guī)執(zhí)業(yè)，頻頻發(fā)生違規(guī)違紀行為；監(jiān)管機構缺位或不作為，導致監(jiān)管乏力等失控現(xiàn)象。用以上案例來反觀我國目前的政府采購行業(yè)，存在的各種隱患令人堪憂。鑒于全國地域廣泛，各地管理模式有所不同，本文僅從各地存在的普遍現(xiàn)象中予以總結(jié)、分析并論述，以期能達到拋磚引玉的效果。
一、政府采購管理機制有待完善
1．政府采購過程監(jiān)管時常缺位，甚至處于無監(jiān)管狀態(tài)
目前全國多數(shù)省市不論是市級或是縣區(qū)級政府采購，一般都由相應職級的政府采購辦公室行使監(jiān)管職責。但實際操作過程中，因許多地區(qū)并無硬性要求要到招標采購交易中心進行有序交易，多數(shù)地方只有統(tǒng)一的建設工程交易中心還沒有統(tǒng)一的采購交易中心，因此政府采購辦公室人員很難及時、有效地進行現(xiàn)場監(jiān)管，且在實踐中也無法派出那么多人手進行監(jiān)管。因此一般采購活動由招標代理機構經(jīng)辦，多在其辦公場所內(nèi)完成，或在業(yè)主所在地或在業(yè)主指定的場所內(nèi)完成。業(yè)主派工作人員參與，偶爾也有業(yè)主單位的紀檢部門到場監(jiān)督，但此類情形多是“走形式”而已。實際上，采購行為多處于無統(tǒng)一標準、監(jiān)管缺失狀態(tài)。
2．評標專家?guī)旃芾聿灰?guī)范，抽選行為失控
許多省市政府采購評標專家?guī)炱毡榻⒂?004年前后，后來只是添加了部分專業(yè)人員，并未實現(xiàn)動態(tài)維護。原有專家信息有的已存10年之久，部分關鍵信息早已變化卻沒有及時更新信息。所以，也就發(fā)生了抽到的專家已改行，或是專家被抽到去評審本單位項目的事情。
而且目前政府采購行業(yè)的專家管理系統(tǒng)也相對落后，遠不如工程招標交易系統(tǒng)完善（應用智能抽取、自動預約通知），仍然采用由招標代理機構人工電話通知的方式。但這種方式難免會泄露專家評委信息，給招標人和投標人進行違規(guī)操作的可乘之機，這也就是目前政府采購類評委違紀的主要原因之一。
3．主管部門實行保護主義，缺失公平與公正
目前，擁有財政部政府采購代理資質(zhì)的機構類別較多，除了原財政系統(tǒng)的代理機構外，還有工程招標系統(tǒng)及貿(mào)易機電（商務）系統(tǒng)的各類別機構。
財政部本身并無偏見，只要符合規(guī)定，都予以頒發(fā)資質(zhì)證書。但在各地方，由于部門保護主義以及既得利益關系作祟，采購代理業(yè)務被某些地方政府主管政府采購的部門人為地加以操控，甚至有的還明目張膽規(guī)定，只有原財政系統(tǒng)的采購代理機構才能在本地從事政府采購代理業(yè)務，其他系統(tǒng)的代理機構，即使擁有財政部的甲級資質(zhì)，也不能在本地從業(yè)。有的還規(guī)定每個行政區(qū)域的業(yè)務只能由某家代理機構進行代理，或者市級采購只能由某幾家代理機構“輪流坐莊”，搞壟斷主義，也使得一些資質(zhì)低的或是無資質(zhì)的代理機構有業(yè)務，而一些資質(zhì)高的綜合實力強的代理機構卻被排斥在外。這些地方政府部門的規(guī)定，不但違反相關部委法令，也違反《政府采購法》，顯失公平與公正，助長了行業(yè)不正之風。
4．采購招標文件設置條件繁多，沒有統(tǒng)一的范本和標準
由于某些省市的政府采購長期以來沒有像工程招標那樣出臺一些規(guī)范性的招標文件范本和標準，從政策法規(guī)方面完善政府采購招標過程管理細則，導致采購人、代理機構隨意設定門檻，排斥潛在投標人，導致投標人、供應商對政府采購多有詬病，對其造成了不良的社會負面影響。
二、政府采購的各方主體行為不規(guī)范
1．業(yè)主采購行為有偏差
采購人作為業(yè)主，往往是采購標的使用人或采購的實施者，并非真正的投資人或產(chǎn)權所有人。財政項目及國企項目的真正業(yè)主是國家，但采購人作為“代表人”，其行為卻時常有偏差。為了謀取利益，采購人常常規(guī)避相關法規(guī)政策，故意提高采購價格或提高標準等，操作中標人或供應商，通過設定利益關系人，達到個人目的。
2．采購代理機構違規(guī)操作
采購代理機構作為中介，本應站在公正、公平的立場上維護并執(zhí)行國家法律法規(guī)。但在實施過程中，個別代理機構過于看重自身利益，往往受制于業(yè)主，受控于行業(yè)管理者，喪失立場，成為串標、操控專家、設定利益條件等行為的“幫兇”。特別是在地方壟斷主義的保護下，無視市場化競爭規(guī)則，時常違規(guī)操作。
3．投標人、供應商行為失信
供應商本應“守法踐諾，誠信自律”，但受行業(yè)環(huán)境的不良影響，以及相關法律法規(guī)的不完善，一些供應商也為了能中標而不擇手段，失信行為也比比皆是。
三、規(guī)范政府采購的相關建議
為了從源頭上規(guī)范政府采購，首先要對管理體制進行改進、革新，劃清政府采購行業(yè)主管部門的職責與權限，還原財政部門的政府采購監(jiān)管職能，杜絕地方上的違法違紀行為；其次應將政府采購行業(yè)納入整個招標采購系統(tǒng)中，逐步實現(xiàn)制度化、程序化、規(guī)范化管理，最后應對招標主體特別是采購人進行法律法規(guī)培訓和引導。借鑒其他行業(yè)以及部分省市的先進經(jīng)驗，筆者提出以下幾點具體建議，供大家參考。
1．加強政府采購辦公室的管理，并將采購過程納入有形交易市場中統(tǒng)一管理
政府采購辦公室作為管理監(jiān)督機構，應適當增加人員編制，除對政府采購的類別審理、采購審批、采購代理機構統(tǒng)一管理等日常事務外，還應參照目前一些工程招標投標管理辦公室的成熟做法，對采購文件的合規(guī)性進行指導，制定相應的范本和標準，負責對采購文件的合規(guī)性判定和投訴的評判處理等。
采購過程監(jiān)督缺位的現(xiàn)象并非都是政府采購辦公室的過錯，目前許多省市尚沒有統(tǒng)一的采購交易中心，很難派出大量人員進行監(jiān)督。因此，可以借鑒部分先試點成功的省市，參照建設工程交易中心的做法，建立采購招標交易中心，將采購評審過程納入交易中心中規(guī)范交易，或者將兩中心合并，統(tǒng)稱為“招標采購交易中心”，兩者資源共享、人員共用，也能達到良好效果。當然，由于政府采購的特征（項目標的投資額較?。?，可以對其進行劃分，規(guī)定達到一定規(guī)模以上的項目必須進采購招標交易中心（如政府采購類工程200萬元以上、貨物類100萬元以上、服務類50萬元以上），小型項目則可在交易中心場地以外實施。將一定規(guī)模以上的項目進行“陽光操作”，杜絕種種違規(guī)違紀的發(fā)生。
2．統(tǒng)一監(jiān)督管理和紀檢再監(jiān)察
部分地區(qū)政府采購辦公室的監(jiān)督管理缺位，可以通過建立大型交易中心來進行完善，可以參照部分省市先進做法來構建統(tǒng)一的監(jiān)督管理機構（如招標采購管理辦公室），下設政府采購（財政系統(tǒng)）、工程（住建系統(tǒng)）、機電設備（商務系統(tǒng)）三大系列的業(yè)務指導監(jiān)管小組，仍受各主管部門的業(yè)務指導，但需要直屬政府管理辦公室或發(fā)展改革部門管轄，才能進行有效協(xié)調(diào)和管理。
3．規(guī)范政府采購類別對應的適用采購形式的管理
嚴格采購方式的審核管理，凡屬能公開招標采購的必須以公開招標的形式進行采購，對邀請招標采購、競爭性談判采購行為嚴把關，并嚴控單一來源采購審核。
凡是屬于工程類的項目，以及根據(jù)《工程建設項目貨物招標投標辦法》規(guī)定的工程貨物，如裝飾工程、智能化工程、電子系統(tǒng)工程等以及電梯、空調(diào)設備、建材、工程設施等，全部進入建設工程交易中心按工程類項目采用工程招標形式，并按建設工程交易中心的規(guī)定運行。由于建設工程招標管理和建設工程交易的規(guī)范化程度比較完善，在政府采購未并入大型交易中心之前，凡上述提到的工程類項目（包括工程設備、貨物）宜按工程招標執(zhí)行，杜絕部分采購人借政府采購形式之名進行違規(guī)操作。
4．代理機構的規(guī)范管理與監(jiān)管應市場化，公正、公平、透明
對代理機構的管理應按照財政部相關規(guī)定和資質(zhì)要求進行規(guī)范管理，讓其有序競爭。各地應自行清理所有與《招標投標法》及《政府采購法》相抵觸的文件，徹底糾正不良之風，創(chuàng)造公平、公正的市場環(huán)境。只要符合資質(zhì)條件的，不管民營和國有均可參與市場自由競爭，不能由某些財政主管部門人為地隨意設置準入，或由業(yè)主根據(jù)采購項目的特征自行選擇匹配的代理機構。適當時候也可以借鑒國際上先進國家的經(jīng)驗按規(guī)定程序進行評比排序、擇優(yōu)比選并設立名錄，供各采購人參考和使用。只有營造公平、有序的競爭環(huán)境，才能促進代理機構的規(guī)范發(fā)展，保證其守法經(jīng)營，誠信自律。
5．加強專家?guī)旃芾?，保證評審的公正、公平
針對目前專家?guī)齑嬖诘谋锥?，建議將政府采購評審專家?guī)旖挥枞肆Y源和社會保障部門統(tǒng)一構建（包括“工程招標專家?guī)臁币部砂创丝紤]），每年對信息進行更新，并根據(jù)專業(yè)需要不斷增加人數(shù)。人力資源和社會保障部門掌握著當?shù)厮屑夹g專業(yè)人員的詳細信息，可由專家自行申報，由人社部門進行審核，然后分門別類，每年更新并審核一次。信息若有變更可及時進行更新申報和核對，并對隱瞞和欺騙行為進行相應處罰，對違法違規(guī)加以嚴懲。專家?guī)斓臉嫿?、維護、信息更新、收費、處罰等均歸人力資源和社會保障部門管理，而專家入庫資格、使用、評價（不良記錄）可歸政府采購辦公室管理。另外，全國大部份省市由發(fā)展改革部門統(tǒng)一分類構建專家?guī)?，財政部門的政府采購評審，建設部門的工程評標，商務部門的機電招標評審等使用該專家?guī)?，該做法也可借鑒。
專家的抽選統(tǒng)一按大型交易中心的運行規(guī)則運行，采用電子化語音操控，專家的評審過程統(tǒng)一進入交易中心場所中公開、透明進行。評審過程置于公開監(jiān)控中，從而杜絕專家信息泄露，評審結(jié)果被人為操控等不良行為的發(fā)生。
6．加大宣傳、教育力度，規(guī)范采購各方的主體行為
定期組織采購人、代理機構、投標人等主體進行法律法規(guī)學習與專業(yè)知識培訓，聘請紀檢、監(jiān)察等相關部門來介紹行業(yè)違法違規(guī)典型案例，對從業(yè)人員進行一年至少兩次的培訓教育，逐步構建行業(yè)誠信自律氛圍。
四、政府采購行業(yè)的深化改革方向
全國已有部分省市的招標采購管理工作劃歸具有跨部門管理職權的發(fā)展改革部門或市級政府辦公室來管理。有許多省市已經(jīng)構建并設立了“大管理、大中心”的體制，即將政府采購、工程招標、機電產(chǎn)品國際招標等招標交易管理工作統(tǒng)一設立市（區(qū)）招標采購管理辦公室即“大管理”（多掛靠在市發(fā)展改革委、許多省市發(fā)展改革委下設的招標投標管理處或管理局，專事三大系列甚至包括產(chǎn)權交易、國土資源招拍、藥品招標、科技招標的管理）進行統(tǒng)一監(jiān)管，并將該三項業(yè)務全部納入有形市場的市（地區(qū)）招標采購交易中心即“大中心”來統(tǒng)一運營。
黨的十八屆三中全會明確指出，切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。各地可根據(jù)自身實際情況來整合機構，向“大管理”和“大中心”趨近，本著節(jié)約資源、有序管理、科學有效的原則，統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一進場。
政府采購行業(yè)的政府職能轉(zhuǎn)變已是大勢所趨，集“運動員”、“裁判員”于一身的管理機制應當趁時改進。政府采購、工程招標、機電設備招標等系統(tǒng)的招標采購統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一平臺交易的體制改革與行政管理創(chuàng)新已有經(jīng)驗可鑒，正當其時。（ 作者：黃俊莉 單位：廈門天和項目管理投資咨詢有限公司 ）
來源：《招標采購管理》
