這樣設(shè)定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是否違法
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發(fā)布日期：2014年07月24日
案例
南京市某幕墻工程系依法必須招標(biāo)工程，該工程采用資格后審方式評標(biāo)。招標(biāo)文件規(guī)定：（1）資格評審標(biāo)準(zhǔn)包括企業(yè)資質(zhì)等級、財務(wù)狀況、類似工程業(yè)績等。其中類似工程業(yè)績認(rèn)定“以南京市建設(shè)工程交易中心數(shù)據(jù)庫（該數(shù)據(jù)由投標(biāo)人投標(biāo)前提供）為準(zhǔn)……且中標(biāo)通知書或施工合同或竣工驗收證明中必須含有‘鋁板、石材及玻璃幕墻’字樣，否則視為無效類似業(yè)績”；（2）評標(biāo)采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法。報價設(shè)最高投標(biāo)限價、招標(biāo)最低控制價。招標(biāo)最低控制價為有效投標(biāo)人投標(biāo)報價的算術(shù)平均值（投標(biāo)人7 家以上的，為去掉最高投標(biāo)報價和最低投標(biāo)報價后的算術(shù)平均值）與系數(shù)K的乘積。K值在開標(biāo)前由投標(biāo)人推選的代表隨機抽取確定，取值范圍為95%～98%。招標(biāo)文件還規(guī)定，招標(biāo)最低控制價一經(jīng)確定，在后續(xù)的評審中出現(xiàn)的任何情形都將不改變其結(jié)果。
該工程共有20家施工單位參加投標(biāo)。工程開標(biāo)后，經(jīng)評標(biāo)委員會評標(biāo)，招標(biāo)人公示了中標(biāo)候選人。公示期間，某投標(biāo)人查詢了南京市建設(shè)工程交易中心網(wǎng)站公布的業(yè)績數(shù)據(jù)庫，發(fā)現(xiàn)6名投標(biāo)人資格不滿足資格評審標(biāo)準(zhǔn)，即施工業(yè)績證明材料包括中標(biāo)通知書、施工合同或竣工驗收證明中無“鋁板、石材及玻璃幕墻”字樣。該投標(biāo)人認(rèn)為，資格審查影響結(jié)果即有效投標(biāo)人決定最低控制價，按照本次抽取的K值并排除前述6名投標(biāo)人，其報價最接近最低控制價，當(dāng)為排名第一的中標(biāo)候選人，故依法向招標(biāo)人提出異議，并將異議書抄報招標(biāo)行政監(jiān)督部門。等待答復(fù)期間，招標(biāo)人第二次公示中標(biāo)候選人。隨后，該投標(biāo)人收到了招標(biāo)監(jiān)督管理部門的回復(fù)。回復(fù)表示：“評標(biāo)委員會經(jīng)討論后，一致認(rèn)為現(xiàn)在的金屬幕墻都是以金屬鋁板為主，花崗巖應(yīng)屬于石材，江蘇XX裝飾幕墻有限公司的業(yè)績的其他材料中有鋁板、玻璃字樣，評標(biāo)委員會選定施工單位，是以施工過類似工程為主要判斷標(biāo)準(zhǔn)，而不是玩文字游戲。據(jù)此，評標(biāo)委員會復(fù)議維持原中標(biāo)結(jié)果維持不變”。
分析
1.爭議點分析
評標(biāo)是評標(biāo)委員會按照規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對各投標(biāo)人的投標(biāo)文件進行評價比較和分析，從中選出最佳投標(biāo)人的過程。評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)有廣義和狹義之分：廣義的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)包括資格審查標(biāo)準(zhǔn)、響應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)及價格有利標(biāo)準(zhǔn)；狹義的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)通常包括招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低兩類）。無論是廣義還是狹義，現(xiàn)行條例、規(guī)章及規(guī)范性文件均未細化為可操作性標(biāo)準(zhǔn)，二者均為不確定法律概念。
本案中，評標(biāo)方法為經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法，且設(shè)招標(biāo)最低控制價。投標(biāo)價低于招標(biāo)最低控制價的，其投標(biāo)將被否決。投標(biāo)價高于招標(biāo)最低控制價但最接近的投標(biāo)人，最可能為排名第一的中標(biāo)候選人。本案招標(biāo)控制價為有效投標(biāo)人投標(biāo)報價的算術(shù)平均值與系數(shù)K的乘積。系數(shù)K一經(jīng)抽取即確定不變，但投標(biāo)報價算術(shù)平均值是變量，其值因有效投標(biāo)人不同而不同。因此，本案爭議點為何謂有效投標(biāo)人或者認(rèn)定有效投標(biāo)人的標(biāo)準(zhǔn)是什么？招標(biāo)文件設(shè)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是否有效？如為有效，評標(biāo)委員會是沒有依法否決投標(biāo)還是不按評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)評標(biāo)？如無效，評標(biāo)委員會當(dāng)如何評標(biāo)？
2.有效投標(biāo)人標(biāo)準(zhǔn)
有效評標(biāo)人由評標(biāo)委員會評標(biāo)時認(rèn)定。如能確定評標(biāo)委員會于哪一具體程序上確定有效投標(biāo)人，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)即可明了。參照廣義評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，評標(biāo)程序可分為資格審查、響應(yīng)性審查及報價審查，但我國《招標(biāo)投標(biāo)法》并未明確規(guī)定評標(biāo)的具體程序。因此，不能確定“招標(biāo)最低控制價一經(jīng)確定，在后續(xù)的評審……”中的“后續(xù)的評審”究竟是什么評審，也不能倒推出有效投標(biāo)人的認(rèn)定時點。
根據(jù)《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第17條規(guī)定，資格審查分為資格預(yù)審和資格后審。資格預(yù)審，是指在投標(biāo)前對潛在投標(biāo)人進行的資格審查；資格后審，是指在開標(biāo)后對投標(biāo)人進行的資格審查。《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第20條規(guī)定，招標(biāo)人采用資格后審辦法對投標(biāo)人進行資格審查的，應(yīng)當(dāng)在開標(biāo)后由評標(biāo)委員會按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法對投標(biāo)人的資格進行審查。據(jù)此，資格后審是評標(biāo)的前置程序，即開標(biāo)→資格審查→評標(biāo)。無論資格預(yù)審，還是資格后審，目的都是審查投標(biāo)人的履約能力。在資格預(yù)審程序上，通過資格審查的潛在投標(biāo)人方具有投標(biāo)資格；在資格后審程序上，通過資格審查方具有進入評標(biāo)程序的資格。我國《招標(biāo)投標(biāo)法》雖未像美國采購法那樣明確細分評標(biāo)程序為響應(yīng)性審查及報價評審，但依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第51條否決投標(biāo)的意旨，即投標(biāo)文件具有該條例規(guī)定的情形，或者沒有對招標(biāo)文件提出的實質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)，評標(biāo)委員會將不再進一步評審，投標(biāo)人將失去中標(biāo)資格， 可以認(rèn)定，我國評標(biāo)程序亦有響應(yīng)性審查及報價評審程序。因報價評審僅評定排名，不否決投標(biāo)人及投標(biāo)，故有效投標(biāo)人只能在資格審查程序或響應(yīng)性審查程序上確定。
本案招標(biāo)文件規(guī)定，招標(biāo)最低控制價一經(jīng)確定，在后續(xù)的評審中出現(xiàn)的任何情形都將不改變其結(jié)果。據(jù)前分析，后續(xù)的評審中出現(xiàn)的可能影響招標(biāo)最低控制價結(jié)果的情形，當(dāng)為響應(yīng)性評審程序上否決投標(biāo)的情形?！昂罄m(xù)的評審”是指響應(yīng)性評審，其前一程序為資格審查程序。招標(biāo)控制價應(yīng)于該程序上確定，即以通過資格審查的有效投標(biāo)人報價之算術(shù)平均值進行確定。因此，有效投標(biāo)人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是指資格審查標(biāo)準(zhǔn)。
3.評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)效力
廣義的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)包括資格審查標(biāo)準(zhǔn)及狹義的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。本案采用資格后審評標(biāo)，資格后審評標(biāo)包括資格審查程序，故本案評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)為廣義評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。本案資格審查標(biāo)準(zhǔn)除業(yè)績審查標(biāo)準(zhǔn)外，均按現(xiàn)行招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)文本設(shè)定。首先，需探討該業(yè)績審查標(biāo)準(zhǔn)是否屬于限制或排斥潛在投標(biāo)人？其次，本案經(jīng)評審的最低投標(biāo)報價實為招標(biāo)最低控制價標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)招標(biāo)文件，招標(biāo)最低控制價是依江蘇省住建廳蘇建招[2010]333號文設(shè)定。依該文件設(shè)定招標(biāo)最低控制價是否有效？
不論美國采購法，還是聯(lián)合國貨物、工程和服務(wù)采購示范法（1994），立法目的均是為實現(xiàn)“完全而公開競爭”，從而實現(xiàn)國家利益，我國的《招標(biāo)投標(biāo)法》也是希望通過競爭實現(xiàn)公正（正義）。實現(xiàn)正義的前提是平等的競爭機會及競爭者間的平等競爭，即公平。實現(xiàn)公平的主要手段是公開，包括程序公開、信息公開、標(biāo)準(zhǔn)公開等?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》的主要制度均圍繞公開、公平而設(shè)計，進而保障和實現(xiàn)競爭。除法律另有規(guī)定的，任何人不得以任何方式限制競爭。在招標(biāo)投標(biāo)上，限制競爭主要表現(xiàn)為限制競爭參與者、限制參與者的競爭能力及打擊競爭者的競爭積極性。為防止限制競爭，《招標(biāo)投標(biāo)法》第51條規(guī)定，禁止招標(biāo)人以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人投標(biāo)。本案規(guī)定“中標(biāo)通知書或施工合同或竣工驗收證明中必須含有‘鋁板、石材及玻璃幕墻’字樣，否則視為無效類似業(yè)績”，意在簡化類似工程經(jīng)驗的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。類似工程是指工程規(guī)模、面積、造價、層次、跨度、結(jié)構(gòu)形式、施工工藝、特殊施工技術(shù)等方面與招標(biāo)工程相類似。本案標(biāo)準(zhǔn)不能實質(zhì)認(rèn)定類似工程，該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不合理且致使部分潛在投標(biāo)人不能投標(biāo)，故屬于以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第51條禁止招標(biāo)人限制投標(biāo)人之間競爭，但本案設(shè)定了招標(biāo)最低控制價，按照評標(biāo)辦法，投標(biāo)報價低于該價格的投標(biāo)均不能作為中標(biāo)候選人，因此，該標(biāo)準(zhǔn)限制了部分有實力投標(biāo)人的競爭能力。本案設(shè)定招標(biāo)最低控制價源于蘇建招[2010]333號文，該文代表了目前的主流觀點：法律規(guī)定禁止投標(biāo)人低于成本價競爭，是因為價格關(guān)系到工程質(zhì)量安全。由于成本價不便界定，為保證工程質(zhì)量安全，建設(shè)行政主管部門認(rèn)為有必要通過設(shè)定招標(biāo)最低控制價以確保質(zhì)量安全。但早有學(xué)者指出，高價格不一定有高質(zhì)量，例如一旦不能誠信履約，反而會影響施工品質(zhì)。我國國家標(biāo)準(zhǔn)《質(zhì)量管理體系基礎(chǔ)和術(shù)語》GB/T19000：2008規(guī)定，質(zhì)量是一組固有特性滿足要求的程度?！疤匦浴敝缚蓞^(qū)分的特征，包括：物的特性，如機械性能；時間的特性，如可靠性；人體工效的特性，如有關(guān)人身安全的特性等。工程質(zhì)量上只有關(guān)系到人身安全的特性不滿足要求，才無對價，即承包人無權(quán)取得價款；其余特性不能滿足但可實現(xiàn)合同目的，則可按質(zhì)論價，即發(fā)包人可減價驗收。據(jù)此，質(zhì)量決定價款，而不是價款決定質(zhì)量。民法對給付（工程質(zhì)量）與對待給付（價款）基本上采取主觀等值原則，即當(dāng)事人主觀上愿以此給付換取對待給付，即為已足，客觀上是否相當(dāng)，在所不問。如前所述，《招標(biāo)投標(biāo)法》第42條禁止投標(biāo)報價低于成本的直接目的是維護正常的競爭秩序，間接目的是預(yù)防中標(biāo)人質(zhì)量違約。投標(biāo)人低于成本投標(biāo)，法律效果將發(fā)生中標(biāo)人損害賠償責(zé)任，即發(fā)生《反不正當(dāng)競爭法》第20條規(guī)定的損害賠償責(zé)任，而不發(fā)生中標(biāo)無效或合同無效的法律效果。法律未規(guī)定招標(biāo)人可以設(shè)定招標(biāo)控制價，江蘇省住建廳基于保證工程質(zhì)量安全考慮，出臺文件規(guī)定招標(biāo)最低控制價的抽象行政行為違反了上位法，招標(biāo)人依此設(shè)定招標(biāo)控制價的行為違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第51條的規(guī)定。
綜上所述，本案評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第51條的規(guī)定，當(dāng)責(zé)令改正。依《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第82條規(guī)定，依法必須進行招標(biāo)的項目的招標(biāo)投標(biāo)活動違反《招標(biāo)投標(biāo)法》和本條例的規(guī)定，對中標(biāo)結(jié)果造成實質(zhì)性影響，且不能采取補救措施予以糾正的，招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)無效，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)或者評標(biāo)。
4.評標(biāo)委員會如何評標(biāo)
法律規(guī)定，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)依評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)評標(biāo)。本案評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)違法，評標(biāo)委員會當(dāng)如何處理？此外，評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)存在不確定的法律概念，如本案的有效投標(biāo)人，評標(biāo)委員會有無裁量權(quán)或解釋權(quán)？
（1）評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)違法的處理
討論上述問題前，當(dāng)探析評標(biāo)行為的性質(zhì)。通說（即主流觀點）認(rèn)為，評標(biāo)行為屬民事行為，但通說間也存在分歧，有謂屬代理行為，有謂屬事實行為。依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第23條和第82條規(guī)定，評標(biāo)委員會發(fā)現(xiàn)評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重違法，且影響評標(biāo)的，應(yīng)直接提交重新招標(biāo)的評標(biāo)意見。
（2）評標(biāo)委員會的解釋權(quán)
法律雖規(guī)定評標(biāo)委員會按評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)評標(biāo)，但評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)上的不確定法律概念，評標(biāo)委員會當(dāng)有解釋權(quán)，否則評標(biāo)不能進行。如前所述，高度專業(yè)技術(shù)性的決定，評標(biāo)委員會有最后決定權(quán)。一些學(xué)說認(rèn)為，法院對其審查范圍即受限制，此受限制的前提是存在高度專業(yè)性、技術(shù)性的不確定法律概念。行政法上，因其判斷具有高度的專業(yè)性與技術(shù)性，所以法院審查時，除非程序違法或判斷違法或顯然不當(dāng)之情況外，否則法院即應(yīng)尊重其判斷。換言之，評標(biāo)委員會的解釋是否具有最終約束力的判斷標(biāo)準(zhǔn)為：（1）程序是否違法？（2）解釋、判斷是否違法？（3）解釋、判斷結(jié)果是否顯然不當(dāng)？民法上，當(dāng)同此標(biāo)準(zhǔn)與效果。
（3）本案評標(biāo)評析
本案評標(biāo)委員會認(rèn)為，“現(xiàn)在的金屬幕墻都是以金屬鋁板為主，花崗巖應(yīng)屬于石材……”，前者屬于擴大解釋評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)上的鋁板幕墻，該擴大解釋已在專業(yè)含義的射程之外，按前述解釋效力判斷標(biāo)準(zhǔn)，該解釋違法；后者屬于法律涵攝，并無不當(dāng)。評標(biāo)委員會表示“江蘇XX裝飾幕墻有限公司的業(yè)績的其他材料中有鋁板、玻璃字樣”，實質(zhì)已承認(rèn)其未按招標(biāo)文件規(guī)定以南京市建設(shè)工程交易中心數(shù)據(jù)庫業(yè)績認(rèn)定。業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)屬于資格審查標(biāo)準(zhǔn)，本案評標(biāo)委員會的行為屬于未依標(biāo)準(zhǔn)否決投標(biāo)。若本案評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)合法，亦因評標(biāo)委員會評標(biāo)行為違法，評標(biāo)結(jié)果不能最終生效。依《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第71條規(guī)定，評標(biāo)委員會成員未依法否決投標(biāo)的，當(dāng)由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正。但因為本案評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)違法，責(zé)令評標(biāo)委員會改正已無法律意義，故招標(biāo)監(jiān)督部門當(dāng)責(zé)令招標(biāo)人重新招標(biāo)。
綜上分析，招標(biāo)人違法設(shè)定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)通常是通過限制競爭的方式排斥潛在投標(biāo)人，限制競爭主要表現(xiàn)為限制競爭參與者、限制參與者的競爭能力及打擊競爭者的競爭積極性。必須招標(biāo)項目的評標(biāo)委員會，在評標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)限制競爭的，當(dāng)停止進一步評審，要求招標(biāo)人重新招標(biāo)；非必須招標(biāo)項目的評委會，當(dāng)及時告知招標(biāo)人。此外，評標(biāo)委員會在解釋評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)上的不確定法律概念時，應(yīng)遵循法定程序并按照法律方法解釋，否則評標(biāo)行為違法，此等解釋不具最終約束力。（作者：倪翠云，江蘇克瑞斯工程投資咨詢有限公司；汪明綱，江蘇東南律師事務(wù)所）
來源：《招標(biāo)采購管理》
