加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度建設(shè)
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發(fā)布日期：2014年08月04日
近年來(lái)我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐取得了一定成效，同時(shí)也暴露出不少問(wèn)題。當(dāng)前，要順利推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，亟需加強(qiáng)其制度建設(shè)。
建立健全法律體系。迄今為止，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》已頒布十余年，但配套的中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例仍未出臺(tái)。雖然《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》明確把服務(wù)列為購(gòu)買(mǎi)對(duì)象，并強(qiáng)調(diào)服務(wù)是指除貨物和工程外的其他政府采購(gòu)對(duì)象，但具體指導(dǎo)各級(jí)政府采購(gòu)的是財(cái)政部頒布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》以及財(cái)政部國(guó)庫(kù)司印發(fā)的《政府采購(gòu)品目分類(lèi)表》。采購(gòu)品目分類(lèi)表中所謂服務(wù)類(lèi)只不過(guò)是針對(duì)政府提供的各類(lèi)行政后勤服務(wù)，并沒(méi)有包括針對(duì)社會(huì)和公眾提供的公共服務(wù)。因此，目前各地政府采購(gòu)的內(nèi)容主要為貨物采購(gòu)和工程采購(gòu)，服務(wù)類(lèi)采購(gòu)在政府采購(gòu)中所占的比重非常小，而且服務(wù)類(lèi)采購(gòu)主要局限在政府內(nèi)部的后勤服務(wù)等領(lǐng)域，純公益性公共服務(wù)的采購(gòu)比例更是極低。要順利推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，有必要增強(qiáng)法律法規(guī)的權(quán)威性，提高立法的層次及規(guī)范性，從法律層面保障社會(huì)組織及私營(yíng)企業(yè)等多元主體參與公共服務(wù)供給。當(dāng)務(wù)之急，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例，明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)施細(xì)則。法律應(yīng)明確政府與社會(huì)組織、私營(yíng)部門(mén)之間的關(guān)系，并賦予社會(huì)組織與私營(yíng)部門(mén)以申訴權(quán)，強(qiáng)化對(duì)政府行為的司法審查，保證公私部門(mén)在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行平等有效的合作。
制定完善配套制度。在建立健全具有權(quán)威性的法律體系的同時(shí)，還要制定完善可操作性的配套制度。在范圍上，應(yīng)對(duì)公共服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)梳理，修訂《政府采購(gòu)品目分類(lèi)表》，把公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的領(lǐng)域和內(nèi)容納入分類(lèi)表中，或者制定專(zhuān)門(mén)的政府公共服務(wù)采購(gòu)分類(lèi)表。在標(biāo)準(zhǔn)上，可制定專(zhuān)門(mén)的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，以保證私營(yíng)部門(mén)及社會(huì)組織供給公共服務(wù)的品質(zhì)。在程序上，要對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金審核、招投標(biāo)辦法、社會(huì)組織與私營(yíng)部門(mén)提供公共服務(wù)的退出機(jī)制等關(guān)鍵問(wèn)題做出規(guī)定。此外，為增強(qiáng)對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性，還可建立動(dòng)態(tài)更新的“政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)目錄”“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目庫(kù)”和“承接政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移社會(huì)組織庫(kù)”等配套規(guī)章。
建立可持續(xù)性財(cái)政保障機(jī)制。一是建立可持續(xù)性財(cái)政預(yù)算增長(zhǎng)機(jī)制。根據(jù)公共需求增長(zhǎng)情況與國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，逐步增大財(cái)政開(kāi)支中用于公共服務(wù)的比例。設(shè)立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)科目，將其列入年度財(cái)政預(yù)算，實(shí)行預(yù)算式管理，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度化、持續(xù)化、常態(tài)化。二是探索政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)統(tǒng)籌管理模式。由政府各職能部門(mén)根據(jù)核定職能，就本部門(mén)應(yīng)轉(zhuǎn)移的公共職能、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和成本核算向有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)，并經(jīng)核定后，統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算，按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度劃撥采購(gòu)經(jīng)費(fèi)，確保服務(wù)資金及時(shí)到位。三是建立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。將列入政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，按照項(xiàng)目發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展周期，劃分為常年型和項(xiàng)目型兩類(lèi)，對(duì)具有持續(xù)性、長(zhǎng)期性且較為穩(wěn)定的常年型公共服務(wù)項(xiàng)目，三到五年采購(gòu)一次；對(duì)臨時(shí)新增的或短期的公共服務(wù)項(xiàng)目，一年一采購(gòu)，以確保公共服務(wù)的有序性和延續(xù)性。
完善市場(chǎng)機(jī)制。一是在不同的服務(wù)供給主體之間建立完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即把傳統(tǒng)意義上政府承擔(dān)服務(wù)生產(chǎn)的安排轉(zhuǎn)化為多元主體承擔(dān)服務(wù)生產(chǎn)的安排。競(jìng)爭(zhēng)的引入，可以較好地解決對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與人員的激勵(lì)與約束問(wèn)題，保證公共服務(wù)的效率與品質(zhì)得以持續(xù)提升。二是探索政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)形式。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不是只能采用合同形式，而是有多種工具，每一種工具都有其優(yōu)缺點(diǎn)。譬如，英國(guó)政府與社會(huì)組織簽訂了長(zhǎng)期伙伴關(guān)系協(xié)議，運(yùn)用多種政策工具鼓勵(lì)支持社會(huì)組織提供公共服務(wù)。我國(guó)香港特區(qū)政府對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)采用“整筆撥款”資助，這樣政府由監(jiān)控資源投入到監(jiān)控服務(wù)質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，能給予受資助機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)資源使用上更多的彈性。美國(guó)政府補(bǔ)貼消費(fèi)者，讓消費(fèi)者選擇社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立起更加市場(chǎng)化的外包機(jī)制，從而提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。三是深化行政體制改革，尤其應(yīng)該深化行政審批體制改革，為公共服務(wù)供給引入市場(chǎng)機(jī)制革除體制障礙，創(chuàng)造良好的外部行政環(huán)境。
完善監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。以政府機(jī)構(gòu)為主的監(jiān)管主體應(yīng)建立起規(guī)范的監(jiān)管制度，對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的申請(qǐng)、評(píng)審、立項(xiàng)、招標(biāo)、簽約、實(shí)施、結(jié)項(xiàng)、反饋等一系列環(huán)節(jié)設(shè)立具體的監(jiān)管辦法，并將監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到相應(yīng)的部門(mén)。在縱向上，中央政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要相互配合，合理劃分監(jiān)管權(quán)限。在橫向上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)與其他決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的權(quán)限劃分，具有一定的獨(dú)立性，確保其公正有效地履行監(jiān)管職能。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行還應(yīng)保持透明公開(kāi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行同樣需要接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，如果違規(guī)操作偏向公私合作一方，也應(yīng)該制定相應(yīng)的懲罰措施。
完善公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估制度。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，為了讓服務(wù)提供有效而且反應(yīng)靈敏，必須對(duì)使用資源的部門(mén)規(guī)定明確的任務(wù)，必須讓它們對(duì)其使用的資源切實(shí)負(fù)責(zé)。如果向使用資源的部門(mén)提供資源，卻不讓它們對(duì)資源的使用承擔(dān)責(zé)任，資金就不會(huì)被有效地用于實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)對(duì)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估比較薄弱，嚴(yán)重制約和影響了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的效果。因此，在實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，政府要制定評(píng)估服務(wù)績(jī)效的具體措施和辦法，建立完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效評(píng)估體系。
完善信息公開(kāi)制度。充分的信息公開(kāi)可以改變公眾、政府和服務(wù)提供者的行為，通過(guò)信息普及活動(dòng)來(lái)改善公共服務(wù)能取得很好的效果，向公眾提供有關(guān)公共服務(wù)的信息是改善服務(wù)的一個(gè)成本低廉的途徑。公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布監(jiān)管報(bào)告，將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目和服務(wù)績(jī)效評(píng)估等方面的信息，通過(guò)制度化的途徑告知公眾，將購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的全過(guò)程置于嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督之下。（作者：葉響裙）
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