如何防治領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)
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發(fā)布日期：2014年08月04日
背景介紹：為更好落實(shí)黨中央國務(wù)院部署，切實(shí)解決招投標(biāo)領(lǐng)域存在的突出問題，按照國家發(fā)展改革委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于組織社會(huì)力量，對(duì)招投標(biāo)領(lǐng)域典型地區(qū)、典型問題、典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究，從實(shí)踐到理論，以研究促工作的指示，國家發(fā)展改革委組織開展了招投標(biāo)課題研究。目前，第一批5個(gè)研究課題已經(jīng)完成，并得到委領(lǐng)導(dǎo)充分肯定。為擴(kuò)大研究成果運(yùn)用，國家發(fā)展改革委組織各課題承擔(dān)單位撰寫了課題內(nèi)容摘要，供大家學(xué)習(xí)參考。
領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)，是指領(lǐng)導(dǎo)干部違反法律法規(guī)規(guī)定，利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響, 向相關(guān)部門、單位或者有關(guān)人員以指定、授意、暗示等方式提出要求, 影響招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)正常開展或者干擾正常監(jiān)管、執(zhí)法活動(dòng)的行為。領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)，嚴(yán)重破壞招投標(biāo)市場(chǎng)秩序，損害國家利益、集體利益以及其他投標(biāo)人的合法權(quán)益，給工程質(zhì)量和安全造成極大隱患，并且滋生大量腐敗，具有較大社會(huì)危害性，損害了黨和政府的形象和公信力。盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例明確規(guī)定禁止國家工作人員以任何方式非法干涉招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，中央紀(jì)委、監(jiān)察部多次明令禁止領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定插手干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)的現(xiàn)象依然存在，一些披露出來的案件觸目驚心。為此，有必要在對(duì)當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)情況進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，分析插手干預(yù)的主要環(huán)節(jié)、手段、特點(diǎn)，深入剖析問題產(chǎn)生的原因，研究提出防治此類問題的對(duì)策和建議。
一、領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)的主要情形
領(lǐng)導(dǎo)干部違法插手干預(yù)工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)主要有以下兩種情形：
第一，利用行政權(quán)力規(guī)避招投標(biāo)程序，違規(guī)插手干預(yù)工程建設(shè)。一是利用化整為零等方式規(guī)避招投標(biāo)。指使發(fā)包人在初步設(shè)計(jì)階段降低工程量，使其達(dá)不到法定招標(biāo)額度，或?qū)_(dá)到法定必須招標(biāo)限額的項(xiàng)目，采取肢解、拆分等方式化整為零或分段實(shí)施。在關(guān)聯(lián)企業(yè)低價(jià)承擔(dān)工程后，通過變更設(shè)計(jì)、多計(jì)工程量、追加工程概算等方式，高價(jià)結(jié)算工程款，實(shí)現(xiàn)利益輸送。二是違法審批核準(zhǔn)招標(biāo)方式。違規(guī)審批、越權(quán)審批，或者以保密工程、應(yīng)急工程、獻(xiàn)禮工程、安保工程等指令性項(xiàng)目的名義，通過會(huì)議紀(jì)要或集體研究等方式，擅自變更審批、核準(zhǔn)的招標(biāo)事項(xiàng)，使應(yīng)招標(biāo)的工程不招標(biāo)、應(yīng)公開招標(biāo)的工程邀請(qǐng)招標(biāo)。三是指定承包企業(yè)，或強(qiáng)制中標(biāo)企業(yè)轉(zhuǎn)包或違法分包。違反集體決定的議事原則，直接指定承包企業(yè)，或者在相關(guān)企業(yè)依法中標(biāo)后，強(qiáng)令中標(biāo)企業(yè)將工程轉(zhuǎn)包或分包給指定企業(yè)。
第二，項(xiàng)目進(jìn)入招投標(biāo)程序后，違規(guī)插手干預(yù)，操縱中標(biāo)結(jié)果。一是在招標(biāo)文件中，違規(guī)設(shè)置門檻和陷阱，排斥潛在投標(biāo)人。指使招標(biāo)人在投標(biāo)人資格條件、資質(zhì)等級(jí)、產(chǎn)品要求等方面為關(guān)聯(lián)企業(yè)量身定做；設(shè)置前期投資數(shù)額、強(qiáng)制配套建設(shè)其他項(xiàng)目等前置條件，排斥潛在投標(biāo)人；在招標(biāo)文件中故意設(shè)置陷阱，提高關(guān)聯(lián)企業(yè)的中標(biāo)率；不按規(guī)定發(fā)布招標(biāo)信息，或僅在小范圍發(fā)布。二是在招標(biāo)過程中，利用招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行明招暗定。直接指定、推薦、幫助與自己關(guān)系“密切”的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)承攬代理業(yè)務(wù)，要求招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)按其意愿操縱招標(biāo)過程。一些代理機(jī)構(gòu)也通過不正當(dāng)關(guān)系，主動(dòng)尋求領(lǐng)導(dǎo)干部的支持和幫助。三是在資格預(yù)審中，指使或授意資格預(yù)審委員會(huì)，使不符合入圍條件的關(guān)聯(lián)企業(yè)通過資格預(yù)審，或使符合條件的其他投標(biāo)人不能通過資格預(yù)審，為關(guān)聯(lián)企業(yè)中標(biāo)提供便利或掃清障礙。四是在評(píng)標(biāo)過程中，通過影響評(píng)標(biāo)委員會(huì)操縱中標(biāo)結(jié)果。授意評(píng)標(biāo)委員會(huì)中的業(yè)主評(píng)委，影響評(píng)標(biāo)專家的打分；將專家信息泄露給關(guān)聯(lián)企業(yè)，為關(guān)聯(lián)企業(yè)與評(píng)標(biāo)專家“牽線搭橋”，收取好處費(fèi)。
二、領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)的主要特點(diǎn)
一是手段多樣、隱蔽性強(qiáng)，借合法外衣掩蓋權(quán)錢交易的本質(zhì)。隨著工程建設(shè)領(lǐng)域懲治和預(yù)防腐敗力度的不斷加大，違紀(jì)違法花樣翻新，隱蔽性越來越強(qiáng)，表現(xiàn)出期權(quán)化、隱蔽化、智能化等新的特點(diǎn)。行賄人往往對(duì)重點(diǎn)對(duì)象長(zhǎng)期投資，“給錢的時(shí)候沒辦事，辦事的時(shí)候沒給錢”，模糊行賄與謀利之間的因果關(guān)系，企圖鉆法律的空子。有的國家工作人員與行賄人以第三方或特定關(guān)系人為紐帶，假借咨詢、會(huì)議考察、合伙開公司等名義，或通過干股、紅利、低價(jià)購買房屋、偽造業(yè)務(wù)合同等形式，實(shí)現(xiàn)權(quán)錢交易、利益輸送。隨著信息化手段在工程建設(shè)監(jiān)管中運(yùn)用得越來越廣泛，國家工作人員利用新技術(shù)手段作案也呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。
二是窩案串案多，違法活動(dòng)具有系統(tǒng)性。招投標(biāo)環(huán)節(jié)多、涉及領(lǐng)域廣，一個(gè)完整的招投標(biāo)活動(dòng)要經(jīng)過招標(biāo)方式核準(zhǔn)、代理機(jī)構(gòu)選定、編制招標(biāo)文件、投標(biāo)報(bào)名、資格審查、評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成、評(píng)標(biāo)定標(biāo)及簽訂合同等多個(gè)環(huán)節(jié)，單憑某一方的力量難以對(duì)整個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行操控。因此，在招投標(biāo)過程中，招投標(biāo)各方主體之間相互串通、相互依存，國家工作人員從領(lǐng)導(dǎo)干部到具體實(shí)施的工作人員相互勾結(jié)，共同實(shí)施違紀(jì)違法行為，形成腐敗利益鏈條，體現(xiàn)出鮮明的群體性、系統(tǒng)性特點(diǎn)。
三是極易滋生腐敗行為，社會(huì)危害極大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2007年底至2011年6月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分廳（局）級(jí)以上干部1454人。其中，違規(guī)插手干預(yù)工程建設(shè)項(xiàng)目的378人，占26%。除引發(fā)職務(wù)犯罪、損害行政權(quán)力的廉潔性以外，插手干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)的行為破壞了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)汰劣的原則，使一些無資質(zhì)、低資質(zhì)或無實(shí)際建設(shè)能力的企業(yè)中標(biāo)，助長(zhǎng)了轉(zhuǎn)包和違法分包，影響工程建設(shè)質(zhì)量安全，損害群眾切身利益。
三、領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)的問題成因
插手干預(yù)招投標(biāo)行為屢禁不止、易發(fā)多發(fā)，表面上是違規(guī)操作，實(shí)質(zhì)上是利益驅(qū)動(dòng)，根源在于體制不健全、制度不完善、市場(chǎng)不規(guī)范、監(jiān)管不深入等。具體原因主要包括以下幾個(gè)方面：一是相關(guān)法律法規(guī)和制度不完善。招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)一些規(guī)定的可操作性不強(qiáng)，受部門立法現(xiàn)狀和行政管理體制的影響，一些行業(yè)部門制定具體規(guī)章辦法時(shí)，帶有明顯的行業(yè)保護(hù)色彩，存在政策規(guī)定不統(tǒng)一、政出多門的問題。二是工程建設(shè)項(xiàng)目管理體制存在漏洞。行政監(jiān)督部門既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，為領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)客觀上提供了便利條件；投資決策體制不完善，對(duì)“拍腦袋”決策缺乏必要的制約；一些工程建設(shè)項(xiàng)目在系統(tǒng)內(nèi)部封閉運(yùn)行，導(dǎo)致招投標(biāo)權(quán)利部門化和私有化。三是監(jiān)管力度不夠。多頭管理與同體監(jiān)督并存,招投標(biāo)事前、事中、事后全流程監(jiān)管體制尚未建立，監(jiān)管人員數(shù)量和能力不足，導(dǎo)致對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)管乏力。四是懲戒措施不足。由于監(jiān)督于處罰嚴(yán)重脫節(jié)，懲處力度軟弱乏力，失信懲戒嚴(yán)重滯后，無法對(duì)防治領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)形成有力震懾。五是市場(chǎng)主體行為不規(guī)范?；谀壳拔覈こ探ㄔO(shè)市場(chǎng)“供大于求、僧多粥少”的狀況，一些企業(yè)為能在競(jìng)爭(zhēng)中占有有利地位，通過權(quán)錢交易，使領(lǐng)導(dǎo)干部與行賄企業(yè)結(jié)成利益共同體，為企業(yè)承攬工程提供便利。此外，一些領(lǐng)導(dǎo)干部金錢權(quán)力觀念錯(cuò)位，法制意識(shí)淡漠，也是其鋌而走險(xiǎn)違法插手干預(yù)招投標(biāo)的重要原因。
四、防治領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)的對(duì)策建議
防治領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，在加大懲治力度的同時(shí)，注重深化體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新，努力從源頭上預(yù)防和解決問題。
一是加強(qiáng)廉政教育和警示教育，使領(lǐng)導(dǎo)干部不愿插手干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)。加強(qiáng)國家工作人員的思想教育，是深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是有效制止國家工作人員插手干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)的一項(xiàng)重要舉措。要通過加強(qiáng)思想教育，構(gòu)筑從業(yè)人員的道德防線，增強(qiáng)行業(yè)自律意識(shí)，減少國家工作人員插手干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)的主動(dòng)性。
二是加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)范管理，使領(lǐng)導(dǎo)干部不能插手干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)。完善的監(jiān)管體系是規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)的重要前提。要按照懲治和預(yù)防腐敗體系工作規(guī)劃要求，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)把防治腐敗的要求落實(shí)到權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)，減少國家工作人員插手干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)的可能性。
三是加大對(duì)招投標(biāo)違紀(jì)違法行為的查處力度，使領(lǐng)導(dǎo)干部不敢插手干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)。構(gòu)建嚴(yán)格的懲處體系是確保招投標(biāo)法律法規(guī)貫徹實(shí)施的重要保證。要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有各項(xiàng)制度規(guī)定，加大工程建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法力度，強(qiáng)化對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)肅查處各類插手干預(yù)招投標(biāo)的行為，增強(qiáng)工作的威懾力，提高國家工作人員干預(yù)插手招投標(biāo)活動(dòng)的機(jī)會(huì)成本。
四是推動(dòng)制度創(chuàng)新，從源頭上遏止領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)。制度創(chuàng)新是建立權(quán)責(zé)明晰、競(jìng)爭(zhēng)有序、運(yùn)行嚴(yán)密、規(guī)范高效招投標(biāo)運(yùn)行體系的重要途徑。要結(jié)合我國實(shí)際，進(jìn)一步完善招標(biāo)投標(biāo)流程，重點(diǎn)從改革政府投資項(xiàng)目實(shí)施方式和招投標(biāo)監(jiān)督管理體制，規(guī)范和完善交易市場(chǎng)，構(gòu)建招投標(biāo)信用體系等方面，推動(dòng)制度創(chuàng)新，建立規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制，從制度上消除國家工作人員插手干預(yù)招投標(biāo)的空間。
來源：《招標(biāo)采購管理》 作者：監(jiān)察部課題組
