公共服務(wù)分類采購應(yīng)強(qiáng)化約束機(jī)制
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發(fā)布日期：2014年08月07日
近三年來，天津政府購買公共服務(wù)工作全面推開，2014年預(yù)算安排達(dá)到25億元，并提出未來三年增幅在15%以上。近日，天津出臺文件對公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化分類，并提出依類采取市場競爭、委托、特許經(jīng)營等不同方式進(jìn)行采購。有關(guān)人士認(rèn)為，此舉立足地方實(shí)際、使政府購買更具操作性，但不同的購買方式也要求地方創(chuàng)新約束機(jī)制，保障公共服務(wù)質(zhì)量。
公共服務(wù)分類區(qū)別采購
記者調(diào)研獲悉，繼今年2月份出臺《政府向社會力量購買服務(wù)管理辦法》，界定政府購買公共服務(wù)內(nèi)容、程序及承接主體資格后，天津市財(cái)政局近日又制發(fā)《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購有關(guān)問題的 通 知 》(以 下 簡 稱 “ 《 通知》”)，明確要求政府采購人、采購代理機(jī)構(gòu)按照公共服務(wù)項(xiàng)目分類原則，采取不同方式進(jìn)行采購。
據(jù)悉，天津?qū)⒄少徆卜?wù)的項(xiàng)目分為三類：一類是為保障政府部門自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務(wù)，如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、系統(tǒng)維護(hù)等；二類是政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān) 管 等 職 能 需 要 向 社 會 購 買 的 服務(wù)，如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等；三類是為增強(qiáng)國民福利，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，包 括 公 共 設(shè) 施 管 理 服 務(wù) 、 環(huán) 境 服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等以物為對象的公共服務(wù)，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社 會 服 務(wù) 等 以 人 為 對 象 的 公 共 服務(wù)。
對公共服務(wù)進(jìn)行分類，目的在于 依 此 區(qū) 別 政 府 采 購 方 式 。 《 通知》明確，第一類服務(wù)項(xiàng)目中相對通用且具有一定競爭條件的，應(yīng)當(dāng)按照政府采購相關(guān)規(guī)定，采取公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)或競爭性談判方式實(shí)施采購。第二、三類服務(wù)項(xiàng)目中具有較強(qiáng)特殊性、復(fù)雜性、不具備競爭條件的，應(yīng)當(dāng)探索委托、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等新型合同類型。或者采取大額項(xiàng)目拆分，新增項(xiàng)目另授的模式，將服務(wù)項(xiàng)目分別授予不同的承擔(dān)主體，有針對性地培育和發(fā)展多元承接主體。
記 者 采 訪 了 解 到 ， 根 據(jù) 《 通知》確立的采購要求，目前天津市正探索率先將部分教育、衛(wèi)生、咨詢服務(wù)和社會保障公共服務(wù)事項(xiàng)交予民間組織承擔(dān)。今明兩年，天津?qū)⒅攸c(diǎn)在就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、公共文化、環(huán)境保護(hù)、人民調(diào)解、法律援助、安置幫教、社工服務(wù)、公益宣傳等領(lǐng)域推行政府購買服務(wù)。
天津市財(cái)政局總經(jīng)濟(jì)師趙家旺說，天津推進(jìn)政府購買公共服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入市場機(jī)制，政府通過合同、委托等方式向社會購買，實(shí)現(xiàn)由“養(yǎng)人辦事”向“以事定人”轉(zhuǎn)變。
區(qū)別采購更符合地方實(shí)踐
對于天津市分類公共服務(wù)、區(qū)別 采 購 方 式 的 做 法 ， 有 關(guān) 專 家 認(rèn)為，此舉更貼近地方實(shí)際、具備可操作性，利于政府購買公共服務(wù)工作的加速推廣。
一方面，目前多地政府購買公共服務(wù)并不具備市場競爭條件。記者在天津、山東、湖南、江蘇、廣東等多地調(diào)研了解到，從地方購買實(shí)踐情況看，除公文印刷、物業(yè)管理、系統(tǒng)維護(hù)等一般性服務(wù)外，依靠市場競標(biāo)完成公共服務(wù)購買的項(xiàng)目并不多見，其中承接主體缺乏、市場化程度低是主要原因。
在社會力量承接公共服務(wù)的實(shí)踐方面，廣州市走在全國前列。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基于本地在社會組織發(fā)展、社工意識興起等方面的比較優(yōu)勢，廣州市大力推進(jìn)公共服務(wù)向社會組織購買。關(guān)于如何確保公共服務(wù)購買項(xiàng)目質(zhì)量，廣州市更多依托事前約定、事中跟進(jìn)、事后監(jiān)管的方式，而非采取市場競標(biāo)、優(yōu)勝劣汰的約束方式，這也從側(cè)面反映了目前各地公共服務(wù)的社會承接力量不足、政府購買市場化難以成形的現(xiàn)狀。
另一方面，部分公共服務(wù)并不適 用 于 市 場 競 爭 承 接 。 有 專 家 認(rèn)為，法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、專業(yè)技術(shù)等公共服務(wù)，具有較強(qiáng) 的 專 業(yè) 性 、 復(fù) 雜 性 ， 甚 至 排 他性，政府購買過程中應(yīng)更加重視服務(wù) 質(zhì) 量 ， 而 非 競 標(biāo) 模 式 下 的 性 價(jià)比，所以并不適宜競標(biāo)承接服務(wù)的購買模式。
值得注意的是，多地有關(guān)部門反映，國務(wù)院提出大力推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)，其主要內(nèi)容便涉及政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、新技術(shù)應(yīng)用等方面，也是地方探索購買的難點(diǎn)所在。天津出臺文件提出“探索委托、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等新型合同類型”，對此具有積極意義。
需強(qiáng)化創(chuàng)新約束機(jī)制
盡管提出“探索委托、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等新型合同類型”，有 益 于 全 面 推 廣 政 府 購 買 公 共 服務(wù)，但有關(guān)專家認(rèn)為，新型合同類型 可 能 導(dǎo) 致 公 共 服 務(wù) 質(zhì) 量 缺 乏 保障，并誘發(fā)腐敗行為，因而其約束機(jī)制的創(chuàng)新尤為關(guān)鍵。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任鄧國勝稱，其調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在委托、特許經(jīng)營模式下，容易出現(xiàn)一種現(xiàn)象：政府部門工作人員自己或讓自己的親友成立機(jī)構(gòu)，自己購買自己的服務(wù)，“這種情況不但達(dá)不到預(yù)期的改革目的，而且會加劇貪污腐敗問題出現(xiàn)?！?
專家分析認(rèn)為，腐敗基本上和壟斷聯(lián)系在一起，在委托、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等新型合同類型下，如果不能擺正政府與承接服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，一些政府部門或許會借助自身的強(qiáng)勢地位和資源優(yōu)勢，把服務(wù)項(xiàng)目交給自己的關(guān)系戶，利用行政權(quán)力人為造成壟斷，借購買公共服務(wù)之風(fēng)賺錢。
為了保障委托、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等新型合同類型下的公共服務(wù)購買，有關(guān)人士對此提出建議：
一是把好“分類關(guān)”，限制委托、特許經(jīng)營等新型合同購買。國家行政學(xué)院教授馬慶鈺建議，應(yīng)梳理國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，在各類公共服務(wù)推向購買之前，由專家討論論證，是否必須采取委托、特許經(jīng)營等購買方式。
二是以契約形式約束新型合同購買。清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)的 核 心 是 建 立 契 約 式 服 務(wù) 提 供 模式，而非建立雇傭關(guān)系。建議培育以契約為紐帶的政社合作模式，以確保作為購買方的政府和作為被購買方的社會力量之間保持獨(dú)立性，后者獨(dú)立運(yùn)作、承擔(dān)責(zé)任，前者依據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠跫s保障公共服務(wù)質(zhì)量。
三 是 堅(jiān) 持 公 開 透 明 。 專 家 建議，在政府公共財(cái)政預(yù)算中增加對購買公共服務(wù)的專門預(yù)算，并制定嚴(yán)格的項(xiàng)目評估標(biāo)準(zhǔn)與制度；服務(wù)購買主體、財(cái)政、審計(jì)等部門，宜事先設(shè)定委托、特許經(jīng)營的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確各種可能情形下的權(quán)責(zé)分擔(dān)，并將公共服務(wù)委托購買、特許經(jīng)營的評估結(jié)果對社會公開。
來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
