四問政府購買服務：如何避免腐??？
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發(fā)布日期：2014年08月13日
近年來，政府購買公共服務方興未艾，內(nèi)容涵蓋了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社區(qū)、培訓、就業(yè)等諸多公共服務領域。只不過，政府在購買公共服務時“買什么”、“怎么買”等問題，至今仍沒有更好答案。
一問：如何避免“自己不去做，又不放心社會組織去做”？
“小政府大社會”是現(xiàn)代社會的標志。政府的職能無限擴大，不僅不利于提高服務能力，反而出現(xiàn)效率低下。前不久，國務院明確提出向社會力量購買公共服務，契合了現(xiàn)代政府的管理理念，也是轉(zhuǎn)變政府職能、建設現(xiàn)代政府的應有之意。
那么，政府應該從社會購買哪些服務？
中國勞動關(guān)系學院教授王江松：我認為政府在購買公益產(chǎn)品和服務方面是滯后于社會需求的?！白约翰蝗プ?，又不放心社會組織去做”，其實這是一種雙重失職的表現(xiàn)。
清華大學公共管理學院政府研究所副所長楊永恒：政府購買服務是指政府在公共服務提供中改變過去由政府或事業(yè)單位直接提供的方式，通過政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵各類企業(yè)或社會組織參與公共服務。政府購買服務，實質(zhì)上是在公共服務領域引入市場競爭機制。通過吸引社會力量參與公共服務，有助于打破公共服務領域的壟斷現(xiàn)象，促進良性競爭，從而提升公共服務效率，提高公共服務的質(zhì)量，降低公共服務成本。
南京大學城市科學研究院副院長胡小武：要側(cè)重“公共服務”，即政府通過公共財政支出的形式購買相應社會組織所提供的原本需要政府承擔的各項服務行為的總和。從公共服務產(chǎn)品的形態(tài)來看，除行政執(zhí)法、社會保障、警察、國防安全等事務外，幾乎所有的涉及公共產(chǎn)品的內(nèi)容都可以實行政府購買服務。比如原來的市政公共產(chǎn)品的供給、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保、文化、社區(qū)服務、養(yǎng)老等都可以實行政府購買服務。
二問：政府會變成“甩手掌柜”嗎？
本次國務院會議部署政府機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，強調(diào)“放”和“管”兩個輪子同時驅(qū)動。政府購買公共服務改變了公共服務提供的形式，但政府依然要為公共服務的提供承擔最終責任。所以也有一些人表達了這樣的擔心：公共服務購買后會不會成為地方政府推脫自身職責的借口，把 “放權(quán) 變成“卸責”，把“改革”變成“撂挑子”。
政府在購買服務時該如何把握“放”和“管”的“度”呢？
胡小武：公共服務被購買了，政府不等于“撒手隨它去”，放開和管理，都是為更好地提供公共服務通過政府購買服務，全面開放公共產(chǎn)品供給的壁壘，建立競爭性社會組織的市場化機制，可以極大地提升社會組織的自我成長的能力，更通過社會組織的優(yōu)化成長，提升公共服務的效能。但這種社會組織的發(fā)展和競爭，需要有規(guī)則、有法治來保障，規(guī)則和法治就是一種政府實施管理的手段。強化公平環(huán)境的建設、強化監(jiān)督、強化評估便是一種有效的管理。
政府應“先易后難”地放開，比如在社區(qū)服務、養(yǎng)老服務、文化服務、保健服務等方面，可以率先放開，在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等層面逐漸放開。但一定要有具體時間表，不能模糊，一定要讓人們看到希望，看到?jīng)Q心。
楊永恒：“放”和“管”的意義在于明確政府從“管制型”向“服務型”轉(zhuǎn)變的思路，根本在于推動政府邁向服務型政府的轉(zhuǎn)型：處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，把政府工作重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義上來。
在政府公共服務領域，通過“放”和“管”，政府從公共服務的直接提供者轉(zhuǎn)變成公共服務的監(jiān)管者，從主要管理下屬事業(yè)單位向管理社會需求轉(zhuǎn)變，從以往行政化管理方式（與事業(yè)單位間是行政隸屬關(guān)系）向經(jīng)濟和法律方式（與外包企業(yè)和社會組織間更多的是一種市場經(jīng)濟關(guān)系和法律契約關(guān)系）轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變也對政府的合同管理能力和服務監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)。
三問：政府購買真的是“人傻錢多”嗎？
政府購買公共服務，可以理解為另一種政府采購，所不同的是采購對象換成了公共服務。眾所周知，政府采購是批量購買，按照常理，價格應比零買更低才對，然而長期以來，一些地方竟出現(xiàn)了越買價越高的問題。一位不愿意透露姓名的企業(yè)工作人員告訴記者，這個道理不難理解，政府之所以“人傻錢多”，其背后是變相的利益勾結(jié)。
在政府購買公共服務過程中，如何預防這些年政府采購中發(fā)生的弊端，才能避免“購買變成另一種腐敗”？
楊永恒：公共服務是政府的職能，政府采用政府采購或外包方式委托企業(yè)或社會組織來提供公共服務，只是轉(zhuǎn)移了公共服務的任務，并不轉(zhuǎn)移公共服務的責任。公共服務外包后，政府仍是公共服務的責任主體，對公共服務提供負有終極責任。公共服務外包后，政府必須認清自己的責任主體地位，并根據(jù)提供方式的變化調(diào)整自己的角色，從公共服務的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜盏谋O(jiān)管者，確保公共服務以一種高質(zhì)量、高效率、低成本、公平的形式提供，老百姓的利益不會因此受損。
完善政府監(jiān)管體系，首先必須明確公共服務的標準和規(guī)范，并明確納入外包合同。在監(jiān)管體系建設上，要建立集政府例行監(jiān)督、公眾監(jiān)督和社會監(jiān)督為一體的多元化監(jiān)管體系，尤其是要建立公眾監(jiān)督機制，邀請公眾或服務對象參與對外包企業(yè)的監(jiān)督。在考核外包企業(yè)的績效時，也可以引入公眾評價機制。公共服務能否滿足公眾需要，只有公眾自身最有發(fā)言權(quán)。
政府采購或公共服務外包成功的關(guān)鍵在于政府的合同管理能力和服務監(jiān)管能力。在政府相關(guān)能力尚不具備的情況下，盲目推動公共服務外包，有可能會損傷服務效能，甚至導致服務失敗。
王江松：公益領域的腐敗有兩種，一種是政府在購買社會組織的公益產(chǎn)品和服務時出現(xiàn)的錢權(quán)交易；另外一種是公益組織內(nèi)部出現(xiàn)的貪污腐化。我認為，僅有政府監(jiān)管和行業(yè)自律顯然是不夠的，因此引入第三方監(jiān)督就是不可或缺的，可以包括新聞輿論、捐款者、志愿者及普通公民的監(jiān)督。而為使這種監(jiān)管行之有效，還要建立社會組織的信息披露和公開制度，讓一切社會組織在陽光下運行，此外，還要保障公益產(chǎn)品和服務的消費者的選擇權(quán)，促進社會組織之間的公平競爭。
四問：未來還會“兒子買、老子賣”嗎？
購買理論上可分為競爭性購買和非競爭性購買，要確保效果，最好的方式當然是前者。但統(tǒng)計顯示，許多地方政府在實際操作中依然還是以非競爭性購買為主，而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行業(yè)協(xié)會購買，有的甚者自己出資建立行業(yè)協(xié)會，將部分職能轉(zhuǎn)移，變成了“兒子買、老子賣”。
一位社會組織負責人告訴記者，現(xiàn)在我國民間社會組織力量還比較薄弱，短時間內(nèi)難以承擔重大購買任務，而一些依附性的行業(yè)協(xié)會和政府部門會構(gòu)成利益共同體，購買會變成政府命令和指派，這給政府推卸責任和利益?zhèn)鬏斄粝虏僮骺臻g，服務質(zhì)量也難以保證。
未來，這一情況將如何改變，才能走上良性發(fā)展的道路？
楊永恒：行業(yè)協(xié)會不同于政府，不是權(quán)力機構(gòu)，也不是政府管理企業(yè)的代表。行業(yè)協(xié)會的服務工作體現(xiàn)的是行業(yè)整體利益，而不是個別企業(yè)的利益。
在我國，行業(yè)協(xié)會一直被業(yè)內(nèi)不少人士稱之為“二政府”。它們多是有主管部門的，經(jīng)費也來自政府，協(xié)會負責人往往由退居二線的政府領導擔任，與政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。一些行業(yè)協(xié)會自身也有意無意地模糊其間的界線。這樣就導致本該發(fā)揮“行業(yè)自律”作用的行業(yè)協(xié)會，卻利用政府背景，壟斷資源，破壞和干擾正常的市場競爭秩序。
政社關(guān)系包含政府和社會組織間既相互獨立又相互合作、邊界清晰而又良性互動的格局。推動形成互動合作的政社關(guān)系需要從觀念、體制、機制等多方面入手，采取有針對性的舉措。
主要包括：首先，樹立起“小政府、大社會”的觀念、確立合作共治理念。政府要自覺克服職能履行中的“越位”行為，改變把社會組織當成政府附屬物的觀念，寬容社會組織的成長，為社會組織參與治理提供空間。社會組織也應強化合作意識，善于換位思考，改變對政府的一味抱怨和指責，學會與政府共同成長。
其次，大力推進政社分離，建立平等、獨立的良性關(guān)系。推進政府與社會組織在人員、機構(gòu)、職能、財務、場所、責任上的分開，實現(xiàn)社會組織從政府的附庸轉(zhuǎn)換為平等、獨立的主體。政府要逐漸退出社會能夠進行自我管理和服務的領域，還權(quán)于社會。對一些行政化的社會組織，要逐步進行社會化和民間化改革，增強其自治能力，使之真正融入社會。
再次，建立政社合作機制，尤其是完善政府購買服務機制和搭建政社合作平臺。通過網(wǎng)絡、市民活動中心等搭建政社合作平臺，政府可以進行決策意見征詢、公開政務信息、發(fā)布購買服務項目等，社會組織可以開展交流推介活動、對政府提出意見和建議、反饋服務參與中的困難和問題，從而不斷優(yōu)化合作的內(nèi)容和質(zhì)量。
最后，建立暢通社會組織表達渠道。社會組織是社會多元治理的重要主體，鼓勵其在現(xiàn)行體制內(nèi)代表組織成員表達利益訴求，有利于促進社會的和諧穩(wěn)定。
來源： 新華網(wǎng)
