厘清購買服務(wù)與政采服務(wù) 完善現(xiàn)有機(jī)制
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發(fā)布日期：2014年08月18日
國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》提出，"十二五"時(shí)期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。
政府購買服務(wù)涉及財(cái)政資金使用，從根本上看應(yīng)該納入政府采購范疇，但與傳統(tǒng)的政府采購行為相比，政府購買服務(wù)的鏈條進(jìn)一步延伸，主體增多，執(zhí)行環(huán)節(jié)和周期拉長。
從采購人、供應(yīng)商、服務(wù)對(duì)象、采購機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門、評(píng)估機(jī)構(gòu)、購買內(nèi)容七個(gè)方面對(duì)兩者進(jìn)行比較，有利于進(jìn)一步研究如何完善現(xiàn)有的政府采購機(jī)制，從而有效推動(dòng)政府購買服務(wù)工作，充分發(fā)揮政府購買服務(wù)對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力、推進(jìn)全面深化改革的重要作用。
采購人 少數(shù)組織拓展范圍空間
《政府采購法》規(guī)定的采購人是指依法進(jìn)行政府采購的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。在我國，承擔(dān)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的主要是上述性質(zhì)單位。
從采購人的定義看，傳統(tǒng)政府采購行為與政府購買服務(wù)行為的采購人基本一致。但在政府購買服務(wù)中，應(yīng)特別看到黨委下屬的政法、綜合治理等部門以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織承擔(dān)著大量具體的社會(huì)管理與服務(wù)工作。傳統(tǒng)政府采購行為中，這些組織采購份額并不大，但在政府購買服務(wù)中，他們的采購范圍與空間得到拓展，是政府購買服務(wù)發(fā)揮功能與作用的重要力量。
供應(yīng)商 社會(huì)組織事業(yè)單位受關(guān)注
傳統(tǒng)政府采購行為的供應(yīng)商主要是企業(yè)法人。在政府購買服務(wù)領(lǐng)域，除了可以提供教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、康復(fù)、計(jì)劃生育、技術(shù)咨詢等服務(wù)的企業(yè)外，大量社會(huì)組織與事業(yè)單位也能提供服務(wù)，成為供應(yīng)商。
其中，社會(huì)組織主要由在民政部門登記注冊(cè)的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位組成，相關(guān)扶老、助殘、救貧濟(jì)困及精神撫慰、災(zāi)害救援、慈善公益服務(wù)主要由活躍在城鄉(xiāng)基層的民辦非企業(yè)單位承接。
事業(yè)單位是國家為了社會(huì)公益目的、利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，是有中國特色的社會(huì)服務(wù)載體。伴隨事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)，其在政府購買服務(wù)中的作用發(fā)揮將越來越明顯。除此之外，政府部門如果與個(gè)人簽訂勞務(wù)合同，就存在雇傭關(guān)系，從這一點(diǎn)來看，自然人也間接成為服務(wù)供應(yīng)主體。
由于各種各樣的原因，長期以來我國社會(huì)組織普遍存在獨(dú)立性差、功能不全、總量不足、人才匱乏、結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)分布不均衡等問題。社會(huì)組織發(fā)展程度滯后，難以承接政府大規(guī)模的公共服務(wù)委托。另外，很多社會(huì)組織與政府存在千絲萬縷的聯(lián)系，體制內(nèi)的長期扶持使得其未經(jīng)受市場充分歷練，供給主體的服務(wù)能力無法適應(yīng)市場需求。
服務(wù)對(duì)象 公眾滿意度是出發(fā)點(diǎn)
傳統(tǒng)政府采購服務(wù)類項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象為機(jī)關(guān)本身自有的財(cái)產(chǎn)、物品和人員。比如，物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象是機(jī)關(guān)的辦公場所和辦公人員，車輛保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象是機(jī)關(guān)公務(wù)用車，公務(wù)印刷服務(wù)項(xiàng)目是為了滿足工作需要。
政府購買服務(wù)的服務(wù)對(duì)象除了政府機(jī)構(gòu)本身外，公共服務(wù)主要提供給經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能相對(duì)薄弱的兒童、青少年、老年人、殘疾人、婦女、災(zāi)民、移民、流動(dòng)人口及相關(guān)困難群體，他們充當(dāng)著接受服務(wù)、評(píng)判服務(wù)的角色，其滿意度是做好政府購買服務(wù)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
采購機(jī)構(gòu) 由集采機(jī)構(gòu)實(shí)施效果好
政府購買服務(wù)應(yīng)按照一定的程序與規(guī)則執(zhí)行，保證購買過程和結(jié)果公開、公平、公正。對(duì)于傳統(tǒng)的政府采購服務(wù)類項(xiàng)目，屬于集中采購目錄內(nèi)的，必須交由集中采購機(jī)構(gòu)執(zhí)行。如果印刷、物業(yè)、會(huì)議服務(wù)等項(xiàng)目未達(dá)到公開招標(biāo)限額，一般采用定點(diǎn)采購形式實(shí)施。
集中采購目錄外的服務(wù)類項(xiàng)目和廣義上的公共服務(wù)類采購，可以委托集中采購機(jī)構(gòu)或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)行，有能力的采購人也可以自行組織。2013年，中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心就陸續(xù)組織過居家養(yǎng)老康復(fù)護(hù)理服務(wù)、醫(yī)療保險(xiǎn)、貨物鑒定檢驗(yàn)服務(wù)、展覽設(shè)計(jì)等集中采購目錄外服務(wù)類項(xiàng)目采購。
目前對(duì)于公共服務(wù)類采購，多數(shù)是由各級(jí)政府直接購買或外包和特許經(jīng)營，并未交由第三方采購代理機(jī)構(gòu)執(zhí)行。各級(jí)政府部門自行采購公共服務(wù)的過程中，由于沒有規(guī)范的流程，不是采用市場化程度更高的"招投標(biāo)"方法，私相授受、渾水摸魚和設(shè)租尋租等問題難以避免，由此帶來的服務(wù)質(zhì)量、費(fèi)用合理性以及資金透明度要求也無法保障。
監(jiān)管部門 社會(huì)組織參與監(jiān)督
根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，政府采購行為的監(jiān)管部門是各級(jí)財(cái)政部門，審計(jì)和紀(jì)檢機(jī)關(guān)賦有監(jiān)督職責(zé)。
由于公共服務(wù)的供給主體很多是社會(huì)組織和事業(yè)單位，對(duì)政府購買服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管，可以通過財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制和組織章程，確定直接有效的監(jiān)管社會(huì)組織，并強(qiáng)化其內(nèi)部管理，提高專業(yè)化和職業(yè)化水平，增強(qiáng)公信力。
評(píng)估機(jī)構(gòu) 多元主體共同參與
由于現(xiàn)行法律未賦予采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督合同履約職能，并且我國第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)育不完善，傳統(tǒng)的政府采購行為中，對(duì)采購結(jié)果的評(píng)估一直是軟肋。政府購買服務(wù)領(lǐng)域，這一問題尤甚。
社會(huì)公共服務(wù)有較強(qiáng)的專業(yè)性，政府在與服務(wù)生產(chǎn)者簽訂合同后，往往缺乏專門的人員對(duì)服務(wù)提供過程中的技術(shù)問題進(jìn)行監(jiān)管，難以對(duì)合同的履行情況進(jìn)行有效評(píng)價(jià)和監(jiān)督。同時(shí)，目前政府購買服務(wù)以政府部門內(nèi)部監(jiān)督為主，缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，信息的真實(shí)性和競爭的公正性難以保證。
現(xiàn)有體制下，公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)分散在為數(shù)眾多的政府部門手中。這些部門既是主管部門，又與社會(huì)組織有著千絲萬縷的聯(lián)系，復(fù)雜的利益糾葛使得監(jiān)管不力。
政府部門作為購買主體，需要考量購買服務(wù)的效果。站在購買服務(wù)發(fā)起人、組織者、實(shí)施者、主導(dǎo)者的角度，如果將評(píng)估工作交給政府部門，將可能使評(píng)估體系變成上級(jí)意志的體現(xiàn)，由此導(dǎo)致結(jié)果失真。因此，對(duì)政府購買服務(wù)的評(píng)估應(yīng)該由公眾和獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等多元主體共同參與，發(fā)揮各方優(yōu)勢，提升可信度。
購買內(nèi)容 公共服務(wù)是重中之重
政府購買服務(wù)的類型多樣，大致可以用兩種標(biāo)準(zhǔn)衡量：一是硬服務(wù)，意思是服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)清楚明白，例如市政綠化管養(yǎng)、道路維護(hù)、保潔等，服務(wù)雙方可以事先詳細(xì)約定權(quán)力、責(zé)任與價(jià)格，政府能夠以公平的價(jià)格支付相關(guān)費(fèi)用；二是軟服務(wù)，意思是該項(xiàng)服務(wù)難以確定詳細(xì)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上取決于接受者的主觀感受，政府因而可以直接補(bǔ)貼消費(fèi)者，由其自主選擇服務(wù)提供商，如養(yǎng)老看護(hù)、心理輔導(dǎo)服務(wù)等。
現(xiàn)行的政府采購活動(dòng)所涉及的服務(wù)內(nèi)容主要是狹義層面政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)需要的服務(wù)內(nèi)容，具體來說有六類：一是后勤保障類服務(wù)，如政府機(jī)關(guān)的物業(yè)管理、公務(wù)用車維修、會(huì)議服務(wù)、食堂服務(wù)等；二是專家咨詢和研究服務(wù)，例如對(duì)城市區(qū)域開發(fā)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、歷史文化等的決策咨詢和研究類服務(wù)；三是中介類服務(wù)，例如政府投資項(xiàng)目審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、績效評(píng)估、法律、會(huì)計(jì)服務(wù)、產(chǎn)權(quán)交易等；四是信息服務(wù)，例如政府信息化系統(tǒng)的建設(shè)、維保、第三方評(píng)測等；五是工程建設(shè)類服務(wù)，例如政府工程建設(shè)、監(jiān)理等；六是公共安全類服務(wù)，例如機(jī)關(guān)設(shè)備設(shè)施的環(huán)保檢測、安全檢測等。
政府購買服務(wù)則更多涉及廣義層面的公共服務(wù)，它是今后拓展政府采購服務(wù)類項(xiàng)目的主要內(nèi)容，是大力推進(jìn)購買服務(wù)的工作重點(diǎn)，主要有六類：一是社會(huì)事業(yè)類，例如教育、文化、體育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等；二是公共安全類，例如社會(huì)治安、環(huán)保檢測、技術(shù)監(jiān)督檢測、動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫等；三是勞動(dòng)就業(yè)類，例如提供社區(qū)公益性崗位、社區(qū)服務(wù)業(yè)；四是社會(huì)保障類，例如醫(yī)療、養(yǎng)老等；五是工程建設(shè)類，例如工程質(zhì)量監(jiān)理、政府投資項(xiàng)目代建服務(wù)等；六是環(huán)境保護(hù)類，例如垃圾處置、環(huán)保排污等。
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各地要按照公開、公平、公正原則，建立健全政府向社會(huì)力量購買服務(wù)機(jī)制，及時(shí)、充分向社會(huì)公布購買的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對(duì)承接主體的要求和績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，建立健全項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織采購、項(xiàng)目監(jiān)管、績效評(píng)價(jià)的規(guī)范化流程。購買工作應(yīng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價(jià)等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為。
政府向社會(huì)力量購買服務(wù)所需資金在既有財(cái)政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮。隨著政府提供公共服務(wù)的發(fā)展所需增加的資金，應(yīng)按照預(yù)算管理要求列入財(cái)政預(yù)算。要嚴(yán)格資金管理，確保公開、透明、規(guī)范、有效。（作者：方 寧）
來源：政府采購信息報(bào)
