法律滯后掣肘公共資源交易改革
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發(fā)布日期：2014年08月21日
近日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案(征求意見(jiàn)稿)》，明確提出，2015年年底前，省、市級(jí)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)體系初步形成。但記者在北京、河北、重慶等地采訪了解到，因法律滯后，公共資源交易市場(chǎng)改革正面臨不少阻礙。
公關(guān)資源交易領(lǐng)域面臨法律問(wèn)題
一場(chǎng)公共資源交易市場(chǎng)化改革正如火如荼地進(jìn)行中。近日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案(征求意見(jiàn)稿)》，明確提出，2015年年底前，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府公共資源交易平臺(tái)整合建設(shè)工作全面展開(kāi)，省、市級(jí)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)體系初步形成。但在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，這場(chǎng)改革將不可避免地會(huì)遇到法律阻力?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)人是依照本法規(guī)定提出招標(biāo)項(xiàng)目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或者其他組織。招標(biāo)人有權(quán)自行選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。業(yè)內(nèi)人士指出，我國(guó)法律規(guī)定招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)由招標(biāo)人指定，即招標(biāo)項(xiàng)目是誰(shuí)的，就由誰(shuí)指定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。在實(shí)際運(yùn)行中，招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)變相成了部門(mén)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)意志的代言人。
“實(shí)踐證明，我國(guó)招投標(biāo)法和政府采購(gòu)法規(guī)定的‘招標(biāo)(采購(gòu))人有權(quán)選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)’成了招標(biāo)(采購(gòu))人有機(jī)可乘的一大缺陷，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)成了滋生腐敗的土壤，急需規(guī)范?！遍L(zhǎng)期從事工程招投標(biāo)專項(xiàng)治理工作的紀(jì)檢干部李某說(shuō)道。他表示：“中國(guó)是人情社會(huì)，誠(chéng)信體系建設(shè)還不盡完善，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)如果不聽(tīng)招標(biāo)(采購(gòu))人的，招標(biāo)(采購(gòu))人想讓誰(shuí)干沒(méi)弄成，他下次就不會(huì)再用這個(gè)‘不聽(tīng)話’的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)了。一些部門(mén)不但通過(guò)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)意志，而且還借助法律給不當(dāng)交易披上了合法外衣?！?
上海大學(xué)法學(xué)院副教授李俊峰表示，如今的典型做法是，招投標(biāo)方雙方事先談好，為內(nèi)定的中標(biāo)單位“量身打造”投標(biāo)條件，或者指定評(píng)標(biāo)結(jié)果，然后走一下招投標(biāo)程序的過(guò)場(chǎng)。還有的招投標(biāo)結(jié)果本身沒(méi)問(wèn)題，但是發(fā)包單位或其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，要求中標(biāo)單位必須將工程轉(zhuǎn)包給其指定的關(guān)系單位，中標(biāo)單位相對(duì)弱勢(shì)，不得不從。
此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)采用以下方式：公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)以及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，該規(guī)定存在明顯的缺陷“政府采購(gòu)法明確規(guī)定財(cái)政部門(mén)確定交易方式。政府采購(gòu)中心和交易方式都由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，項(xiàng)目該給誰(shuí)大家都心知肚明。如果公開(kāi)招標(biāo)給不了內(nèi)定的企業(yè)，財(cái)政部門(mén)就會(huì)將招標(biāo)方式改為其他有利的交易方式。”李某說(shuō)道。
不當(dāng)交易披上合法外衣
在專家和業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，由于公共資源交易市場(chǎng)化改革是典型的由工程領(lǐng)域突出問(wèn)題倒逼的改革，但法律滯后問(wèn)題卻成改革的“絆腳石”，不僅讓不當(dāng)交易披上了合法外衣，一些部門(mén)為了自身利益還借助法律的缺陷阻撓改革。
以招投標(biāo)法為例，西南政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師張力表示，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)由招標(biāo)人指定無(wú)可厚非，但公共資源交易領(lǐng)域的招投標(biāo)活動(dòng)，一旦誰(shuí)擁有了選擇權(quán)就擁有了尋租的動(dòng)機(jī)。
這類事例并不少。國(guó)家審計(jì)署調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司在輸變電建設(shè)管理中，直接指定關(guān)聯(lián)企業(yè)承擔(dān)部分設(shè)備材料采購(gòu)、招標(biāo)代理等業(yè)務(wù)，并借機(jī)多支付相關(guān)費(fèi)用，向關(guān)聯(lián)企業(yè)輸送利益8.19億元。
此外《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，評(píng)標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其評(píng)標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成。李某認(rèn)為，這里面也容易藏“貓膩”：“實(shí)踐中，招標(biāo)單位的人參與評(píng)標(biāo)，一般都會(huì)被推選為評(píng)標(biāo)委員會(huì)主任，即使不當(dāng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)主任，代表招標(biāo)單位的評(píng)委也會(huì)直接影響評(píng)審結(jié)果?！?
專家認(rèn)為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)中的招標(biāo)人代表無(wú)準(zhǔn)入條件，又無(wú)隨機(jī)產(chǎn)生機(jī)制，往往為招標(biāo)人的不法意圖帶去“以集中(指招標(biāo)代表)影響分散(指評(píng)標(biāo)專家)”的“以少勝多”的傾向性意見(jiàn)。
張力說(shuō)，現(xiàn)有的評(píng)標(biāo)專家存在“臨時(shí)工”的性質(zhì)。評(píng)標(biāo)專家松散的管理模式中，存在“單位同意就去，單位不同意就不去，”甚至有時(shí)“背著單位偷偷摸摸式”的參與評(píng)標(biāo)模式。“看似有權(quán)卻無(wú)權(quán)、看似有責(zé)卻無(wú)責(zé)”的權(quán)責(zé)機(jī)制等行業(yè)潛規(guī)則早已讓評(píng)標(biāo)制度淪陷。
此外，還有部門(mén)利益阻力?！罢少?gòu)法規(guī)定，各級(jí)政府采購(gòu)部門(mén)可以建立政府采購(gòu)中心。如果取消政府采購(gòu)中心，把它合并到公共資源交易市場(chǎng)中，財(cái)政部門(mén)就會(huì)提出意見(jiàn)，認(rèn)為改革違反了政府采購(gòu)法。我們?cè)谕七M(jìn)公共資源交易市場(chǎng)改革的過(guò)程中，一些部門(mén)的阻力非常大，他們都認(rèn)為自己在依法辦事，而我們推進(jìn)改革就是違法。”李某說(shuō)道。
規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)建立電子監(jiān)察系統(tǒng)
業(yè)內(nèi)人士表示，既然國(guó)家要建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)，那么相關(guān)的法律制度應(yīng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。否則在推行公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)中，還會(huì)形成新的腐敗。
張力建議在招標(biāo)投標(biāo)法的實(shí)施細(xì)則中增加“議標(biāo)”招標(biāo)方式，對(duì)質(zhì)疑的程序詳加規(guī)定，并把司法機(jī)關(guān)的司法審查引入進(jìn)來(lái)，形成完整的制約機(jī)制。同時(shí)，制定《招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定辦法》，并逐步建立招標(biāo)代理信譽(yù)評(píng)價(jià)制度，使信譽(yù)好的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)能夠更好地發(fā)展。
李某則建議，縮小招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的權(quán)限，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不能由招標(biāo)人去選，應(yīng)由公平的第三方機(jī)構(gòu)隨機(jī)抽取。法律規(guī)定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)入評(píng)標(biāo)室組織專家評(píng)標(biāo)，但招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不應(yīng)進(jìn)入評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，應(yīng) 讓 評(píng) 標(biāo) 委 員 會(huì) 專 家 自 行 獨(dú) 立 評(píng)標(biāo)。
針對(duì)部門(mén)權(quán)力缺乏約束的現(xiàn)狀，張力則建議，要建設(shè)覆蓋重要行政職權(quán)和行政監(jiān)察重點(diǎn)領(lǐng)域的綜合電子監(jiān)察系統(tǒng)，將行政審批、公共資金、公共資源交易等納入監(jiān)察范圍。
李俊峰表示，要減少招投標(biāo)領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題，目前較為可行的辦法有三條，一是“透明”，二是“盲評(píng)”，三是“糾責(zé)”。
“透明”就是信息公開(kāi)，不但要公開(kāi)招標(biāo)公告、中標(biāo)結(jié)果，而且應(yīng)當(dāng)公開(kāi)中標(biāo)與未中標(biāo)標(biāo)書(shū)核心內(nèi)容的差異、各位實(shí)名專家的意見(jiàn)、中標(biāo)單位的事實(shí)與理由；“盲評(píng)”就是評(píng)標(biāo)專家由統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)在專家?guī)熘须S機(jī)抽選，由獨(dú)立的評(píng)標(biāo)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織專家對(duì)標(biāo)書(shū)進(jìn)行評(píng)議，在評(píng)標(biāo)結(jié)果確定和公開(kāi)之前，專家名單組成對(duì)招標(biāo)、投標(biāo)單位保密；“糾責(zé)”則是建立明確、可行的相關(guān)民事、行政、形式法律責(zé)任制度、追訴體系，加大招標(biāo)、投標(biāo)單位、代理機(jī)構(gòu)、專家等主體違法行為的法律風(fēng)險(xiǎn)。
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
